“多规合一”的历史演进与优化路径

崔许锋 王珍珍

一直以来，我国实行的是经济，社会，能源，环境的部门化、条块化管理，各部门基于管理的需要编制部门指导性和纲领性的规划[1]，其中对于空间规划领域，当前主要有由国家发改部门编制的国民经济和社会发展规划，由城市规划部门编制的城市总体规划，由国土资源部门编制的土地利用总体规划，以及由环境保护部门制定的环境规划等。由于规划编制部门不同,目标设定不同，规划之间内容冲突、规划不衔接问题凸显，阻碍了资源的优化配置和经济社会的可持续发展。2018年十三届全国人大一次会议通过了组建自然资源部的决议，自然资源部的组建意在统筹各类规划，推进自然资源合理开发利用和自然生态空间用途管制有序进行，保障各项规划落地实施，这为“多规合一”实施提供了组织保障，但是“多规合一”如何开展？还存在哪些难点问题，如何有效解决？这些问题都需要进一步的探讨。因此本研究拟在“多规合一”发展历程和研究进展分析的基础上，结合自然资源部组建，尝试分析“多规合一”的难点问题，探索“多规合一”的优化路径。

1 “多规合一”发展历程

1.1 “多规”冲突的现状

我国规划体系复杂交错，其中，主要有国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境规划等，各个规划的内容、重点、期限、编制和实施部门都不同（如表1所示），而现实中存在的诸如土地资源错配、建设用地布局不合理、城市发展的边界无序扩张、生态环境退化等问题，都与规划协调衔接等方面关系密切。组建自然资源部之前，我国空间规划由多个部门编制、审批和管理导致一个区域有多个规划，规划之间在空间和内容上相互重叠和矛盾，造成了各规划管理部门工作效率低下，不利于统筹规划和经济建设[2]

表1 我国主要规划编制部门、期限与内容表

1.2 “多规合一”发展进程

多规融合实践探索开始于城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”，后来逐渐发展为“三规合一”，即国民经济和社会发展规划，城市总体规划和土地利用规划基于城乡空间布局而协调规划，再融入环境、产业等专项规划形成“多规合一”，实现规划的衔接与协调，促进土地集约利用。[3]

1986年，随着经济建设的蓬勃发展，城市发展外延式扩张，大量耕地被占，《土地管理法》随之颁布和实施，要求编制土地利用总体规划，明确规定城市规划和土地利用规划应当协调。2004年，国家发改委选择江苏苏州、福建安溪、广西钦州、四川宜宾，浙江宁波和辽宁庄河六个市县，启动“三规合一”试点。2008年上海市合并城市规划管理局和土地管理局成立规划和国土资源管理局，负责土地利用规划和城市规划的编制，实现“两规合一”。“规土整合”为形成合理的用地规划布局提供了交流协作的平台。2014年是“多规合一”发展加速期，国家多部委联合颁布《关于开展市县"多规合一"试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，完善市县空间规划体系，建立各类规划协调机制。地方实践层面，2014年厦门市以“美丽共同缔造”战略规划为城市发展定位，开展一张图建立信息管理协同平台，保证各个规划之间不打架，创新了“多规合一”的模式，提高了规划的科学性和可行性。四川省自启动“多规合一”试点以来，已完成14个县市“多规合一”规划编制工作，即将进入搭建“多规合一”信息联动平台阶段。2015年，海南成为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点省份，试点阶段成效显著，在总体规划一张蓝图上，梳理了72.1万块（1578km2）的重叠图斑，消除了各类规划“打架”的矛盾。在推动试点的过程中，已初步建成统一标准的省域规划基础数据库，并探索建立和健全规划技术标准体系、法律政策体系和决策机制，以保障多规合一的顺利推进，统筹各类空间开发布局。2016年，国家“十三五”规划也要求在主体功能区划的基础上，统筹各类空间规划，推进“多规合一”。地方实践上，2017年福建省开展城市开发边界划定工作，加快城市内涵式发展，积极推动13个省级“多规合一”试点城市。2018年3月，国务院出台的《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，整合多部委规划职能，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，并建立空间规划体系，此次改革极大的推动了“多规合一”发展进程。至此，“多规合一”进入全面实践阶段。

2 “多规合一”研究进展

“多规合一”本质是一种规划协调，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境规划等规划的有机衔接，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和决策能力[4]。早期研究者主要关注“两规合一”与“三规合一”，并取得了较为丰富的研究成果[5-11]，目前在“多规合一”难点分析方面，袁磊（2015）认为“多规“矛盾源于技术，主要是规划数据基础、规划技术标准和规划空间范围多方面的差异所致[12]。林坚（2015）认为空间规划冲突是围绕土地发展权配置博弈，各规划部门行政权力重叠和缺乏协调的编制基础[13]。而朱江（2015）认为我国重纵向控制，轻横向衔接的空间规划体系和管理体制是阻碍“多规合一”的重要因素[14]。在探讨如何实现“多规合一”优化路径方面，主要有改革管理体制和技术整合两种观点：管理体制方面，黄勇（2016）指出关键是构建一套纵向衔接、横向协调的规划体系，建立规划实施联动反馈机制[15]。谢英挺（2015）认为完善相关法规，整合配套机制是寻求“多规合一”的改革之道[16]。技术整合方面，刘奇志（2016）建议构建空间规划信息联动平台，实现共编共审，共建共享的“一张图”[17]黄勇（2016）认为统一规划编制期限和时序、统一空间图件编制标准，实现规划技术标准对接是促进“多规合一”的技术方法[15]。

3 自然资源部组建与”多规合一”分析

3.1 自然资源部门组建实现了我国空间规划的统一管理

2018年3月，国务院政府机构改革提出组建“自然资源部”，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合了国土资源部职责，国家发改委组织编制主体功能区划职责，住建部城乡规划管理职责。着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，此举实现了我国空间规划的统一管理，有利于破解规划打架难题。将各空间规划管理职责划归到一处，落实了“多规合一”权属，实现了规划编制组织和主体的统一。自然资源部门承担了对所有国土空间用途管理和保护等职责，建立并监督空间规划体系实施，监管自然资源开发利用和保护，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，登记在册的空间资源有利于规划统一布局，实现一张规划蓝图，极大的减少规划重叠和冲突现象，提高规划效力。对各类空间规划统一管理能充分了解前期规划情况，土地利用情况和调查的基础数据，做出科学合理的规划。同时自然资源确认了资产属性后，后续资源使用的监督和评估是不可缺少的环节，更有利于“多规合一”工作的顺利开展。

3.2 自然资源部门组建为“多规合一”提供组织保障

自然资源部门组建之前，各类规划是由不同部门进行编制和管理的。国民经济和社会发展规划主要内容是统筹经济建设和社会发展，由国家发改部门负责编制；城市总体规划主要内容为安排和协调城市土地空间布局，由城市规划部门负责编制和实施；土地利用总体规划是对农用地、建设用地和其他各类用地的使用、开发、整治和保护进行合理的部署，主要由国土资源管理部门编制和实施。环境规划是侧重保护环境的生态功能区划，主要由环保部门编制。各类规划分管于不同部门，缺乏规划信息共享机制，具体编制上各部门缺乏有效沟通和统筹指导，难以形成科学高效的空间规划体系，容易引发规划冲突，规划效力低下。现在，自然资源部的组建，从根源解决了多部门管理矛盾，对自然资源的使用进行监管，优化国土资源配置，实现多规的统一编制和管理，有利于统筹协调各主要空间规划的关系，完善空间治理体系。以往“多规合一”只停留在指导意见和方案上，没有具体的管理部门，自然资源部门的组建为“多规合一”提供了组织保障，降低了各规划部门沟通协调的行政成本。

3.3 自然资源部门组建为“多规合一”明确了编制和实施机构

尚未进行规划机构调整之前，多部门共同协作编制“多规合一”，但是对于规划成果的审核和应用没有具体部门，基于部门利益的博弈，部门之间存在矛盾冲突，难以行之有效的实施空间管制规划。自然资源部门组建之后，规划统一归属自然资源部门管理，能对各类规划进行统筹，明确了“多规合一”编制和实施机构。有利于解决部门长期以来因土地供需矛盾、部门利益和缺乏有效的协调机制带来的规划冲突，改善了发改委、国土资源部、住建部等部门职能交叉现状。有利于在规划编制上统筹考虑，理顺多规在编制和管理过程中各环节的关系，促使多规融合完成管理和技术对接。统一的规划编制管理机构，有利于处理规划中遇到的对接难题，及时协调多规发展目标、用地规模、空间管控要求和技术层面的问题。

4 “多规合一”存在问题分析

虽然自然资源资源部的组建整合了现有的空间规划只能，为“多规合一”提供了组织保障，但在规划内容的有效整合、规划期限不统一、法律规范的缺失、缺乏统一的技术规划等方面需要进一步的探讨。

4.1 “多规”内容的有效整合问题

自然资源部门统一行使多规管理和编制职责，具体如何开展实施，建立统一的空间规划体系需要基于规划内容，规划属性和利益协调综合进行考量。国民经济和社会发展规划是着眼于宏观层面经济与社会发展的规划，而城市规划和土地利用规划相对来说是部门性规划，相对于国民经济与社会发展规划具有控制性和实施性特征，如何实现宏观规划和微观规划的协调统一是难点。在确定具体编制和管理上需要考虑规划层次关系，宏观规划既要考虑全局因素，又要兼顾微观规划发展的要求。同时需要考虑各规划属性问题，例如，主体功能区规划和产业规划是国民经济和社会发展类规划，而土地利用总体规划，城市总体规划和环境规划则是空间管控类规划，两者不同类型规划的地位和关系需要厘清。自然资源部门被赋予了全面的规划职权，既要肩负保护各类空间资源优化配置的职责，又要实现经济又好又快发展，形成经济发展、自然资源、环境保护相协调的空间开发新格局。

4.2 “多规”规划期限不统一问题

国民经济和社会发展规划是纲领性的规划，规划期一般为5年；城市总体规划是对城市发展和建设做长远的安排，规划期比较长，一般为20年；土地利用总体规划以保护耕地、合理利用土地为原则，规划期一般为15年；环境规划是以保护环境为目标的指令性规划，规划期一般为5年。城市规划中建设用地规模基于有效配置土地资源的原则应当受土地利用规划建设用地指标约束，然而实际上土地利用总体规划的有效规划期短于城市总体规划，降低了土地利用总体规划的约束效力。各类规划有效期限不同，编制基期不一致，不同规划期限内因地区经济发展水平不同考虑的规划目标和内容会存在一定差异，在编制规划的过程中增加了预测分析的难度，各规划目标、指标之间在同一规划区域协调性难以兼顾。

4.3 “多规合一”法律规范的缺失

“多规合一”还处于试点阶段，停留在政府颁布的条例和指导文件上，尚未出台明确的法律来支撑其实施。缺乏法律的支撑和约束，难以保障“多规合一”改革和实施的稳定性和成效。当前，各类规划依据的法律不同，制定城市总体规划以《城乡规划法》为依据，制定土地利用总体规划以《土地管理法》为依据，其中《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》则强调土地利用总体规划应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力组织编制。两者分别强调了规划的编制要以国民经济和社会发展规划为基础，实现规划衔接。但尚未出台专门保障“多规合一”实施的法律条例，未明确界定各规划的法理地位，缺乏解决规划冲突的协调机制，加之现有的规划法律未说明多规具体的衔接内容和衔接方式，容易陷入规划冲突的困局。

4.4 缺乏统一的技术规范

城市总体规划，土地利用总体规划和环境规划等，缺乏统一的技术规程，规划基础数据和规划技术标准都存在差异。首先，比例尺和参照标准不一样。例如，城市规划中城市现状图图纸比例为大中城市1：110000或1：125000，小城市为1：15000。市（县）城镇图纸比例为1：150000-1：1200000。依据的是《城市规划编制办法实施细则》。土地利用总体规划根据市级、县级、乡级规划划分比例尺标准：市级范围比例尺一般为1：100000，中心城区比例尺一般为1：10000—1:25000；县级比例尺：1：50000；乡级比例尺：1：10000。依据的是《市县乡（地）级土地利用总体规划编制规程》（如表2所示）。其次，规划基础数据也不同，没有统一的数据库。土地利用总体规划多使用Arcgis平台管理空间数据和图件，城市总体规划主要采用CAD平台采集数据和绘制地图。各类规划都有各自的数据库，数据之间的共享和转换存在难度，难以融合数据共同规划土地。目前，我国各规划部门尚未统一坐标系的使用，城市规划部门和土地规划部门采用的坐标系不同，主要有北京54坐标系、西安80坐标系、WGS-84、CGCS2000。再者，用地分类标准不一。土地利用总体规划依据的是《土地利用现状分类》，城市总体规划依据的是《城市用地分类与规划建设用地标准》。由此我们可以看出城市规划和土地利用规划使用的技术标准不统一，即使是对同一地块进行分析和规划结果也可能会不同。各项规划在实施过程中，城市总体规划的用地增长边界线和土地利用规划的基本农田保护线、环境规划的生态保护警戒线常常相互矛盾，采用现有的技术标准无法实现多规全方位、多层次融合。“多规合一”过程中技术层面的难点亟待解决。

4.5 多规指标体系不一的确立

推动多规合一的全面衔接重要环节在于需建立共同参照的指标体系。一方面，现阶段多规合一发展还存在各规划指标体系不一以及测算口径问题.主要集中在经济社会发展以及土地利用指标方面，这是今后多规合一推进工作的重点和难点。例如，在用地规模方面，城市总体规划是根据城市人口规模和人均建设用地标准制定用地总量，而土地利用总体规划是依据长期发展规划对土地资源的需求，土地供给现状和土地的人口承载力确定土地利用规划指标。另一方面，规划指标分为约束性指标和和预期性指标。约束性指标起到控制作用，预期性指标发挥指引作用，由于各规划属性和期限的不同，在指标方面也有所侧重指标预测值也存在差异，如何解决指标衔接问题对实施多规合一具有重要意义。

表1 城市总体规划和土地利用规划技术规范对比表

4.6 空间分区体系难点

各类规划空间分区体系存在差异，在衔接方面需开展技术创新，解决多规合一分区边界空间叠加和有效衔接问题。土地利用总体规划中将管制边界分为：城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界。管制区域分为：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。城市总体规划提出禁建区、限建区和适建区管制范围。环境规划则设立相应的环境功能区划。在实施多规合一中需要考虑三者衔接性，合理划分保护和发展区域，制定多规分区体系.

5 “多规合一”的优化方法探讨

5.1 明晰各规划关系

自然资源部门统一对多规进行编制和管理，需基于各规划属性和各规划层次关系综合安排。例如，国民经济和社会发展规划和城市总体规划需以土地利用总体规划的土地使用布局作为经济发展和城市建设发展的参考，需在土地利用规划指标的约束下综合部署。而土地利用总体规划和城市总体规划要兼顾国民经济和社会发展规划目标。对多规合一统筹管理，要区分空间管制类规划和经济发展类规划，明晰各规划关系，有序推进空间规划和经济发展规划的编制和实施。同时需要重视的是，对于以往各类规划因编制主体不同而产生的规划重叠矛盾，应着重分析规划重叠的内容，理顺各规划目标，规划内容和规划职责的关系。

5.2 统一规划期限

为了提高“多规合一”编制的科学性，实现经济社会健康发展和城市空间合理布局，必须统一各规划的期限，在充分了解各规划内容和特点上，制定统一的时间节点。比如考虑规划的延续性和协调性，可设置5年的近期规划，10年的中期规划，20年的远期规划。综合考虑地区的经济发展情况，土地利用现状，以现统一的时间节点作为规划制定的时间起点。各类规划的融合时间点尽量统一，最大限度地保证各规划的起点数据一致。同时可设置规划中期实施效果评估，反馈信息、整完善规划内容，提高规划的可行性和科学性。

5.3 完善规划法律体系

建立空间规划法律约束框架是促进土地资源有效配置，统筹推进国土开发与保护的有效手段。在国家层面制定宏观指导性“多规合一”法律条文，地方政府制定详尽的“多规合一”实施条例，两者相辅相成支撑多规融合实施，做到有法可依。在法律框架内，明确各规划内容和编制主体的职责，综合多方面因素，考虑各规划的优先顺序，以法律条文的形式确定下来。比如，土地利用总体规划的建设用地指标是对国土空间资源开发的控制，城市规划应在土地利用规划的指标约束下，进行城市建设的综合部署，实现用地规划和发展方向相协调。明晰各规划的法理地位和规划功能定位，建议以宏观的空间规划法律体系统筹国土资源保护和使用，以土地规划和城市规划引导城市建设发展。严格依据法律实施空间规划布局，能极大地减少规划冲突和无序开发。总而言之，尽可能的在法律层面理顺多规编制程序、管控重点、管理事权、审批监督等各个环节的关系，提高规划协调性。在编制“多规合一”法律条例过程中，积极总结梳理规划编制经验和难点，形成研究报告反馈到立法机构，促使法律设计的不断完善。

5.4 编制统一的技术规范

城市规划和土地利用规划因空间要素的配置易产生规划冲突，两者的不协调性体现在技术规范和用地分类上。为了提高多规融合的工作效率，首先，制定统一的技术规范，编制统一的用地分类标准和制图标准。统一各类地块边缘控制线标准和地类颜色，合理区分农用地、建设用地和其他用地，确定合理的城市开发边界，优化土地资源配置。可以借鉴云南省的经验——云南省结合“多规合一”的实践颁布了《云南省城市规划用地分类及信息化技术体系标准》，制定城市用地分类与国土用地分类衔接技术标准，整合《土地利用总体规划》用地分类，实现全省城乡用地分类覆盖。其次，统一坐标系也是必不可少的，建议“多规”中空间规划图件坐标采用2000国家大地坐标系，保证规划数据融合的精确度和准确性。再者，规划的边界线应严格划分，城市总体规划中的城市开发边界线和环境规划中的生态保护线容易发生冲突，要实施精确化的管理，建立多规开发边界动态监测技术机制、明确划分城市边界开发限值和生态保护红线。同时建立多规共同参照的规划指标体系，控制性指标和指导性指标相结合，构建有章可循的协调机制。

5.5 建立统一的信息管理平台

各类规划主要是涉及空间资源的规划，建议“多规合一”建立以GIS地理信息系统为支撑的规划管理信息平台，运用信息化规划管理手段，实现规划基础数据共享，形成“多规合一”编制新机制，降低数据转换融合的难度，减少规划空间重叠冲突和规划项目无法落地实施的现象。建立统一的规划信息管理平台，有利于编制完善的空间规划体系，优化用地布局，实现空间规划“一张图”管理。

6 结语

“多规合一”从最初的试点探索阶段到现在的多数省市全面实施阶段这一发展过程中，面临了不少挑战。在管理组织层面，自然资源部门尚在组建初期、职能部门和职责划分还在有序完善中；在法律层面，缺乏规划法律体系支撑，难以保障多规实施的稳定性；在技术层面，缺乏统一的技术规范，各类规划的图纸和数据采集信息平台未建立共享机制。因此，“多规合一”的优化路径要从管理组织层面，法律层面和技术层面综合考量加以实现。统筹考虑规划目标、用地指标和空间开发边界线，建立各类空间规划衔接机制，以期实现多规协调发展，并进一步保障各项空间规划有效落地实施，推动国土空间有序开发和保护。