“双一流”建设背景下的大学行政组织再造

孙丽昕

大学行政组织是大学组织效能的外在反映形式，对大学组织目标的实现起着重要作用，而大学组织目标的实现程度又直接关涉到大学功能发挥的实际效果。大学行政组织是“大学”的行政组织，而非政府、企业或其他社会组织的“行政组织”，因此，对大学行政组织的一切审视都应在“大学”里进行。

一、概念界定

（一）大学行政组织

学术界对大学行政组织虽有不同的理解，但主要包括广义和狭义两种。广义的大学行政组织包括大学的管理机构和学术机构，其中管理机构具体指大学“内部设置的各个行政管理部门、党团政治组织和工会妇联机构及其互动关系，它们在大学工作目标中起到保障和协调作用，其职能是充分调动和利用大学内外部的各种资源，为学术活动的开展提供必要的专业支持和辅助。”[1]狭义的大学行政组织指“科层制组织体系下发展的行政权力”形成的“大学组织的纵向结构，其权力主体是大学组织中握有行政权力的行政机构和行政人员，组织层级关系影响和协调组织中各个因素，其特征是利用科层结构维持大学组织日常的正常运行，依据制度和命令维持的科层形态，具有强制性的自上而下授权，严格的外部监控等”。[2]

本文仅从狭义上对公办大学校级层面的行政组织进行研究，即将公办大学校级层面实施一定管理职能、并具有一定职责和权利的行政机构列为本文的研究对象，不包括妇联、工会等群众组织，从这一点上也可将大学行政组织理解为行政职能部门。

（二）大学行政组织再造

大学行政组织再造，就是根据大学行政的目标、人员、服务对象、服务内容等将行政组织要素进行重组，以实现大学行政组织要素的有效排列组合，提升大学行政组织服务于大学组织目标实现的能力。

二、大学行政组织为什么要再造

（一）架构已然成为大学“行政化”的“防护服”

“去行政化”是我国大学改革中一个重要的命题，但是其改革进程并没有想象得那么快，时至今日仍阻碍重重，换句话说大学组织仍然被“行政化”所笼罩。大学的“行政化”除了观念意识层面的表现外，作为其载体的行政组织架构也在其中扮演着举足轻重的作用。为此，笔者以在国内各类大学排行榜中排名处于前列的其中10所大学的行政组织为例，对我国当前大学行政组织架构进行一个初步考察。这10所大学分别是北京大学、清华大学、上海交通大学、复旦大学、武汉大学、浙江大学、中国人民大学、南京大学、吉林大学、中山大学，数据采集来源是10所学校的官方网站。在统计过程中，发现10所大学将本校行政组织整体上主要分为党务部门和行政部门两大类，但具体表述略有不同；清华大学、复旦大学、中国人民大学、南京大学4所学校的组织机构、党政服务、党群组织等组织体系中除了行政组织外，还包括其他诸如工会、妇委会等群团组织，及附属医院、附属中学等明显不属于行政组织的组织机构或服务机构等，因此对这4所大学的行政组织统计时没有将其统计在内。（表2-1）

表2-1 中国10所大学行政组织概称及其机构数量（2017年5月）

从这10所大学的行政组织架构看，行政组织机构数量仍显庞大。10所大学校均行政组织机构数量为32个，其中吉林大学最少，23个；清华大学最多，48个。从党务部门和行政部门的机构数量上看，以明晰界定出这两类行政组织的浙江大学、中国人民大学、南京大学、武汉大学、吉林大学5所学校为例，校均党务部门机构数量为9.6个、行政部门机构数量为21.4个。可见，这10所大学均拥有着一个庞大的行政组织体系。其次，在行政组织设置上，10所学校对于党务部门和行政部门的理解并不相同。即使是名称相同的机构，有的列为党务部门，有的列为行政部门，如政策研究室（或政策法规研究室）吉林大学将其归入行政部门（设在规划处），而北京大学则将其归入党务部门（与纪律办公室监察室、党委组织部并列）；再如工会，多数学校并未将其视为行政组织，而上海交通大学将工会视为职能部门之一。第三，行政组织机构名称庞杂，职能分工有的并不十分清晰，特别是在行政部门的机构设置上更为明显。如上海交通大学的“资产管理与实验室处”和“经营性资产管理办公室”、复旦大学的“外事处暨港澳台事务办公室”和“对外联络与发展处”、中山大学的“人才资源处”和“人才发展办公室”等，单从名称上而言无法准确区分其具体职能分工，而清华大学的“绿色大学办公室”更是让人一头雾水。

这10所大学的行政组织架构在我国具有一定的代表性与普遍性，并具有典型的行政模式特征。推进大学“去行政化”改革已逾多年，这10所本应成为我国大学“去行政化”改革“排头兵”的大学，为何仍然拥有与保持着如此行政组织架构？

究其原因是因为我国作为一个社会结构分化程度较低的国家，不仅国家权力“总体性地渗透和扩散到全社会各个组织”，[3]而且“国家对社会所有资源实行全面掌握，政治权力渗透于各个领域，整个社会生活的运行呈现高度的政治化和行政化特征”[4]，因此大学难以有真正独立的地位。大学仅仅“是政府履行教育职能的实体组织，大学的教育活动被视为政府依据宪法规定行使教育权力的一部分”，“政治与学术合为一体，政府与大学之间没有权力的分界，政府直接控制大学内部事务”，“中国总体性社会中的政校关系可视为隶属型政校关系的典范”。[5]由此，大学所呈现的以典型的行政模式为参照设置的行政组织架构就有了存在的必要性与合理性。“中国所有正规大学都被整合在这样一个官僚层级的体系之中，从最高教育行政机关到大学基本教学与学术单位，一元化的行政权力通天贯地，天下英雄，靡不在其毂中”，同时这个官僚体系也决定了“中国大学的基本状态和发展前景，决定了中国大学的教学和学术生态环境，从而决定了整个中国学术界的学术道德状态”。[6]此种大学行政组织架构不仅反映了大学设置行政组织架构时缺乏对于自身何以为大学的思考，而且反映了大学简单地按照政治权力要求与迎合的逻辑去构建自己的行政组织。

按照行政模式构建的大学行政组织，何以使大学摆脱科层制的影响，又何以使大学不被“行政化”？以典型行政模式为参照的大学行政组织架构不仅成为大学“行政化”的护身符，同时也构成了现代大学制度建设的障碍性因素。只要这种架构没有得到有效突破、改革与再造，那么大学“去行政化”就难以从内部获得有效的组织支持与制度保证，大学也难以在外部“行政化”环境没有显著改变时从内部积聚突破的力量，甚至当“外部环境”已有改变、政府管理的“去行政化”环境已逐步形成时，大学更难以在短期内迅速提升自身的环境适应能力，因为期望在政府管理“行政化”的惯性下，大学所形成的那些不符合大学组织品性的管理思维惯性能够迅速得到改变是不现实的。因此，大学无论是内部寻求“去行政化”的突破口，还是蓄积应对未来外部政府“无行政化”管理的能量，首先都需要进行自我行政组织的再造。

（二）功能已然偏离大学组织目标

以典型行政模式为参照的大学行政组织架构生来就具有了“行政化”的“脾性”，而这仅是大学行政组织因外部制度环境使然的结果，因此这种组织架构的嵌入与大学组织体并不具有天然的契合性。事实也证明，这种基于外部力量介入而形成的大学行政组织在实际运行中对大学组织的目标部分甚至全部地没有予以关照。也就是说，大学行政组织的实然功能与其应然功能发生了偏差。

从应然角度，大学行政组织必须为大学而存在。从功能视角上，大学行政组织在大学组织体内应处于辅助和从属地位，它不仅仅要“调动大学内外部资源，为学术活动的有效进行提供必要的专业支持和保障”，[7]而且必须要服务于大学组织目标。现行大学行政组织架构，既是大学基于政府强制其遵守其权力要求的结果，也是大学在政府集权式管理下寻求发展的一种机会主义选择的结果，而非是对大学作为一种社会组织而应有的自身逻辑的体现。大学行政权力与学术权力的张弛与紧张、错位与模糊，行政泛化与学术权力边缘化、行政机构人员膨胀与管理效率低下等诸现象，无不表明行政组织及其管理正在背离大学组织目标。当大学行政组织的功能显著地偏离了大学组织目标，且由本应处在被服务地位的大学师生们承受因之而带来的种种不适之感，那么大学行政组织就有了再造的必要性。

从另一方面来看，行政组织架构及其体系还应促进学术组织的发展，但是从现有的架构及当前大学学术组织的生态现状来看，作为大学组织内生性制度的学术组织的发展相对来说仍然是薄弱的。在一个强势的行政组织体系下，大学组织目标又将如何得以圆满、充分、切实地实现呢？

（三）学术权力地位不彰的主要阻力

彰显学术权力地位的主要组织形式当首推学术委员会。早在1978年10月，教育部修订的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》明确规定高等学校设立学术委员会。时隔20年后，1998年的《高等教育法》以法律形式明确规定“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案；评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。2015年修订的《高等教育法》则进一步扩大了学术委员会的职责范围，增加了调查、处理学术纠纷，调查、认定学术不端行为及按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项等。但实际上在2014年，即1998年《高等教育法》颁布与实施16年后，教育部出台的《高等学校学术委员会规程》才真正引起高校的广泛响应，一些高校特别是本科学校纷纷成立了校级学术委员会，在此之前还有相当一部分高校尚未成立学术委员会。同年年底，国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》明确规定要保障学术相对独立行使职权，并要求高校要“认真落实《高等学校学术委员会规程》，依法设立学术委员会”，高校应当“积极探索教授治学的有效途径，尊重并支持学术委员会独立行使职权”等。虽然现在大学普遍都成立了学术委员会，但是学术委员会在章程建设、成员组成、职责权限、议事规则、内部组织构建等方面的健全、完善程度仍无法与世界一流大学相比，学术权力地位并没有如预期那样得到大幅度的提升。

根据已有研究，当前大学学院数量和校属研究机构可以作为行政权力干预学术权力的一个例证。有学者对中国和英国前十名大学学院的数量和校属研究机构进行了比较分析，发现“中国前十名大学平均拥有21.9个学院，另外平均还有4.3个校属的系”；“而在英国的前十名大学里，学院数量平均则为12.4个，且没有‘校属系’”，同时发现英国排名前十的大学“没有‘校属’的研究机构”。[8]中国大学学院数量膨胀是行政权力干预学术权力的一个直接结果，而校属研究机构的存在则是学术权力为避免行政权力的过多干预而采取的一种策略行动而已。

同时，在大学管理改革中出现一种新的迹象应引起注意，即行政管理制度建设的步伐远远大于学术权力制度建设的步伐，这其中也包括行政权力对学术权力进行干预、排斥或限制的制度化，且有继续强化的趋势，有学者对此表达了深深的忧虑，认为这种行政权力的制度化“如果不加限制地发展，将导致大学组织学术性的日益丧失，使大学沦落为政治的奴婢。”[9]

增加学术人员的学术权力是大学管理改革的主要内容之一，但这种改革如果只是单从学术人员或学术权力组织本身切入，脱离大学行政组织使能作用的发挥，恐怕难以达到预期的改革目标，现阶段大学学术委员会的尴尬地位足以表明这种进路本身的局限性。因此，学术权力地位若得到真正的提升与彰显，大学行政权力体系必须随之一起进行改革，而大学行政组织的再重组、改进与改造就是必经的环节，唯有如此才可为大学解放“学术生产力”创造重要的前提条件。

三、如何再造大学行政组织

（一）大学行政组织再造的政策与法律依据

从公办大学的性质上而言，其行政组织设置首先应遵循现有的政策和法律之规定。自改革开放在来，有关大学行政组织设置的政策与法律规定可分为两种情形：一是必设行政组织，二是可选设行政组织。从必设行政组织看，纵观1978年以来的相关政策和法律规定，主要聚焦于对党在高等学校基层组织的规定，虽在个别文件及《高等教育法》中有提及行政职能部门设置的问题，但主要是赋予大学自主设置具体行政职能部门的自主权，如《高等教育法》第三十九条规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制；中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，领导职责主要是讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选。2014年国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》，虽要求“高校可根据实际需要和精简、效能原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，但并没有明确要求大学行政职能部门应具体包括哪些？这就意味着，在政策与法律规定的框架下，大学拥有一定的行政组织设置自主权。在政策与法律框架下大学行政组织的架构应该是统一与多样的有机结合，统一是指政策与法律要求的必设机构一定要按规定设好设齐，除此之外的行政组织则应由大学自主选择与设置。

表3-1 我国大学行政组织设置的相关政策与法律规定（1978-2016）

续表

（二）大学行政组织再造的基本路径

大学行政组织再造不仅是承接大学治理外部环境改变和提升大学治理能力与水平的重要基础，而且事关大学的竞争软实力。特别是伴随着大学日益走向社会的中心，大学发展越来越依赖于社会的各种资源、信息等，大学行政组织的僵化、臃肿与此已显不合时宜，这也要求大学行政组织必须重新审视自身存在的逻辑，同时对自身进行改进与改造。

1.由典型行政模式转向学术模式

虽然大学比之前任何一个历史时期都更加走入社会中心，但是大学特有的贵族气质——知识生产的品性始终无法全然抹去，大学仍然是当今时代具有知识生产功能的重要社会组织，知识生产是大学首要的职责与使命。现代大学学术组织既非官僚机构，也非企业性经营组织，而是“社会系统中输出知识和能力等文化产品的社会受托系统（the Fiduciary System）”。[10]知识生产有知识生产的规律，以知识生产为职责与使命的大学组织之管理也自有其管理的规律与特性，不仅异于其他社会组织，更与政府部门的管理有显著差别。因此，作为以知识传承及创造为核心的学术性组织，大学不能简单套用典型的行政模式来构建行政组织，而是应由典型行政模式转向学术模式。

所谓学术模式，即要求大学行政组织的架构及其功能等应围绕大学学术活动按学术思维与逻辑展开，而非典型行政模式下的行政思维与逻辑。学术模式的大学行政组织以服务为宗旨，即为师生提供良好的学术服务，为大学组织目标服务，有别于典型行政模式的大学行政组织以管理为目的，可在一定程度上避免学术管理行政化。“大学之所以为大学，在各类纷繁复杂的‘社会构成’和‘社会属性’中，以学术活动为导向和以学术自由为核心，应该成为大学区别于其他组织和共同体，也是最重要的社会属性”。[11]

基于学术模式的大学行政组织之架构在设计上考虑的因素是师生有哪些服务需求，服务提供的方式、途径等是否方便学校师生，有需求即有服务。因此，学术模式的大学行政组织实现了服务对象与服务类别的有机整合，也即行政组织机构的“大部制”，而难以看到典型行政模式的大学行政组织下条块分割的组织架构体系所呈现的臃肿与庞杂。如此，才有可能让大学的学术流强于行政流。

2.由层级管理转向扁平服务

在大学内部衍生的国家权力与大学内部管理活动的结合，使原本正常的大学行政活动呈现出科层制、管理与被管理等不符合大学作为一个学术组织原本需要的“行政”产生，为“行政化”提供了滋生的土壤。

伯顿·克拉克指出，“大学内的基本活动是学术性工作”。[12]因此，大学师生需要大学行政人员提供围绕学术活动开展所需的多方位多角度的服务，以激活、激发大学师生的学术创造力、活力与生产力。只有以服务为导向的大学行政组织才能赋予学术人员对知识的信仰，以及获得藉由知识所赋予给他们的力量与尊严，也才能让学术工作真正具有引领人类精神的意义。而这种服务在层级制下的行政组织结构中难以有效实施，而扁平的行政组织结构可以为其提供外在的条件。

“无论在哪里，高等教育的工作都按学科（Discipline）和院校（Institution）组成两个基本的纵横交叉的模式”，而“高等教育中的知识生产正是在这些交叉点上完成的，学科和事业单位的生产力也是在这些交叉点中汇集的”[13]，同时由此形成了学术权力与行政权力两种力量。但是这两种力量，从大学产生的历史及高等教育逻辑看，学术权力具有主体性权力的特质，行政权力具有权力的特质，因此在根本上行政权力应服务于学术权力。基于这样一种逻辑推演，大学的行政组织之再造自当由管理向服务转变，这乃大学行政组织使命的回归。

此外，只要大学行政组织层级管理的强势存在和管理逻辑的固定思维没有得到有效转变，那么学术权力及其依托的学术组织机构对行政权力的依赖性就不会得到有效消解，这既包括学术权力组织存在的合法性也包括学术权力组织成员的构成，那么学术权力地位就难以得到真正的彰显。

3.行政权力与学术权力由对立转向合作

基于行政权力与学术权力作为大学组织体内存在的两种权力，且由两个不同的大学群体所行使，理论上有关行政权力与学术权力的厘清、辨析，加深了两种权力在大学组织管理实践中的对抗，但是这种对抗、分立状态对于大学而言不是一种最优选择。实际上，在西方现代大学治理中行政权力与学术权力二者之间往往是一种合作关系，这不仅体现在其治理结构中，更细微至其具体的机构成员构成及有关的决策程序中，特别是在大学行政组织构建中，一些由学术人员为主组成的各种委员会的办公室往往就设在相关的行政组织机构中，该机构中会有专门的工作人员负责与相关委员会对接，这些由学术人员为主组成的委员会是大学行政组织的重要咨询机构，甚至对大学行政组织的有关决策起决定性作用。因此，大学行政组织再造，应促进行政权力与学术权力由对立走向合作，而不是一味地强调行政权力相对于学术权力是一种辅助性的权力，或是处于从属性的地位，合作会让行政权力能够更好地发挥为学术权力提供服务的质量与水平，特别是现代大学为了适应当今时代日益复杂的生存与发展环境及其带来的竞争与挑战，比以往更需要一支专业化程度非常之高的行政管理团队，显然学术权力与行政权力形成一种合作关系更有助于大学组织目标的实现。

注释：

[1][7]阎凤桥，康宁.中国大学管理结构变化的实证分析[J].高等教育研究，2004,(9):36-41.

[2]郑毅，等.组织结构视角下的中国大学行政权力泛化[J].高等教育研究，2004,(9):25-29.

[3]（美）乔•萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文，译.北京：东方出版社，1998:228.

[4]清华大学社会发展研究课题组.十字路口的选择——重建权力，还是重建社会[N].南方周末，2010-09-26,(9).

[5]朱新梅.知识与权力：高等教育政治学新论[M].北京：教育科学出版社，2007:29-30.

[6]韩水法.世上已无蔡元培[J].读书，2005,(4):3-12.

[8]叶飞帆.大学行政权力与学术权力的分离：三级组织二级管理模式[J].教育研究，2011,(2):14-68.

[9]宋伟.大学组织行政权力生成的哲学基础[J].清华大学教育研究，2005,(4):5-10.

[9]展立新.西方高等教育理论一次深刻的社会学总结——评T•帕森斯和G•普莱特的《美国综合性大学》[J].北京大学教育评论，2008,(10):179-187.

[11]蒋达勇.现代国家建构中的大学治理[M].北京：中国社会科学出版社，2014:49.

[12][13]伯顿•R•克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994:33,36.