反贫困法治措施分析

摘 要 三十多年的改革开放，中国走出了自己的富强之路，贫困地区发展滞后问题有所改观，但是并没有根本改变。习总书记提出要把扶贫工作落实到位，提出了精准扶贫概念，十九大报告指出，重点领域重点突破，解决群众在就业、教育、医疗、居住等方面的问题。扶贫脱贫是一项艰巨任务，更是一项长期积累的问题。本文从反贫困理论基础出发，分析我国反贫困问题。

關键词 反贫困 基础 法治措施

作者简介：张林涛，广东外语外贸大学硕士研究生。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.172

一、反贫困基础理论分析

（一）共同富裕的要求

社会主义社会的终极价值目标就是共同富裕。现阶段发展，允许一部分人先富起来，然后带动另一部分人富起来，最终达到共同富裕，但是真实的发展进程却并没有按照预设的路线的发展。共同富裕不仅仅是政治经济目标，更是一种个人价值观的认同目标。长期的贫富差距，造成了富有群体与贫困群体在物质和精神上有不同的价值追求，进而引发文化上的差异。文化的碰撞产生的冲突是难以调节的。共同富裕的要求先富承担一定的社会责任，但是在制度设计上，这种义务并不具有强制性，而仅仅只是一种道德性义务，对于先富的群体来说，并不具有约束力，因此，需要一种反贫困责任伦理去约束先富的群体去完成他们的社会责任。

（二）人权保障的要求

从法律制度上看，贫困的发生很大程度上是由于其生存与发展的权利得不到有效的保护。生命权是人所固有的自然属性，社会最低生活保障权是人的社会属性要求的，是人在进行社会活动时所要满足的最低的生活水准，在我国创新脱贫模式，相继出台一系列最低生活保障制度来实现脱贫，例如：加大义务教育的推行力度，促进义务教育均衡发展，着力点在拉近城乡间教育差距，保障贫困人群受教育权利，实现教育脱贫。

世界上任何国家，不仅仅是发展中国家，还有发达国家也都存在贫困问题，也都面临扶贫脱贫的艰巨任务。我国地幅辽阔，内部不同地区之间经济发展水平存在差异性，据统计2016年全年广东省GDP总量的为79512.05亿元，其GDP总量大致上与内蒙古自治区、广西壮族自治区、云南省、贵州省、新疆维吾尔自治区、甘肃省的六省GDP的总和 相等。本文借鉴发达国家和发展中国家的反贫困法治理念和措施，立足于我国基本国情，分析我国反贫困措施。

二、发达国家反贫困措施分析

发达国家反贫困措施集中于解决相对贫困，通过提供教育再培训，实现技术脱贫。辅助以最低生活保障的措施，来缓解贫困率。具体而言包括以下三个方面：

第一，制定区域政策，即针对贫困的地区，因地制宜，制定适合的优惠政策，符合地区发展的需要，放宽有关条件，资源适当倾斜，保障区域性发展，缓解贫困态势。美国通过采取综合性的援助措施，在受援助的地区，给贫困者制造机会和条件，使之能可持续的创造财产，脱贫致富的雪球越滚越大，从而摆脱政府的援助，实现自给自足，税收还能反哺政府，形成良性循环。

第二，建立社会保障制度，即通过建立相关保障制度，保障贫困者的收入，给贫困者发放补贴，满足其基本生活需要。1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》，确认了政府救济贫困者的责任，成为了英国反贫困法制度发展的基础，保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。二战以前，英国的社会保障制度的核心就是救济和就业，而二战之后，英国把救济贫民改变为保障国民最低生活标准。力图“消灭贫困、疾病、懒惰、肮脏和愚昧 ”。

第三，建立专项反贫困计划，即针对特定贫困群体的实际情况， 由政府统一指挥，贯穿着强烈的问题意识、鲜明的问题导向，统筹社会各界的力量，发挥各种积极有力的职能，旨在解决贫困的根源问题。 美国总统约翰逊 1964 年提出的“向贫困挑战”计划 ，这是美国历史上影响深远的措施，该计划由 10 个具体计划组成。由于社会各界的积极配合， 计划执行效果显著， 贫困率大幅度下降 。政策亮点在于高于贫困线以上人的需要交纳所得税，用于支付低于贫困线以下的贫困者，增加向贫困者转移支付，死守贫困线，保证所有公民都能获得最低收入。

三、发展中国家反贫困措施分析

相对于发达国家的贫困问题来看，大部分发展中国家以绝对贫困为主，农村贫困问题是困扰大多数国家的问题。总的来看，其主要从发展生产力和改善收入分配方面入手。

（一）保障国民的生存权

首先就是解决国民的吃饭和看病等基础需要，20世纪60年代，印度实施的“绿色革命”计划，行之有效地保障贫困群体的温饱；印度政府为全民提供免费的医疗服务。印度政府建立起来一套涉及国家、省、地区、县、乡五个层级的医疗体系，并且在农村还建立各种保健机构，全面覆盖全国大小地区。在这些公共医疗机构中看病，都可以享受到政府的免费医疗服务，保障了贫困人群的健康。

（二）大力发展生产力，同步推行职业培训和促进就业

例如印度乡村综合开发计划和就业计划；泰国乡村发展计划、小农发展规划和乡村就业工程；菲律宾的“kkk”计划及其更新形式。不足之处在于工作职位的数量受到国家经济总量的限制，如果国家处于经济发展缓慢或者停滞状态，进行职业培训以促进就业并不能取到很好的效果。发展中国家的主要矛盾还是生产力不足的问题。随着生产力发展，工作岗位同步增加，许多贫困群体就可以借此摘掉贫困的帽子，贫困不仅仅是由于个人的原因造成的，更多的是社会的发展问题，因此在宏观发展的前提下，同步推行职业培训才可以有效的促进就业。

（三）发挥贫困者的主观能动性

贫困不仅是社会结构问题，也是权益失衡问题，政府大力扶贫，如果贫困者只是单纯的依靠政府救济并且产生依赖心理，那么永远摆脱不了贫困，所以在大多数发展中国家中，帮助贫困者建立自助组织的举措大量提倡。在大多数发展中国家，穷人成立贫民联合会，相互提供支持。在大多数发展中国家，贫困者自发组织的联合会，产生了很大的积极作用，相互提供援助和精神鼓励。在乌拉圭，贫困者成立了全国性住房合作社联盟，为解决住房问题争取资源 。

四、我国反贫困措施分析

自改革开放以来，我国城市和农村形成两个端极，各自均存在他们独有特点的贫困群体，在城市中，由于城市快速发展，职位变动幅度大，适应不了职业需求的人员因此失业，存在大量失业人员以及无依无靠的孤寡残幼。在农村，农民对土地的天然依赖性导致了出现较多的贫困群體。两个贫困群体的产生的原因不尽相同，彼此存在较大文化，实施措施的过程中也出现了相应的问题。

（一）城市反贫困措施

我国针对城市进行的反贫困措施，在1993年之前是城市救济制度，但是由于社会救助经费和国民经济的发展没有同步增长，并且政府拨款不足以支撑贫困救济，标准也过低。因此，在1993年6月我国部分富裕地城市作出了一些积极地保障措施探索，对按照当地最低生活保障线以下的对象进行救济，随后该措施扩散到206个市县。

经过几年的全国普及和地方建设后，城市居民最低生活保障制度成效显著，为了进一步规范和落实该制度，在总结了多年的经验教训之后，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，将该制度上升到法规规范的范畴，加高了该制度的法律层级。在条例中，不仅确立了居民享有最低生活保障的权利，而且认定简便，准入更为直接，保障标准也是当地政府会同财政、统计、物价等多部门统一制定，规定的更为具体，便于实施。

21世纪初，我国推进结构调整，深化企业改革，政府也不断针对出现的种种问题进行规范调整。2000年5月28日，国务院出台的《做好企业离退休人员养老金按时足额发放和国企下岗职工基本生活保障工作的通知》，要求保障贫困居民的基本生活外，又要促进下岗和失业人员的二次就业，保证职业教育培训和促进就业。近几年，随着城市的快速发展，城市居民基本生活消费品也出现了较大幅度的上涨，在城市居民最低生活保障制度基本定型的同时，国务院也及时出台了有关文件，来解决新问题和新情况，根据物价变动来提高最低生活标准，进一步加大保障力度，建立了完善的临时救助制度。

在保证最低生活标准线的同时，我国政府也注重救助政策的多元化领域配置，包括教育、卫生、住房等领域的救助，就出台了相关的法规政策，对贫困对象提供有针对性的帮助和相应的政策扶持，形成了综合性的救助模式。多年以来的城市居民最低生活保障制度实施以来，也存在大量的问题引人深思，例如，城市保障范围过窄、标准过低、地区差异过大、保障准入制度存在缺陷、城市低保申请、审核、报批机制不规范、各级政府的责任划分不明、民间参与程度不够等问题。

（二）农村反贫困措施

我国政府1994年出台《国家八七扶贫攻坚计划》，明确了要求集中人力、物力、财力打好攻坚战，解决农村贫困问题，随着这一行动纲领的实施，到2000年，我国农村绝对贫困人口由1994年的7000万人减少到了3000万人，贫困发生率下降到3%，基本解决了农村的温饱问题 。该计划的特点在于以开发式扶贫为主干，拓展开发式扶贫的方式，确立了劳务输出、劳动力转移等试点工程。以经济发展为立足点，助力当地的经济建设，增强地区自我发展能力，改善当地生活生产条件，以实现自我积累，自我扶持，自我发展。

21世纪初，为适应新时代的要求，国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要》（2001-2010），明确了新时代的目标。我国农村贫困问题已经由绝对贫困向相对贫困转化，农村扶贫进入了新的阶段。

十年期间来，基本实现《纲要》的总体目标，总结扶贫工作中出现的经验教训，为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定总体目标，规定了主要任务，扩展了扶贫方式，借鉴国际社会减贫理论和实践，共同促进减贫事业发展，并且强化扶贫开发责任，推进基层组织建设、队伍建设、专项资金使用管理，加大扶贫研究和宣传工作，强化法治思维建设，符合现在的“走出去”新时代要求，精准扶贫终极目标是持续脱贫，永不返贫。

从三个纲要性文件来看，指明我国农村反贫困的方向。但是总结多年以来我国农村的反贫困经验，并结合国外的反贫困进程来看，反贫困战略的实施，不仅需要高屋建瓴的宏观目标，还需要具体的实施方案才能有效实施，应当加强反贫困立法工作，明确主体责任，推进反贫困法制建设，明确主体、规范救助对象范围，对行为进行明确界定，优化权力配置，建立有效的追责制度，统筹各方的具体权利义务，补足权利维护机制。

注释：

地方两会政府报告及地方统计局发布。

[英]威廉姆·贝弗利奇著.华迎放，等译.贝弗利奇报告-社会保险和相关服务.北京：中国劳动保障出版社.2004.3.

王俊文.国外反贫困经验对我国反贫困的当代启示——以西方发达国家美国为例.社会科学家.2008（3）.

项秀.国外反贫困经验及其对我国的启示.学理论.2011（14）.73-74.

陈瑞计、詹向阳、何志远.新中国56年反贫困的回顾与反思.青海社科学.2006（1）.23-27.