农村居民点土地集约节约利用评价研究——以兰州市七里河区黄峪乡为例

（甘肃省国土资源规划研究院，甘肃 兰州 730000）

一、研究背景

现阶段随着城镇化、工业化进程的推进，建设占用大量土地已不可避免，土地供需矛盾日益突出。农村人口减少的同时，农村居民点面积并没有相对应的减少而是呈现增加的趋势，这一表象说明土地节约集约研究特别是农村居民点土地节约集约的研究非常重要。

城乡建设用地增减挂钩的提出，是以专项资金形式将一部分资金用于建设新农村、宅基地整理及农户改造，提高农村宅基地集约利用率。同时对腾出的农村建设用地指标进行异地置换。用于解决农村宅基地闲置问题的同时，填补城市建设用地指标缺口，实现农村宅基地减少和控制城市建设用地增加双向目标，对促进城乡统筹，土地集约节约具有现实意义。

二、兰州市七里河区黄峪乡基本情况

七里河区位于兰州市中南部，地处兰州近郊四区中心。东邻城关区、榆中县，西与西固区、临夏州永靖县接壤，南接定西市临洮县，北濒黄河，主流线与安宁区为界。黄峪乡位于七里河区西南部，距市区11km，辖区面积68.5km2，地形为陇中山地和黄土丘陵区，最高大尖山，海拔2 850m，境内沟壑纵横，梁峁起伏，山峦重叠，其地形以山地为主。气候属温带半干旱气候，区内年平均气温为7.8℃，年均降雨量为464mm。

黄峪乡辖王官营、尖山村、赵李家洼、鲁家村、陶家沟、邵家洼村等11个行政村，主要农作物有小麦、豆类、马铃薯、糜谷等。经济作物以百合、蔬菜、花椒为主。

图1 七里河区黄峪乡位置图

（一）七里河区黄峪乡土地利用状况

根据2013年全国土地调查变更数据，七里河区黄峪乡总面积7 266.03hm2，其中农用地5 559.57hm2，建设用地374.68hm2，其他土地1 331.78hm2。

图2 七里河区黄峪乡土地利用现状图

表1 七里河区黄峪乡2013年土地利用现状 单位：公顷

图3 七里河区土地利用现状示意图

（二）黄峪乡农村居民点现状

七里河区黄峪乡建设用地面积374.68hm2。其中农村居民点为336.45hm2，人均197.69m2，占建设用地的89.8%。农村建设用地所占比重偏大，超过国家规定的标准，通过对黄峪乡农村居民点的土地利用现状分析，总结七里河区黄峪乡农村居民点的特点及存在的问题。

表2 黄峪乡各村农村居民点用地现状表

黄峪乡居民点的建设杂乱无章，大多数居民点建于耕地中间，没有统一规划，基础设施建设落后，严重制约了农村地区经济社会的全面发展和进步。

根据2016年土地变更数据，全乡镇共有11个行政村，村庄小而分散，农村居民点建筑密度很小，村庄内的土地的利用率低，人均居民点用地197.69m2，超出国家规定的标准，“一户多宅”现象普遍存在，建新不拆旧，宅基地闲置率高。土地利用率较低，土地浪费严重。

三、农村居民点土地节约集约利用评价

（一）评价的对象和目的

1.评价对象。本文农村居民点节约集约是以七里河区黄峪乡参与城乡建设用地增减挂钩的6个行政村（包括拆旧区：尖山村、鲁家村、王家庄村、赵李家洼村、邵家洼村；建新区：王官营村）为评价对象，以行政村为评价单元。

2.评价目的。通过对农村居民点节约集约利用评价，计算黄峪乡11个行政村农村居民点整理前和整理后节约集约利用程度。

（二）评价目标、原则及工作程序

1.评价目标。第一，评价建设项目节约集约用地的程度。一方面从宏观层面反映土地节约和集约的共性，另一方面从中观和微观层面进一步体现区域范围内不同分区和不同用地类型土地节约集约的利用程度，分析建设项目节约集约用地的潜力，对建设用地项目节约集约用地程度进行评价，以促进项目各个环节的节约集约利用。确定可以挖掘的建设用地利用潜力范围，为提高建设用地节约集约利用水平提供现实依据。第二，发现建设项目节约集约用地的规律。找出建设项目用地在空间分布、时间上演进和节约集约状态之间的变化规律，进一步了解建设项目节约集约用地的影响因素产生作用的机制和在不同环境条件下各自作用大小，推动建设用地节约集约用地的研究和实践。第三，为全面科学的节约集约用地管理和决策提供依据和技术支持。节约集约用地评价成果可为土地等行政主管部门更加及时地掌握建设项目节约集约用地的状况、合理制定建设项目用地的技术标准、规范土地节约集约利用政策法规、建立可持续的建设项目节约集约用地管理和决策体系提供依据和技术支持。

2.评价原则。一是合理利用原则。土地节约集约利用应以合理利用为前提条件。土地集约利用就是在不影响当前生产、生活对土地的需求条件下，对土地资源的最节约利用。二是综合性原则。所选择的评价方法和指标必须从多方面反映土地集约利用的内涵。指标体系的设计必须包括反映土地合理利用和可持续利用的程度、土地投入、使用强度以及使用效率等方面的各项内容。三是定量分析与定性分析相结合的原则。土地节约集约利用评价应从定性分析入手，同时尽量将各类影响因素量化，避免任意性，项目范围内的评价可以定性分析为主，定量分析为辅。四是可操作性原则。评价方法与选用的指标要简单明确，易于收集，统计口径一致，指标的独立性强，要尽量采用现有的统计数据、图件和城建及土地部门掌握的资料。五是区域性原则。各区域发展条件千差万别，评价指标体系的设计应考虑各地、各项目实际情况，具有一定的弹性和灵活性。

3.评价工作程序。本项目土地节约集约利用评价的工作程序和技术步骤见图4：

图4 工作程序和技术步骤

（三）评价指标确定与计算

本文根据宅基地复垦后新增建设用地的指标收益作为宅基地整理的间接收益，即地均指标收益。从承载力的角度出发，宅基地集约度的提高必然体现在人口承载力的提高，故选择单位宅基地面积内的人口和户数的承载力作为评价指标。最后，咨询相关专业专家意见，收集专家反馈意见进行修改，初步建立评价指标体系。

具体指标体系见表3。

表3 农村居民点节约集约利用评价指标体系

（四）指标权重与标准值的确定

1.建立函数。采用线性加权法对每一个指标权重赋以权重系数Mj，则i村的宅基地利用集约度。

k表示指标个数，采用层次分析法计算七里河区黄峪乡6个行政村农村居民点节约集约利用评价指标的权重值。

七里河区黄峪乡6个行政村农村居民点整理前和整理后的评价指标原始值见表4：

表4 七里河区黄峪乡各行政村农村居民点整理前数据表

2.评价指标权重确定。经过计算，通过判断矩阵得到农村居民点节约集约利用评价各指标的权重，如表5：

表5 农村居民点节约集约利用评价指标体系权重表

3.节约集约利用评价结果。根据集约评价指标体系的权重和标准化后的指标值，计算出七里河区黄峪乡6个行政村整理前和整理后农村居民点节约集约度分值，见表6：

表6 黄峪乡农村居民点节约集约利用评价结果

（五）评价结果分析

根据农村居民点节约集约利用评价结果，分析农村居民点整理之前黄峪乡各村宅基地节约集约利用程度平均值0.22，集约度最小值0.02，集约度最大值为0.43，各行政村在农村居民点整理前普遍处于低度利用状态。经过农村居民点整理后，6个行政村节约集约利用程度平均值为0.65，集约度最小值0.56，集约值最大值0.75。结果表明通过农村居民点整理，七里河区黄峪乡节约集约利用程度得到普遍提高。

四、农村居民点土地集约利用的对策和建议

根据七里河区黄峪乡的实际情况和集约利用评价的结果，针对七里河区黄峪乡土地集约利用，提出以下对策和建议：

（一）强调规划对农村各业用地的科学引导作用

土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各业各类用地规模、结构、布局和时序的手段，是实行土地用途管制、保障产业健康发展的重要依据。优先安排农村基础设施和公共服务设施用地并充分考虑农村地区地域广阔、布局分散的特点，给予地方一定的弹性空间，预留指标用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设，使农村形成生态环境优美、农田集中连片、村庄集约紧凑的田园景观风貌。

（二）广泛开展政府宣传工作

充分发挥互联网、电视、报纸等新闻媒体及新兴媒体作用，针对黄峪乡近些年发展历程和取得成效，加大宣传力度，大力宣传黄峪乡一系列巨大变化及建设方针、政策、措施、办法等，通过多途径、多层次宣传教育，形成强大的发展声势和广泛共识，为乡村振兴发展营造良好氛围。进一步统一认识，按照专业化、社会化和模块化思路，将乡村振兴的工作进行任务分解，广泛动员社会各界力量积极参与，形成乡村振兴的强大合力。