财政支出对制造业结构优化的影响效应

韩振国，杨盈颖

(西南政法大学 经济学院，重庆 401120)

一、问题提出

财税政策深度调整与制造业转型升级是中国经济“新常态”时期所面临的严峻挑战。一方面，中国经济增长放缓和财政减税让利背景下的收入减少趋势与实际支出持续增长相悖，加之大量地方债务累积，在很大程度上压缩了财政支出空间；另一方面，中国制造业经历粗放式增长后，传统意义上的劳动力、土地和环境等生产要素供给模式不可持续[1]，特别是伴随劳动力和土地成本的不断提升，降低了以劳动密集型为代表的制造业生产效率。单纯依靠市场机制来推进中国制造业转型升级的作用是有限的，必然要求财政支出的“诱导”来弥补市场调节过程中的失灵问题。依据“结构红利假说”，合理的要素流动方向应是从生产效率水平较低和增长较慢的部门向那些生产率水平较高和增长较快的部门流动，从而带动整体的生产率水平提高，所以将有限的财政资源投入制造业中生产效率较高产业部门才是合理之举。探讨财政资金对制造业转型升级的支持，可以从如下两个方面切入：一是优化财政支出结构，创新财政资金的支持方式，进而提高财政资金的使用效率；二是推进制造业由生产率较低的劳动密集型产业向生产率较高的资本密集型与技术密集型产业的调整，实现制造业生产率水平的提升。显然，制造业结构优化无疑是转型升级的重要方面。因此，提高财政支出对制造业转型升级的促进作用，必然要求优化财政支出结构以促进制造业由劳动密集型产业结构布局向资本密集型和技术密集型产业结构布局的调整。

对现有研究比较后发现，当前关于中国财政支出对制造业结构优化影响研究的文献极少，更是缺乏关于财政支出对制造业结构优化影响机制的系统梳理，仅有定性研究探讨了财税政策对制造业高端化发展的影响[3]。为了完善相关经验研究并对中国深化财税政策改革以促进制造业转型升级提供更直接的政策启示，本文将利用中国2007—2011年的省级区域面板数据，采用系统GMM方法，基于财政支出规模与结构的双重视角，分析中国财政支出对制造业结构优化的影响效应。

二、文献综述：财政支出与产业结构调整

通常而言，财政支出通过乘数效应对产业发展起着导向作用，进而从总量上对产业结构调整产生影响，与此同时，不同财政支出项目又对产业发展的影响路径存在较大差异，因而亦从结构上对产业结构调整起着一定影响[4]。基于国外的经验研究可知，多数学者认为财政支出对产业结构调整是非常必要的，然而其调整效率并不及市场配置高[5]。在过去很长一段时间内，中国无论在财政政策改革还是产业结构调整方面，都是通过包括财政支出在内的一系列产业政策来引导市场资源流动或“再分配”资源，进而对产业结构调整起着促进或抑制的作用[6]。改革实践表明，一方面中国财政支出规模及结构需要优化调整，以提高财政支出的经济效率[6-7]；另一方面中国业产业结构仍显不合理[8-9]，技术密集型产业与资本密集型产业占比虽有持续提升，但与标准结构布局水平的偏差仍然较大。然而，由于财政支出与产业结构调整是动态变化的，有关中国财政支出对产业结构调整影响的相关经验研究并未得出一致结论。

一方面，财政支出在很大程度上是推动产业结构变迁的重要力量，特别是在中国改革开放后的几十年间，财政支出在优化中国产业结构进而打破基础产业“瓶颈”过程中发挥着巨大促进作用[10]。它通过“定向诱导”[11]和“租金创造”[12]功能来影响劳动力、资本和技术等生产要素的流向，进而优化这些要素在产业之间资源配置结构。另一方面，在中国这样一个“土地财政”和“赶超型”经济环境中，财政支出在一定程度上成为阻碍产业结构升级的重要原因[7]，特别是在中国财税体系不够健全和产业结构本身失衡问题突出的条件下，财政支出在一些领域破坏了市场运行中的“优胜劣汰”机制。当然，财政支出对产业结构调整的影响路径并非单一，可能存在滞后性；财政支出对不同要素的导向功能也并非一致，如财政支出在资本要素中对产业升级具有显著影响，而在劳动力要素中对产业升级的作用微弱。

通过上述文献梳理可知，无论从规模还是结构方面，中国财政支出对产业结构调整的影响效应在相关经验研究中并未得出一致结论，更是缺乏对财政支出与制造业结构调整的直接探讨。显然，制造业发展本身包含于产业发展中，但又具备特殊的行业特性，因而其产业布局并不能和产业结构调整混为一谈，所以系统认识中国财政支出对制造业结构优化的影响效应是非常必要的。接下来，本文将利用中国的省级区域面板数据来深入分析这一问题。与既往文献相比，本文可能的边际贡献在于两个方面：一是本文基于规模与结构两个维度来实证分析财政支出对制造业结构优化的影响，研究结论可以为中国优化财政支出结构及促进制造业转型升级提供更直接的经验启示；二是借鉴现有研究提出的方法[13-14]，构造分析财政支出对制造业结构调整影响的结构模型，从而丰富有关财政支出结构效应研究的方法。

三、财政支出对制造业结构优化的影响机制

考察财政支出对制造业结构优化的影响，必然要求厘清其影响机制。阿罗和库兹(Arrow & Kurz,2011)将财政支出划分为生产性支出与非生产性支出[15]。从中国财政支出结构来看，主要分为以行政管理和国防支出为主的维持性支出、以政府投资为主的经济性支出及以教育、社会保障为主的社会性支出。借鉴严成樑和龚六堂(2009)[16]、李永友(2009)[17]等学者的划分，本文结合制造业向资本、技术密集型转型的产业特性，将财政支出结构划分为投资性支出、教育支出、科技支出和行政管理支出，分别匹配财政支出对制造业转型升级的物资资本、人力资本、科技研发和社会管理四个方面的投入。

首先，生产性资本是影响中国制造业发展与结构调整最直接且最重要因素[4]。因为资本流动对产业结构调整起着重要作用，所以财政投资性支出可作为推动制造业转型升级的“充分性”资本要素来影响制造业结构的调整，具体表现为两条路径：一是投资性支出直接参与市场经济活动，二是作为资源配置的宏观调控信号来“诱导”社会生产性资本的流动。一方面，合理的投资性支出基于乘数效应及对社会资本的导向作用，对制造业结构优化起着促进作用；另一方面，不合理的投资性支出对社会资本产生的“挤出效应”及财政资金误配所导致的企业行为扭曲等，必然导致整个制造业生产率降低，进而不利于制造业产业布局向具备更高生产率的产业布局进行优化。因此，调控好投资性支出的限度与范围，是决定其对制造业结构优化影响效用的关键。

其次，教育支出通过影响要素供给中的劳动力素质来间接影响制造业结构优化，与制造业发展具有正相关关系，即教育支出作为人力资本积累投入的重要组成部分，通过提高劳动力素质，进而通过制造业内外部效率转移、规模经济和工资成本效应等中间渠道对制造业结构优化产生显著作用。具体而言，一是基于财政支出的资源再分配功能，通过对制造业中特定产业的持续教育投入可以提高该产业部门的人力资本积累，进而推动该部门的效率提升；二是教育投入作为一项资本性投资遵循规模经济规律，立足于中国教育支出不足与劳动力规模庞大的具体实际，教育支出有序增加每一单位所带来的边际人力资本积累呈递增趋势，对促进制造业结构优化具有显著的规模效应；三是基于劳动力市场均衡论，教育水平的提升将导致边际报酬的提高，进而导致工资成本上升而减缓人力资本积累速度，使制造业发展受到限制。

再次，科技支出是推进社会技术水平的重要力量，对产业技术水平和技术创新的程度、范围和效率起着显著影响[18]，因而是决定制造业产业布局能否向技术密集型产业布局转型的重要因素。具体来说，科技支出对制造业结构优化的影响路径有两个方面：一是作为带动和扶持企业技术进步的“启动资金”，科技支出可通过补贴等形式直接注入企业，特别是中小企的科研活动中，带动和扶持其技术创新行为，进而对提升制造业技术整个水平起着推动作用；二是科技支出能够对制造业领域中关键性、重大性及突破性的科研活动进行直接参与，弥补市场调解行为过程中个体企业面临的研发风险大、研发难度大等市场失灵问题，进而推进制造业技术创新及运用。

最后，行政管理支出作为非生产性的政府活动消费，虽然是政府维护经济社会稳定的必要社会性支出，但过度的行政管理支出意味着政府规模扩张对经济社会干预的过度，进而不利于制造业结构优化。一方面，合理的行政管理支出是激发企业和市场活力的重要因素，对高效的招商引资、维护市场公平效率及改善市场运行机制等方面具有积极作用，进而为制造业机构优化乃至转型升级营造良好的经济环境。另一方面，过度的行政管理支出会产生双重“挤出效应”，一是在财政支出规模既定的情况下，必然会导致“应支未支”问题进而降低财政支出效率，二是行政管理支出规模扩张极有可能导致企业赋税增加，进而“挤出”企业的生产性投入，降低企业运营效率[4]。因此，对行政管理支出规模和增速的合理控制是关系财政支出对制造业结构优化影响效应的重要工作。

从以上分析来看，在宏观层面上，财政支出对于制造业转型升级具有重要意义，而各项财政支出的作用效果存在着区别。结合各地区发展情况，财政支出落实到地区层面时会出现省际差异。由此，本文提出假说1：中国财政支出的规模扩张对制造业结构优化具有显著的促进效应，但这一促进效应存在区域差异，各项财政支出对制造业结构优化的影响效应仍然存在显著的区域性差异。本文倾向于认为，从财政支出结构角度，各项财政支出对制造业结构优化的直接影响并不一样。并且在财政支出规模既定的情况下，各项财政支出的增减将导致财政支出规模效应表现不同，因此还会对制造业结构优化产生间接影响。有序扩张财政支出规模，需要注重财政支出结构的优化，从而提升财政支出对制造业结构优化促进效应。由此本文提出假说2：调整财政支出结构，增加教育支出、科技支出而有序减少投资性支出和行政管理支出，对提升财政支出对制造业结构优化有正向影响。

四、计量模型与数据描述

(一)计量模型

将考察财政支出对制造业结构优化影响的基本回归方程设定为：

structureit=β0+β1fiscalit+∏Kit+ΓXit+εit

(1)

在式(1)中，i和t分别表示第i地区、第t年份，β为各解释变量估计系数。被解释变量structure用于测度制造业结构优化水平，采用资本密集型与技术密集型制造业产值之和占制造业总产值的比重来测度；解释变量fiscal为财政支出规模，用各地区财政预算支出的对数来测度；K为财政投资性支出(investment)、教育支出(education)、科技支出(technology)和行政管理支出(administration)*本文将财政总支出与各项财政支出同时纳入回归方程中的原因在于，从理论逻辑上讲，财政支出对制造业升级影响的基本路径包括“规模”和“结构”两个方面，而任何一项财政支出的发生，必然会同时导致财政支出规模和财政支出结构的变化，因此，若要考察财政支出规模(或财政支出结构)对制造业结构优化的影响效应，必须有效控制住财政支出结构(或财政支出规模)的影响效应；从技术层面而言，本文为了避免估计过程中的内生性问题，对财政支出规模的测度采用绝对值，而对各项财政支出的测度采用增长率，这在很大程度上有效避免了回归估计中可能发生的内生性问题，因而在技术上是可行的。，∏为各项财政支出系数矩阵；X为纳入的相关控制变量，Γ为控制变量系数矩阵。

另外，为了避免回归方程的遗漏变量偏误问题，本文根据相关理论在基准方程(1)中加入了相关控制变量：首先是外商直接投资(foreign)，其测度数据选取外商直接投资规模的对数，主要控制外商投资对制造业环境、制造业市场价格[19]、制造业产业集聚效应等方面的影响效应；其次是金融发展(financial)，其定义是金融资产增长率，主要控制中国金融发展通过影响资本流动、资本积累等途径对制造业结构优化的影响[20]；再次是城市化(urbanization)及其方向，采用城镇化率来测度两项指标，主要控制城镇化发展对制造业发展所带来的集聚效应；最后还控制了重大宏观调控事件(M-control)，即2008年的“四万亿”非常态政府支出行为极有可能造成的对制造业结构优化的冲击效应。

(二)数据描述

本文的基础数据均摘自历年《中国工业经济统计年鉴》《中国统计年鉴》和各地区统计年鉴，以及“中国经济与社会发展统计数据库”。由于2007年中国财政支出的分类科目发生了变化，而2012年制造业的统计口径也发生了较大变化，所以本文选取2007—2011年时间段作为研究对象。同时，本文以2007年为基期对资本、金融资产等名义价格数据进行了实际价格测算。

五、实证分析

(一)财政支出对制造业结构优化的影响效应

本文将利用31个省级区域2007—2011年的面板数据，实证分析财政支出对制造业结构优化的影响效应。为了有效规避面板个体效应估计中可能存在的内生性问题所导致实证估计偏误，本文采用系统GMM方法；同时，本文还在回归方程中还纳入了时间趋势变量和地区虚拟变量，主要控制财政支出对制造业结构优化可能存在的时间效应，以及未被纳入计量方程中的不可观测的地区效应。估计结果见表1。

变量fiscal的估计系数均显著为正，表明财政支出规模扩张对制造业结构优化具有正向促进作用，在列(3)、列(4)中，财政支出规模每扩张1个百分点，在控制住地区变量的条件下将促进制造业结构优化水平提升3.6%*制造业结构优化水平平均赋值为0.71(限于篇幅，计算过程此处未列出)，因此，此处估计出的制造业结构水平优化0.26个单位也就意味着制造业结构优化水平提升了3.6%(0.026/0.71)。后同。，而放松地区变量控制的条件下为1.7%，进一步证明财政支出对制造业结构优化影响的规模效应存在地区差异。这说明中国财政支出的规模扩张对制造业结构优化具有显著的促进效应，但这一促进效应存在区域差异。从各项财政支出对制造业结构优化的回归系数来看，教育支出、科技支出与制造业结构优化呈显著的正相关，相反，投资性支出和行政管理支出则呈负相关，并且对地区变量的控制与否并不影响其估计系数符号及显著性，表明各项财政支出对制造业结构优化的影响效应的差异性是普遍存在的。具体到列(4)的回归结果，教育支出和科技支出的增长率各增加1个单位，将分别带来制造业结构优化水平提升3.2%和4.2%；与之相反，投资性支出和行政管理支出的增长率各增加1个单位，则会导致制造结构优化水平分别下降1.4%和2.2%。

表1 财政支出对制造业结构优化的影响效应*为了节约自由度，本文不对每一年度设置一个时间虚拟变量，而是设置一个时间趋势变量“t”，同样，不对每一个省级区域设置地区虚拟变量，而是按照八大经济区来设置地区变量。

表1(续)

注：***、**、*分别表示0.01、0.05、0.1的显著性水平，括号中的数值为标准误；0.000为经四舍五入后保留小数点后三位数的近似值。

进一步测算各项财政支出的增减对财政支出规模效应的边际替代水平。以列(4)为考察对象，教育支出增长率每增加1个单位可以提升制造业结构优化水平0.023个单位，这大致等于财政规模扩张0.88(0.023/0.026)个单位所带来的制造业结构优化的提升水平，说明教育支出增长率与财政规模扩张率之间的边际替代率是1 ∶0.88，即在其他条件不变的情况下，教育支出增长率提升个1个单位所实现的制造业结构优化水平提升，需要财政支出规模扩张0.88个单位。同样可以测算出科技支出、投资性支出及行政管理支出增长率与财政规模扩张率的边际替代率分别为1 ∶1.15、-1 ∶038和-1 ∶0.62。教育支出与科技支出均对财政支出规模效应存在较强的边际替代率。

(二)财政支出对制造业结构优化影响效应的地域差异性检验

中国财政支出对制造业结构优化的影响效应均存在显著的区域性差异，这可能是由中国区域间的经济社会环境差异与制造业结构差异等因素导致的。那么，在剔除制造业区域性结构差异后，中国财政支出对制造业结构优化的影响是否仍然存在异质性呢？为了回答这一问题，以制造业结构水平为划分依据将各地区依次划分为“高水平组”“中等水平组”和“低水平组”三个组别*“高水平组”包括海南、重庆、浙江、广东、陕西、天津、上海、北京、云南、甘肃和山西；“中等水平组”包括安徽、湖南、江西、辽宁、湖北、吉林、河北、宁夏、江苏、新疆；“低水平组”包括西藏、福建、河南、山东、青海、内蒙古、贵州、黑龙江、四川和广西。，对式(1)重新进行系统GMM估计。

估计结果表明，财政支出规模对制造业结构优化的促进效应从“低水平组”向“高水平组”依次递减，即表明财政支出对制造业结构优化的规模效应存在区域差异，也表明随着制造业结构水平的不断优化，财政支出规模的扩张对制造结构优化的促进效应不断减小。从财政支出结构角度来看，各项财政支出对制造业结构优化的影响效应仍然存在显著的区域性差异。具体而言，教育支出对制造业结构的促进效应随着制造业结构优化水平的提升而增强；科技支出对制造业结构优化促进效应却随着“低水平组”向“高水平组逐渐”呈现出U型关系。另外，投资性支出对低水平组的制造业结构优化具有显著促进作用，这与前文基于全样本估计结果恰好相反，表明当前财政投资性支出对制造业结构优化的影响效应不能一概而论，在制造业结构优化水平较低的地区，增加财政资金对制造业发展的投资性支出是有必要的；行政管理支出对制造业结构优化的影响效应均显著为负。与此同时，上述结论也进一步证明了前文基本估计结果的稳健性。本文的假说1得以验证。

(三)进一步讨论：财政支出对制造业结构优化的规模效应分解

前文基于规模与结构双重视角实证分析了财政支出对制造业结构优化的影响效应，但仍然还需要回答一个问题：如何调整财政支出结构才能使财政支出对制造业结构优化的规模效应实现最优？显然，回答这个问题必然要求明确在财政支出规模扩张情况下，各项财政支出(增长率)对制造业结构优化的影响效应与整个财政支出规模扩张对制造业结构优化的影响效应之间的关系。通常而言，财政支出对制造业结构优化的影响可以分为直接影响和间接影响，本文借鉴已有文献[13-14]中的测算方法构建如下计算公式：

(2)

表2中分别汇报的是财政总支出对教育支出、科技支出、投资性支出及行政管理支出的系统GMM估计结果，变量fiscal的估计系数均在1%水平上显著为正。

表2 财政支出对制造业结构优化的规模效应分解

注：***、**、*分别表示0.01、0.05、0.1的显著性水平，括号中的数值为标准误。

以教育支出为例，财政支出规模每扩张1个单位，教育支出增长率将提升0.123个单位，则结合表1中列(4)估计系数可知，财政支出规模每扩张1个单位对制造业结构优化的扩张效应中，通过带动教育支出增长率提升而对制造业结构优化的间接效应约为0.003(0.123×0.023)个单位，占整个财政支出对制造业结构优化规模效应的11.5%(0.003/0.026)。同样，本文依次测算出了财政规模扩张通过影响科技支出、投资性支出和行政管理支出增长率进而影响制造业结构优化调整的间接效应，分别约为10.4%、-14.6%和-7.1%，如财政支出规模扩张1个单位所导致的投资性支出增长率提升，将导致由于投资性支出对制造业结构优化的负效应增加而削减财政支出对制造业结构优化规模效应的14.6%。上述测算结果进一步论证了假说2，调整财政支出结构，增加教育支出、科技支出而有序减少投资性支出和行政管理支出，是提升财政支出对制造业结构优化促进效应的必然选择。

六、结论与政策启示

本文基于中国2007—2011年的省级区域面板数据，采用系统GMM方法，从财政支出规模和结构双重视角实证分析了中国财政支出对制造业结构优化的影响。实证结果显示，中国财政支出规模扩张对制造业结构优化具有显著的促进作用，财政支出规模每扩张1个百分点可以促进制造业结构优化水平提升约2.7%，其中教育支出和科技支出对制造业结构优化的促进效用分别占整个财政支出规模扩展对制造业结构优化效应的11.5%和10.4%；相反，由于投资性支出和行政管理支出与制造业结构优化的负相关关系，财政规模1个百分点的扩张中所包括的投资性支出和行政管理支出增加，将削减财政支出规模扩展对制造业结构优化正向效应的14.6%和7.1%；另外，本文进一步测算得出，在其他条件不变的情况下，每1单位制造业结构水平的优化，教育支出、科技支出、投资性支出及行政管理支出增长率提升与财政支出规模扩张的边际替代率分别为1.14、0.87、-2.63和-1.61。

由上述结论可以得到一些政策性启示：有序扩张财政支出规模，更加注重财政支出结构的优化，加强财政教育支出和科技支出水平，控制投资性支出和行政管理支出水平。前文实证结论显示，中国财政支出在过去一段时间内规模扩张效应随着制造业升级水平提高而不断增强，这一结论也再次论证了“中国制造2025”战略明确要求增强财政支持力度的正确性。但是，在中国当前经济增长速度放缓和减税背景下，加之大量地方债务累积，如若要充分发挥财政支出对制造业升级的促进效应，优化财政支出结构成为最有可能突破的政策取向。目前，中国教育支出和科技支出对制造业结构优化的边际促进效应还比较高，因而在控制财政支出规模的条件下，有序增加教育支出和科技支出是保障财政支出促进制造业升级的必然要求；与此同时，控制投资性支出和行政管理支出，更加注重政府投资的“定向引导”功能，因为随着制造业结构优化水平的提高，财政投资性支出和管理支出对制造业结构优化的负向作用会增强，但这一影响效应也存在区域差异性，在制造业优化水平较低的地区，加大财政投资性支出对制造业发展的投入对制造业结构优化仍然具有显著的促进作用。