县域烟草专卖行政执法标准化体系构建

薛峰　温亚鹏

摘 要 论文以大荔县烟草市场的监管实践为例，分析了构建县级烟草专卖行政执法标准化体系的必要性，提出在证件管理、市场管理、案件查办等方面的工作标准化、管理标准化和技术标准化为主要内容，并认为县级烟草专卖行政执法标准化体系对其他县域或其他部门的行政执法的标准化体系构建有着重要意义。

关键词 证件管理 市场管理 案件查办 标准化

作者简介：薛峰、温亚鹏，渭南市烟草公司大荔分公司。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.200

县级烟草专卖行政执法标准化体系主要涵盖制度规范、执法程序、执法行为、文明执法、执法监督等五方面，对证件管理、市场管理、案件查办、内部监督等工作制定科学合理的工作流程，明确工作内容、要求和标准。 该体系将有效推进行政执法程序及规范的制定、组织机构及职能的完善、配套制度及机制的构建等工作，降低执法风险的发生概率，提高执法公信力，为烟草行业的平稳健康发展保驾护航。

一、县域烟草专卖行政执法标准化体系的实施价值

伴随着我国经济体制的完善，烟草监管法律体系的重点更加突出，通过构建立体化的烟草专卖制度规章，能够使县级烟草售卖工作的推进能够科学严谨，形成更加健全的法律监管体系。作为基层执法机构的县级烟草部门在具体执法过程中还没有一个比较完整的标准化体系，为此，构建县域烟草专卖行政执法标准化体系就十分必要。

1. 构建县域烟草专卖行政执法标准化体系有利于严格规范执法行为。县级烟草专卖机关监管烟草市场的最基本方式是行政执法。依照烟草专卖行政执法标准化体系去执法，就能筑牢执法人员的法治思想基础，同时结合执法部门的行业规章，正确处理烟草专卖在执法、守法、依法等方面的具体约束，实施科学的监管，以此防范专卖执法过程中存在的各项风险。

2. 在确立县域专卖行政执法标准化体系的过程中，相关工作人员不仅要按照法定权限执法，还要按照法定程序执法。严格推进执法标准化体系的建立，通过对行政执法事项的确立和风险，减少烟草行业所出现的不合法、不合规等行为。

3. 构建县域烟草专卖行政执法标准化体系有利于严格执法监督。烟草专卖行政执法对执法量权的运用十分严谨，它严格了行政处罚自由裁量的基准，既能保障相关人的合法权益，又能避免行政执法人员执法不当行为。执法标准化体系构建要利用标准化体系进行岗前培训，规范执法资格，规范执法能从源头上减少和防范执法风险。在事中监督上执法标准化体系加大了各级部门执法程序的监督力度，对不符合处理规定整改。在事后监督上执法标准化体系规范了案卷评查，规范了责任追究。

4. 构建县域烟草专卖行政执法标准化体系有利于推行行政信息公开。执法标准化体系以行政执法透明公开为原则，主动将工作规范融入烟草政务工作中，将烟草行业中所涉及到各项权益主体结合起来，进行标准化的统一编号、统一公布和统一落户，使县域烟草在接受社会监督的过程中，能够树立更加清正的行业形象，以此推进烟草监督管理的监督审议。

5. 构建县域烟草专卖行政执法标准化体系有利于创新烟草专卖的监管方式。烟草市场要本着依法、依归的原则，通过以人为本的人性化管理策略，通过更加理智、柔性的管理制度，确保烟草专卖行政执法体系的构建更加科学有效，使烟草相关执法体系能够得到越来越广泛的运用并且效果明显。以行政执法标准化体系为切入点，简化新办、延续许可证申请材料，通过简化前置性申批环节，创新适应市场新变化的烟草市场监管方式。

构建县域烟草专卖行政执法标准化体系有利于强化执法纪律规范，切实做到依法行政。它是烟草行业组织纪律和执法纪律的高度完善。严格了规范执法行为过错责任追究机制，防止和减少了执法漏洞、防止越权执法、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的发生。因此，构建县域烟草专卖行政执法标准化体系是十分必要的。

二、县域烟草专卖行政执法标准化体系的内容

县域烟草专卖行政执法标准化体系构建是推进烟草专卖管理进一步迈向法治化、规范化、标准化的重要保障，也是基层专卖执法机构具体行政执法行为的工作指南。烟草专卖行政执法标准化体系主要涵盖制度规范、执法程序、执法行为、文明执法、执法监督等，从管理标准化、工作标准化、技术标准化三方面对证件管理、市场管理、案件查办、内部监督等工作制定科学合理的工作流程，明确工作内容、要求和标准以便达到整个执法过程的标准化。该体系能有效整合行政执法资源、降低执法成本、使烟草专卖执法过程中的行政许可、行政处罚、行政强制等具体执法行為标准化运行，提高执法效率和服务水平，增强执法工作的透明度和公信力。县域烟草专卖行政执法标准化体系的内容主要为：

1. 证件管理标准化。其一，许可证办理的标准化。主要是烟草专卖零售许可证的办理和后续监管、文书制作、零售户信息归档标准化；烟草专卖许可证的撒回、撒销和注销的标准化；违法零售户的业务暂停、整顿、资格取消处罚和处理的标准化。其二，烟草准运证办理的标准化。准运证的办理与作废办理标准化，烟草专卖准运证的监督管理标准化。

2. 市场管理标准化。其一，市场日常检查标准化。零售市场检查、检查计划、检查方案、市场管理信息应用的标准化。其二，市场管理标准化。销售环节管理、监管对象的信息维护标准化。、

3. 案件查办标准化。其一，案件调查标准化。涉烟情报分析和利用标准化，处罚证件规格标准化，调查取证和方案标准化。其二，案件审理标准化。证据的审查与使用标准化，听证程序标准化，处罚和处理立案标准、刑事案件移送标准化。

4. 内部监管标准化。烟草的生产与批发内容，大荔县烟草管理未涉及。

以上是分析县域烟草专卖行政执法哪些方面要进行标准化构建，其四个方面要进行标准化，标准化本身的内容是工作标准化，主要是针对岗位职责的，如岗位人员的素质、涉烟管理知识与技能要求，内外人员的交流等；管理标准化，主要针对人员，人员做什么，做到什么程度；技术标准化，主要是针对物的，应该具有的设备是否达到技术要求。为了构建县域烟草专卖行政执法标准化体系，还要做好以下工作：

一是加强烟草专卖行政执法岗位职责和人员的标准化建设。首先是机构、职责和人员的标准化设置。为了使县级烟草专卖局发挥行政管理和行政执法的职能，其首要任务就是要确保烟草专卖管理机构的科学性，要将行政执法和工作服务融入整体发展能效之中，通过建立行之有效的管理策略，提升行政执法工作的实效性。其次，要将执法中设计到的项目细节变的更加精细，以公开、公平、公正的管理模式，加速公正执法的规划流程。再次，在实施标准化执法的过程中，要在服装衣着、语言沟通、证据调查、文明执法等方面，形成标准化烟草行政执法的行为规范。 最后，技术标准化。如办公室规范化，桌椅、物品有序、门牌标牌清晰。应该是配备交通工具和与之相关的各类取证设备，以此实现县域烟草专卖行政执法标准化的信息网络体系构建，以更加标准的互联网通信技术，确保办案工作更加高效无误。

二是建立岗位人员培训的长效机制。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”规章制度的规范化与技术的标准化，最终是要高素质有能力的执法人员去实现，并有过人的主观能动性，烟草行政执法标准化体系的作用才能发挥出来。因此，提高行政执法人员的执法能力和素质，建立人员培训的长效机制就十分重要。首先是制定岗位人员职责标准。在录用人员时严格资格审查，录用后经过严格培训，经考核合格具备行政执法资格才能发给执法证件。其次，是促成短期和长期培训之间的和交互性，紧密围绕“多层次、多渠道、多方位”的教育培训方式，围绕科学的办案原则，不断加强对行执法人员的培训。尤其是要制定烟草行政规划纲领、培训原则和具体要求，使培训课程的推进更加有效健全。对领导和不同职位层次的烟草行政执法人员进行长期培训或轮训。也可采取参观学习、知识竞赛、技能比武等灵活多样的方式提高执法人员的能力和综合素质。

三是对卷烟零售户进行标准化管理。县级烟草行政执法管理重点是对卷烟零售户的管理，根据卷烟零售户遵法守法和违法的不同程度将其进行分类，建立诚信守法档案。对守法零售户用加强服务方式予以支持和保护；对违法的零售户实施重点监管。

三、构建县域烟草专卖行政执法标准化体系的意义

构建县域烟草专卖行政执法标准化体系是“依法治国”的一个组成部分。为此，烟草专卖行政管理部门要在践行政府职能的基础上，始终将严格执法作为维护烟草行业稳定的重要前提，对于市场和与卷烟零售商接触最直接、最频繁的是县级烟草专卖行政执法部门和人员，把有关烟草的法律、条例、规章、制度具体落实的还是县级烟草工作的精细化管理中来。确保烟草行业能够获得更加健康稳定的发展，使县域烟草专卖行政执法的标准化建设实现质的飞跃。

1.能推动烟草市场的健康发展。在烟草工作的具体细节上，其实行的烟草市场监管要按照市场经济的发展走向，加速法治化、标准化、科学化和人性化，通过四方并重的发展手段，使烟草行政执法的标准化体系能充分发挥法律对烟草市场活动和经济利益的调整作用，才能使烟草市场符合市场经济的要求，朝着更加稳定、积极、向上的方向拓展。

2. 为了实现对烟草市场的拓展，其行业宗旨是保证政府的税收和消费者的利益。受利润驱使的烟草造假、售假既损害了消费者的利益，又导致大量税收的流失。烟草专卖执法标准化体系是通过法律的强制性，保障烟草市场的有序和安定，既维护了国家和消费者的利益，又维护了正常的市场秩序。

3. 能够推动烟草专卖部门转变职能。依法行政实质上是法律的实施问题，而行政管理烟草主要通过经济手段和法律手段，使烟草部门在具体的工作职能上，进行完善和明确。尤其是对于法规、规章具体落实的中间环节，通过这个中间环节的实施，专卖部门的纯行政管理就可能转变为法治化管理。

4. 能够推动煙草专卖各种法律法规和规章制度的完善。从立法、普法、执法和监督的关系来讲，烟草专卖要借助于具体的执法部门，加速对意见征集、立法程序的优化、以便通过修改完善。执法是最直接、最有效的普法形式，标准化执法就能通过执法案例教育，使烟草行业能够形成风清气正的行业氛围。县级烟草监管行政执法部门是直接、最频繁、最具体烟草市场的执法者和管理者，构建县域烟草专卖行政执法标准化体系不仅能减少执法人员与被执法者不必要的纠纷和争议，减少执法成本，达到普法和树立良好的执法形象。

由此可见，大荔县烟草专卖执法质量的提升在县域经济发展和烟草行业优化中起到了重要的作用。同时，借助于执法部门的改革深化，对烟草专卖行业未来科学化体系的构建有着重要的意义，也对其他行业的行政执法标准化的构建有着重要影响。

注释：

孔祥帅.烟草专卖管理师专业知识.北京：中国财政经济出版社.2017.25.

胡树达.烟草专卖行政处罚实务.北京：法律出版社.2014.18.

何家弘、刘品新.证据法学（5版）.北京：法律出版社.2013.29.

孔祥帅.烟草专卖行政执法实务.沈阳：辽宁教育出版社.2015.69.