美国油气行业管理模式及其对我国的借鉴意义

胡梦成，康永尚,2，王伟洪，刘启鹏，李 喆

(1.中国石油大学(北京)地球科学学院，北京 102249；2.油气资源与探测国家重点实验室，北京 102249；3.北京油源恒业科技有限公司，北京 102200；4.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

0 引 言

1998年，中国石油天然气集团有限公司和中国石油化工集团公司两大国家石油公司重组改制，其原有的政府行政管理职能分散到了政府部门，迈出了油气行业政企分开的关键一步。目前，国家发展和改革委员会是国务院油气资源管理的综合部门，负责制定油气资源发展规划，提出油气资源发展战略和重大政策。原国土资源部是土地和矿产资源的管理部门，负责油气资源矿产的矿业权管理，对油气资源勘探开发进行监督管理，以及补偿费的征收等[1]。

我国油气资源管理面临的问题主要有三点：一是法律法规不完善，油气监管没有出台相应的法律，而且油气下游领域的立法基本为空白；二是市场没有发挥应有的作用，我国的油气作业公司仍是以国有石油公司为主，民营企业加入不充分；三是监管分工不明确，我国到目前为止，仍没有独立的监管机构，监管职责分散到各个机构，监管机构队伍不健全，造成监管方面有许多问题。

针对上述问题，开展美国资源管理模式研究，希望以此得出管理经验。美国油气矿权一律采用竞标出让的方式，以确保国家利益；美国宪法规定，地下矿权一般从属于土地所有权，矿权分为联邦所有、印第安部落所有、州所有及私人所有。由这一管理机制，形成了联邦管理、州管理的两级管理机构体系。分析其每个部门的职责和义务及职能关系，可以得到美国油气资源管理结构的特点，比如管理机构分工明确、职能具体，依法办事、重视协商，市场自由与宏观调控相结合等特点，在此基础上对我国的油气行业管理提出建议。

1 美国油气资源的管理机制

1.1 矿权出让方式

美国按照矿种的成矿特点、分布状况、开发特点，以及在国民经济中的地位确定矿种的出让方式。总体来说，对于金属矿产一般采用申请出让的方式，国家在开采过程中征收矿地租金、矿费和定金；建材、矿物原材料类矿产具有地质构造简单、技术要求低、需求量大等特点，所以采用一次性出让的方式；油气等流体矿产具有高风险、高投资、高回报的特点，采用竞标出让的方式，以确保国家利益。

1.2 管理层级

在美国，土地所有权分为地下权(包括地下矿权)、地表权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等)。美国联邦法规定，矿权一般从属于地表权[2]。一般来说，在地下发现的资源也就归属于地表权所有者。但是也有例外，例如私人土地中有21%的土地，地表权属于私人，地下矿权属于联邦政府[3]。图1详细描述了土地和矿权的关系，以及它们分别归属哪级政府或个人管理(注：这里的“管理”一词是指广义的管理，有监管的意思)的问题。由图1可以看出：①联邦土地的地表权和地下矿权归联邦政府所有和管理，大陆架矿权也归联邦政府所有和管理；②印第安部落土地的地表权和地下矿权归印第安部落或成员所有，受联邦政府管理；③州土地的地表权和地下矿权归州政府所有和管理；④对于私人土地来说，大部分土地的地表权和地下矿权未分离，这些土地的地表权和地下矿权归私人所有，受州政府管理，少部分私人土地的地表权和地下矿权分离，私人只拥有土地的地表权，地表权受州政府管理，而地下矿权归联邦政府所有和管理[3]。对于地表权和地下矿权分离的私人土地，私人不得限制作业公司进入地表进行施工，但作业公司需要补偿私人一定的费用(等同于地租)。

美国土地的划分如下：①联邦政府土地(包括印第安部落土地)占13.3%[3]，主要分布在人口稀少的西部各州；②州政府土地占10%；③私人土地占76.7%，主要分布在人口稠密的东部沿海各州。美国的土地地表权主要以私有制为主，且部分矿权也属于私人，私人可自由地买卖土地的地表权和(或)矿权，但在涉及到资源管理和环境保护等问题时，就要受到州政府或联邦政府相关机构的管辖和协调，例如内政部的土地管理局和环境保护署。

图1 美国油气资源管理层级框图(资料来源：文献[3])

2 美国油气资源的管理机构体系

美国油气资源管理机构复杂，本文主要从联邦和州两个层次去论述，对上游的管理和监管做具体分析，下游管理和监管职能同属一个机构，不做深入研究。

2.1 联邦管理机构及职能

在联邦层面上，负责油气管理的主要有两个部门，一个是内政部，一个是能源部。同时也得到农业部、环保署及其他部门的协助管理与监管(图2)，本文详细阐述各个部门的职责及相互之间的职能关系。

2.1.1 内政部

美国内政部保护和管理国家的自然资源和文化遗产，提供关于这些资源的科学信息，并履行其对印第安人、阿拉斯加土著居民信任责任或特殊承诺。

美国内政部下辖地质调查局、土地管理局、海洋能源管理局、印第安人事务局、 安全与环境执法局、资源收入办公室等部门，表1详细列出了各个部门的职责。

图2 美国联邦油气资源管理相关机构框图(资料来源：美国内政部网站，美国能源部网站)

表1 内政部内部机构及其职能表

内部机构职能地质调查局①对全美国能源资源的分布、数量、储量与质量予以评价;②为制定公平有效的自然资源开发和环保公共政策提供重要依据土地管理局①地籍管理,建立空间数据管理系统与地理信息系统;②负责联邦陆上石油、天然气和地热矿权的出让,钻井许可证的批准,土地和矿产所有权的管理[4]海洋能源管理局①大陆架油气矿权的出让;②海上油气勘探开发计划的制定安全与环境执法局①负责对大陆架的石油、天然气勘探,开发和生产经营进行监管;②审查和批准海上设施所有者和经营者提交的漏油应急计划[5]印第安人事务局①管理印第安部落或成员信托土地(含地表权和地下矿权)的出让[6-7]资源收入办公室①对联邦土地(含大陆架)和印第安土地上矿产产量的统计和公布;②对联邦土地(含大陆架)和印第安土地上矿产地租、矿费等的收取[4]

资料来源：未注明部分资料来源于美国地调局网站和美国海洋能源管理局网站。

联邦陆地矿权出让相对简单。土地管理局将矿权出让给作业公司，该州监管机构对其作业进行监管，作业公司向资源收入办公室缴纳矿费和地租等。

联邦大陆架矿权出让流程相对特殊。矿权由海洋能源管理局出让给作业公司，海上作业全部由安全与环境执法局监管，作业公司将矿费和地租上缴给内政部资源收入办公室。

对于印第安人信托土地，矿权出让流程复杂。印第安部落土地的地表权和地下矿权归印第安部落或个人所有，但是印第安部落土地(包括地表权和地下矿权)的管理由印第安人事务局负责，印第安部落或个人没有自主权，故印第安部落土地也称信托土地。印第安人事务局将矿权出让给作业公司，作业公司的作业受到该州监管机构的监管，同时作业公司须向资源收入办公室缴纳矿费和地租等，然后由资源收入办公室返还给印第安部落或个人[4]。

2.1.2 能源部

美国能源部是美国联邦政府的一个下属部门，主要负责美国联邦政府能源政策制定、能源相关技术研发、能源信息发布和能源行业下游(输送和销售)的管理与监管等。

能源部管理范围大，管理部门众多，管理事务重要。本文主要介绍与油气资源关系密切的能源信息署和联邦能源监管(管理)委员会，其具体职能见表2。

联邦能源监管(管理)委员会设在能源部，委员会从形式上向能源部长汇报工作，但该委员会具有相对独立性，其运作不受能源部约束。其主要职责是管理跨州之间的电力、天然气、石油运输和销售，并监管管道运输的安全性和可靠性，是联邦政府在能源行业下游(输送和销售)的管理和监督机构。

表2 能源部能源信息署和能源监管委员会职能表

资料来源：美国能源信息署网站，文献[8]。

2.1.3 林业局与其他相关部门

农业部中涉及油气管理的主要机构是林业局。林业局管理国有林业，国有林业面积巨大，势必与土地管理局产生权利的重叠。因此，林业局与土地管理局于2006年签署一份管理谅解备忘录，其中明确规定了在油气资源租赁申请、地表利用，以及钻井申请等诸多涉及油气资源开发运营具体流程的事项的管理权限和边界。双方共同管理时，以土地管理局为主要执行机构，林业局为辅助机构[9]。

美国联邦油气资源管理还涉及其他一些相关部门。比如环境保护署，其制定涉及油气方面的法律法规，对影响重大的案件进行执法。这些案件有明显的特征：即进行环境执法会对环境大有好处，或者案件本身是最适合环境保护署处理；如果环境保护署所发现的违法案件不符合上述标准，该违法事宜将会转给州政府来处理。同时，如果州政府认为环境保护更适合处理某个特殊的违法案件，州政府会移交给区域环境保护分署来处理[10]。又比如国防部，从国防安全和民生安全的角度管理油气资源储备。再比如劳工部，其负责油气工业勘探开发所涉及的劳工安全及健康等问题。

2.2 州管理机构及职能

美国共有50个州，每个州的油气管理模式各不相同。但各州所面临的问题都是相同的，就是如何管理“土地”“资源”“环境”。其中少数州采取分散管理的模式。如加利福尼亚州，其与自然资源相关的下设部门有加利福尼亚州资源保护部、土地管理委员会等。大多数州采取统一的管理模式。将土地、资源、环境纳为一体，成立的部门叫自然资源部或环境保护部。

各州上游管理机构大多不同，但是职责都分为管理和监管。管理职责是管理州所有的土地和矿权出让。监管职责是监管整个州的土地，包括联邦土地和私人土地。美国各州与联邦签订备忘录，联邦将自己的监管职责委托给各州监管机构。相应的，补贴州政府一部分土地收益[11]。

下游的监管和管理主要由公共事业管理委员会负责，其主要职责是：①州内电力和天然气的销售；②监督石油管道的建设；③监管地方天然气配送管道;④石油天然气公司的并购;⑤外大陆架的管道安全或管道运输；⑥开发和运营天然气车辆等。由此可见，州公共事业管理委员会与联邦能源监管(管理)委员会很相似，都是负责下游管理和监管。当遇到跨州事物时，比如跨州管道的铺设、油气的运输等，联邦能源监管(管理)委员会从中协调。

2.3 行业协会的管理

在美国，除了政府部门管理以外，还存在着独具一格的行业协会，多由企业和消费者组成，是不以盈利为目的的民间团体。

在油气管理方面，行业协会也有很多，其中以美国石油学会(API)和美国天然气协会(AGA)比较著名。以下详细介绍美国石油学会(API)上游、中游和下游三个部门的业务与职能。

上游部门向美国生产石油或天然气的公司(不限于API会员)提供服务。重点关注上游监管政策、立法问题、行业技术标准和推荐做法，强调努力确保安全，以有效和环保的方式进行业务开展。

中游部门向美国采购、加工、储存和运输的管道公司等(不限于API成员)提供服务，制定油气处理，存储和运输的政策，并监督有关联邦、州和地方法律法规的制定。

下游部门向美国进行炼制或销售石油产品的公司(不限于API成员)提供服务。就立法和监管方面，对下游业务提供指导；并对相关问题提供科学、经济、环境和风险分析资料。

3 美国油气资源管理机构特点

3.1 管理机构分工明确，职能具体

美国油气资源管理机构分联邦和州两级，两级之间是相互合作的平等关系，每一级分上游勘探开发和下游运输销售，每一级也分监管与管理两个方面。

就联邦而言，上游的管理机构主要是内政部，监管委托给各州监管机构，同时也受到其他部门的监管，比如林业局和环境保护署等；下游的管理与监管属于联邦能源监管(管理)委员会。

在不同的州，管理机构不同，上游的监管和管理可能属于同一机构，也可能不属于同一机构。即使监管和管理职责同属一个机构，其某一具体职责都会由分支机构负责，下游的监管与管理属于公共事业管理委员会。

综上所述，美国油气资源管理机构分工明确，职能具体，尤其是管理与监管分工明确，做到有部门管理就必有部门监管。“政监分离”的机构设置，体现了美国三权分立、分权制衡思想；同时，联邦政府向州政府分权，又与美国宪法规定赋予各州立法权，地方自治权相一致。

3.2 依法办事，重视协商

美国是一个法制化的国家，其在矿产的采集、租赁，矿费的收取，矿山的复垦及监管方面颁布了很多法律。这些法律法规为管理和监管部门提供了法律依据，使得他们可以依据相关的法律条款对油气公司进行管理、监管与处罚，也可以使油气公司按照统一的法律法规来执行油气勘探开发活动，有效地约束了作业公司的行为，例如加利福利亚州油气与地热监管局就是以《加州油气保护法》作为自己监管的依据。

同时，当政府、企业和个人之间产生矛盾时，协商也是解决问题的有效途径。油气行业的协商主要体现为四个方面：一是联邦同级部门之间的协商，比如土地管理局和林业局之间签订的备忘录；二是联邦同州两级之间的协商，比如联邦环境保护署与州环境保护机构之间关于案件处理的协商；三为企业和政府之间的协商，比如企业通过行业协会向政府表达诉求；四是企业与个人之间的协商，比如谈判矿权出让的条件。

依法办事，重视协商集中体现了美国的法制化思想。各项法律法规为政府、企业和个人解决矛盾提供了依据和底线，在此底线或基础之上，形成了重视协商的办事方式，协调解决油气资源管理中面临的问题。在这种情况之下，严肃与灵活并举，有效地保证了美国油气市场的蓬勃发展。

3.3 市场自由与宏观调控相结合

美国是一个高度市场化的国家，市场经济异常活跃，市场自由主要体现为两方面。

1) 矿权交易方面。美国的矿权交易市场非常活跃，企业可以采取公开竞价的方式获得联邦政府的矿权，可以通过招标方式获取各州矿权。私人矿权的交易则更加自由，私人可以选择出让自己所有土地的地表权和(或)地下矿权，也可以选择出让地下的某一层系(类别)矿产。租地人只要和私人就定金、地租、矿费问题谈判达成一致，就可以取得矿权和(或)地表权[12]，这一过程不受政府干预，订金的数额，地租、矿费的比例都是双方协商确定。

2) 行业协会方面。行业协会由企业和消费者自发组织成立，是非盈利性的机构，其向下可以收集大量的市场信息，实时分享给会员使用；向上可以与政府协商，让政府了解当前的市场动态，制定相关的行业标准。

美国对油气行业的宏观调控主要体现在两个方面：一是国家能源战略、能源政策的制定；二是国家对油气行业财税政策的制定，例如20世纪80年代美国页岩气的发展，一定程度上得益于财政补贴优惠政策。

美国的这种自由市场经济模式下的宏观调控，更多地通过市场机制配置资源，通过宏观调控引导方向，将“看不见的手”“看得见的手”相结合，有效地保证油气市场在正确方向上迅速发展。

4 对我国油气行业管理的借鉴意义

4.1 建立健全法律法规

近年来，中国开始推行依法治国，在油气方面也应有相对应的法律法规。对资源管理的立法分为三个方面：一是对油气方面的立法，涉及到油气矿权的租赁，油气作业方面的规则与监管;二是对健康、安全、环保方面的立法，也就是HSE，使得资源与环境统一起来，不能走先污染再治理的老路;三是对管理部门和企业的立法，规定管理部门的职责，为管理部门提供法律基础，同时也对企业有一定的规则，既限制了它的底线，也保障了它的权益。

建立健全法律法规既可以推进依法治国，又可以使得油气行业管理有法可依、违法必究，保障中国的油气行业健康发展。

4.2 成立专门的监管部门

中国的油气监管权力比较分散，有一部分权力属于三大石油企业，还有一部分权力分散到原国土资源部、国家能源局、原国家安全生产监督管理总局和环境保护部等机构[13]，没有专门的监管部门，所以急需要建立专门的监管部门。中国土地辽阔，且矿产资源和土地都属于国家，监管部门很难具体到某一地区的监管，所以可以在每个地区设立分局，或者将其监管职能委托给各省、各地区政府。

4.3 成立能源信息管理机构

到目前为止，中国仍没有专业的能源信息机构，因此，建立专门的能源信息机构是重中之重。

能源信息机构的职责是收集和发布煤炭、油气的历史储量、产量与消费量等数据，以及电力、核能、风能等新型能源的数据。就油气领域而言，能源信息机构可以收集各个盆地或油田的历史储量和产量数据等。如果和美国相似，可以精确到单口井的各项参数和现今产量与历史产量数据。

通过能源信息管理机构发布的能源数据和信息，可以为我国提供能源的短期预测和长期预测，并以此为依据，为我国能源战略和政策的制定提供信息支持。

4.4 注重发挥市场作用

自改革开放以来，中国政府开始意识到市场经济同样适用于社会主义国家，但是在油气方面，仍是国有企业独大。国有企业是我国国民经济的支柱，其具有规模大、资金充足、抗风险能力强等特点，在油气的勘探开发上具有得天独厚的条件，但是同时也存在机构庞杂、尾大不掉的缺点。所以需要政府简政放权，通过市场机制配置资源，更多地引入民营经济加入油气市场。但是也不建议全盘放开，就目前情况而言，民营企业在风险高的勘探开发上游并不处于有利地位，民营企业不妨转变思路，加入风险小的下游行业，比如炼制、运输、销售等，也可以加入油田服务行业，还可以加入海外油气项目，比如老油田改造项目。民营经济的注入使得油气市场更加多样化和更具有活力。

同时，行业协会也是市场经济的产物。中国油气方面的行业协会较多，这些行业协会在创办刊物、组织研讨会方面做出了很大贡献，但是也有一些不足的地方，比如：入会条件过高，导致小型企业和个人难以入会；依赖政府和大型国企的财政支持，以致不能独立。行业协会应该放松入会资格，扩大协会规模，实现协会自治，不过多受到政府干预。入会门槛降低可以吸收一大批熟悉业务的基层工作者，让他们对行业行规建言献策，更具有适用性和实用性，也可以使行业协会的 “桥梁”作用更加突出。