战略思维中的政策：政策战略化与战略化政策

刘晓燕

战略视角的政策研究一直以来都为学者们所关注，现有研究重点多为如何在战略理论框架下解释或者解决某一类政策问题，而较少关注政策和战略之间的关系。本文拟从战略思维视角出发，探讨政策战略化和战略化政策问题。

一、政策与战略的关系

尽管政策研究一直以来都是学术界研究的焦点，但学者们对政策的界定尚未形成共识。伍德罗•威尔逊（Woodrow Wilson）认为公共政策是由有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规；拉斯韦尔（Lasswell）和卡普兰（Kaplan）将公共政策定义为一种含有目标、价值和策略的大型计划；陈振明认为国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称[1]。

战略一词来自希腊语，原意为将道或统率术，源自军事实践，后来引申使用到非军事领域。薄贵利认为国家战略是为维护和增进国家利益、实现国家目标而综合发展、合理配置和有效运用国家力量的总体方略[2]。孙新彭认为国家战略是指国家在较长的一个历史时期里，从世情与国情出发，统筹国家安全与发展的战略[3]。周敬伟从互动和发展的视角认为从静态的角度看，战略是一个机构和外部环境配合的体现；从动态的角度看，战略是川流不息决策群[4]。

政策与战略虽然是两个不同的概念，学者们对两者的界定与研究是有所区别的，但从两者的关系来看，两者是共生的和互动的，并且都要受到时空和人为因素的限制。

1. 政策与战略是共生的

一方面，从政策和战略的概念界定来看，政策与战略在一定程度上具有重叠性，两者都是为了达成一定的目标而存在的，并且从广义的政策的含义来看，政策是带有战略意味的，甚至可以将战略视为政策的一种。

另一方面，从工具性的视角来看，战略可以看作是目标，政策是实现战略的具体手段和策略。只有目标的设定而无具体的行动，目标是无法实现的。此外，政策作为一种工具，是在战略的指导下制定和执行的。

2. 政策与战略是互动的

一方面，两者的互动是良性的。在战略的指导下制定和执行具体的政策，确保了战略目标的达成，同时，政策所具有的反馈功能，能够及时地帮助进行战略的修订和调整。

另一方面，两者的互动是恶性的。其一，可能会出现两者的冲突。由于无论是政策还是战略，都是人为的，存在利益的冲突和争夺，那么在战略的指导下，可能会出现与战略根本目的相违背的政策。其二，政策执行对战略的扭曲。在战略指导下，政策得以科学合理的制定，但在政策执行时可能会出现偏差，导致战略目标无法达成。其三，战略和政策影响力之间的限制。战略和政策都是具有后续影响力的，其对治理结构、治理机制、治理文化的影响并不会随着战略和政策的终结戛然而止。当战略和政策在时间上不同步或者前后出现矛盾的情况下，之前的战略或政策会对现行的政策或战略产生不良影响。

3. 政策和战略都是时空和人为的产物，是动态和发展的

政策和战略的提出是在一定的时空背景下由人完成的，因而其与客观社会环境以及参与其中的人具有紧密联系。这也就意味着，一方面，政策和战略是具有时空性，在不同的时空背景之下，相同的目的可能产生不同的战略和政策；另一方面，政策和战略是动态的。时空场景能够发生变化，人也会成长发展，因而针对相同问题的政策和战略可能会不同。

二、政策战略化和战略化政策

政策战略化和战略化政策的概念要素都包含了政策和战略，政策和战略是互动的，并且都要受到时空和人为因素的影响。

1. 政策战略化和战略化政策可以看作是政策的战略思维角度的思考

战略思维是人类对事物深层次、系统性、全局性、前瞻性和规律性的认识，能够根据事物所处的情境构建出特定目标，对这一目标达成过程中可能产生的风险进行充分预期，并创造性地为目标达成提供机会和条件的理性的、高级的、动态的、发展的思维过程。战略思维是解决战略问题的方式，包含系统思考、创造性和愿景等一系列重要因素[5]。

战略思维将政策纳入战略框架，保障了政策的方向性。并且，战略思维要求政策是结合过去、现在和未来的最优结果，同时也是资源、环境和机会的最优组合。此外，战略思维要求为政策目标的达成创造条件和机会。因而，在政策研究中引入战略思维的视角可以有效地保障政策的科学性和合理性。

从战略思维出发，政策应当被纳入全局性、系统性、辩证性和前瞻性的思考。政策战略化就是将战略思维应用到整个公共政策过程的动态的行为过程。在这一过程中，无论是政策问题的确定与分析，还是政策制定乃至政策执行和评估都贯穿着战略的思维。它既指对政策的战略化分析，也指战略化地制定和执行政策。而战略化政策可以看作是运用战略思维进行政策制定的产物。它既指由战略思维制定的政策，也指运用战略思维对某一项政策进行思考而产生的更小层面或者层次的政策。

2. 政策战略化和战略化政策既有同质性又具有异质性

从同质性上来讲，首先，两者都与政策相关。前者涉及政策过程，后者是政策本身，并且后者是前者的阶段性产物。其次，两者都运用战略思维。在政策战略化和战略化政策中战略思维都得以运用和体现。再次，战略化政策可开启新一轮政策战略化过程。虽然战略化政策是政策战略化过程的阶段化产物之一，特指静态、名词性的政策。但这一阶段性产物的政策又可以启动新一轮较低层次或层面的战略化过程。最后，两者都说明了政策和战略之间的可转化性。政策战略化可以理解为赋予政策战略意义的过程，而战略化政策可以理解为具有战略意义和战略地位的政策。并且，战略是广义的政策的一种形式。

从异质性上来讲，首先，两者是过程与节点的区别。政策战略化是指在政策分析、政策制定、政策执行及政策评估的全过程中使用战略思维。战略化政策是在政策制定时使用战略思维得出的结果，是政策战略化过程的一个节点。其次，两者是动态与静态的区别。政策战略化强调的是动态的过程，且在过程中所关联的情境也是动态的；战略化政策则是强调的政策本身，是静态的。最后，两者的侧重点不同。政策战略化侧重战略思维者的思维过程，而战略化政策侧重的是政策本身。

三、政策战略化和战略化政策在现实情境中的困境

在理想情境中，政策参与者具备战略思维意识和能力，并将政策置于战略的框架下，通过战略思维管控政策全过程，能够最大程度地保障战略目标的达成，并且能够减少战略与政策以及政策与政策之间的消耗。但在现实情境中，政策战略化和战略化政策还存在一定的问题。

1. 学术研究的局限性

战略思维研究和政策研究为政策战略化和战略化政策提供了较系统和科学的学术支撑。但从当前国内外战略思维研究的成果来看，还存在着诸如战略思维概念界定不统一、战略思维构成要素和特性意见不一致、战略思维与相关概念界定不清晰、战略思维培养等实践研究较少等问题。并且，学者们虽然对政策战略化和战略化政策的研究主题有所涉及，但并未形成系统的学术体系，战略思维与政策的交叉研究成果较少，从而使得战略思维者在当前的情境下无法借鉴学术研究成果推动政策战略化和制定战略化政策。

2. 政策参与者的局限性

政策战略化和战略化政策与战略思维者关系密切相关，可以说政策战略化和战略化政策都是人的行为的结果，因而，战略思维者本身对这两者具有决定性作用。首先，如果政策制定者、执行者、评估者、监督者等参与者缺乏战略思维，那么政策就无法较好地实现战略化。其次，政策制定者、执行者、评估者等参与者具有一定的战略思维，但是其战略思维能力有限，导致政策虽然有了一定程度的战略化，但程度化水平较低。最后，人的理性是有限的。人的有限理性在面对复杂多样的政策以及可能瞬息万变的环境时，不能及时地或者错误地对政策进行判断，而导致政策战略化和战略化政策的失败。

3. 政策本身的局限性

一方面，某些政策不适合战略化。政策有宏观、中观和微观之分，其中宏观政策和中观政策涉及面相对较广，可以进行战略化的尝试，而微观政策特别是简单的单向行动性政策就没有战略化的必要。

另一方面，政策战略执行有难度。Robin Speculand认为需要扭转对于战略执行的六种思想误区：“一是战略规划是最困难的——不，战略执行要比战略制定困难的多。二是大部分人是排斥变化的——不，大多数人经过正确方式的沟通是愿意接受变化的。三是战略执行就是采取行动——不，战略执行是采取正确的行动。四是沟通的目的在于确保人们理解战略——不，工作人员还必须清楚地知道他们需要采取怎样的行动。五是以往的战略也适用于将来——不，战略每两三年就需要更新。六是战略每年必须被审查两次——不，战略必须每月至少审查两次。”[6]可见，政策的战略执行是一个十分复杂的行为，而这也会影响到政策的战略化。

4. 时空情境变化对政策战略化和战略化政策的挑战

战略是具有一定的时空性的，因而在思考政策战略化和战略化政策时不得不将时空因素作为重要的参照因素。在现代社会，社会经济发展迅猛，社会面貌更新日新月异，同时，信息技术的发展是这个时代的一大特色，信息技术的革新改变了人类的行为模式从而也带动了国家治理和社会治理方式的变化，再加上全球联系更加紧密，一国的政治变化有可能带动别国甚至一系列国家的政治变化，因而政策战略化和战略化政策不是静止的，一蹴而就的，而是时刻要和时空情境发生交互，在与之相适应中利用和创造条件达成更合时宜的战略目标。

四、化解政策战略化和战略化政策困境的建议

受学术研究、政策参与者、政策以及时空情境因素的影响，政策战略化和战略化政策在实践中还存在一定的困境；但从长远来看，政策战略化和战略化政策必然是未来政策研究和政策实践的重要内容。

1. 进一步深化战略思维的研究

在现有的战略思维研究的基础上，首先，提炼战略思维的权威定义，对战略思维的本质、特性和构成要素进行界定；其次，进行战略思维类型学分析。针对不同的对象，进行专门性的研究，比如企业战略思维、公共部门战略思维、社会组织战略思维等，丰富战略思维研究体系；最后，构建中国本土化的战略思维理论。对中华传统的战略思维以及党和国家领导人的战略思想进行挖掘，并结合我国的国家战略和西方优秀学术成果构建本土化的战略思维理论。

2. 提升政策参与者的战略思维能力

政策参与者的战略思维能力直接影响着政策战略化和战略化政策的构建，因而提升政策参与者的战略思维能力迫在眉睫。首先，政策参与者要形成战略思维的意识。政策参与者，无论是政策的制定者、执行者、评估者，直接主体还是利益相关方都应当具有战略思维的意识，从而为政策的科学性和合理性增加一层保障。其次，对政策参与者的战略思维能力进行科学合理地分类。不同的政策参与者因其在政策中的不同环节、地位所要具备的战略思维能力也是有所不同的，因而需要对战略思维能力类型进行科学的划分。最后，采用适宜的方式对政策参与者的战略思维能力进行培训。政策参与者战略思维能力的提升是需要后天努力才能达成的，因而需要在战略思维能力分类的基础上，针对不同受众采用适宜的方式进行培训，从而使其具备相应的战略思维能力。

3. 强化政策本质的研究

政策具有复杂性，并且在不同的时空情境中同样的政策问题所需要的政策可能不同。另外，不同领域的政策具有不同的本质和特点，因而用战略思维思考政策时，需要对政策本质进行研究，明确该政策的本质、所适用的时空情境、所涉及的参与者与相关者等。同时，贯彻好“抓住重点”的原则。在国家战略的指导下，需要制定的政策数目繁多，且会涉及到的不同的政策领域，在这种情境下，需要根据国家战略勾画出重点政策，并明确其战略化的重要步骤和内容。

4. 运用新知识和新技术促进政策战略化和战略化政策

尽管时空情境因素增加了政策战略化和战略化政策的复杂性，但可以借助新知识和新技术的发展加以解决。新知识的出现以及新技术的应用能够为应对复杂且多变的时空情境提供新的思路和切入点。因而战略思维者应当始终保持开放的心态和学习的态度，积极接受新事物为更好地推进战略目标达成创造可能。

在中国的现实情境中，要突破政策战略化和战略化政策困境的桎梏，还需要考虑我国公共政策学科发展的现实状况以及学科对于国家战略的支撑力。要实现科学合理的中国政策战略化和战略化政策，一方面，应当加强公共政策的学科建设。通过公共政策研究水平的提升，提高政策战略化和战略化政策的水平；另一方面，在政策和战略转化过程中减少行政干预。无论是政策制定还是政策执行以及对于战略的政策分解都存在受到行政干预的可能，而这将可能导致政策与战略之间的转化科学性不足甚至失败。

[1] 陈振明.公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2015:21.

[2] 薄贵利.论国家战略的科学内涵[J].中国行政管理,2015,(7):70-75.

[3] 孙新彭.论国家战略的特性[J].发展研究,2015,(6):14-16.

[4] 周敬伟.负战略思维的思考[J].时代经贸,2006,(S4):27-28.

[5] Ingrid Bonn. Improving Strategic Thinking - A Multilevel Approach[J]. Leadership & Organization Development Journal, 2005, 26(5): 336-354.

[6] Robin Speculand. Six Necessary Mind Shifts For Implementing Strategy[J]. Business Strategy Series,2009, 10(3): 167-172.