弱行政化社会治理创新中的科层逻辑：空间、机制与后果*——以上海市M镇为例

官茂元 林少敏

内容提要：文章认为在日趋复杂多元的现代城市治理背景下，倚重传统的官僚主导治理的行政化逻辑、依靠行政手段的管控治理，处理城市社会的公共治理问题面临着治理绩效低下和合法性冲突的双重困境。但文章通过检视弱行政化治理创新的个案发现，弱行政化社会治理创新主要是在行政力量的主导下开启的，因而面临着二次行政化的风险，甚至可能成为行政力量扩张的工具，并最终削弱社会治理创新的持续性和有效性。

社会治理创新是当前中国城市基层治理中的普遍现象，基本上在每一个基层治理单元中都发展出相对独特的社会治理创新话语和实施机制。概括地讲，这些创新治理实践目标在于建立更为有效的社会治理格局、提升城市社会治理的总体绩效。基于社会治理创新的指向、目标与形式，我们暂且把这些治理创新概括为“弱行政化社会治理”。本研究探讨的是，能否对发生在城市基层治理中这些弱行政化社会治理创新案例进行理论上的统一阐释，这些治理创新活动在现代国家治理中是如何发生的，其具体的类型和实施机制是什么，作为一种治理创新行为是否会再次遭遇行政化主导的问题？回答这些问题并不简单，通过历史分析和现实考察有助于我们寻找答案，追溯“弱行政化社会治理创新”的发生机制，还原这一创新治理活动的时代情境。

一、行政逻辑的强化：城市社会治理机制的历史演化

弱行政化社会治理创新是在基层社会治理行政化的背景下开启的。因此，行政化是本文讨论的原点。通常而言，行政化指的是政府行为，是政府部门运用行政指令、行政控制等手段，对社会事务进行的干预和管理。譬如，王沪宁就认为，行政化是与政府有直接关联的一种活动，是“政府为了实现政治目和既定政策展开的相关行政活动”*王沪宁：《行政学导论》, 上海：上海三联书店，1988年，第3～4页。。让-皮埃尔·戈丹则认为“行政化是与统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起”*〔法〕让-皮埃尔·戈丹：《何谓治理》，钟震宇，译，北京：社会科学文献出版社，2010 年，第14 页。。作为一种对社会事务的管理行为，行政化具有五个特征：首先，行政化是对统治意志的执行,突出行政行为的统一性和整体性。第二，行政化的权力主体是单一的，主要指政府的行政化行为。*对行政化这一特点的概述可以参考：孙发锋：《国内社会组织行政化研究述评》，《求实》2016年第2期；彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》，《社会科学》2015年第5期。第三，“行政化强调以权力集中和等级制为核心的官僚组织制度，通过纵向多等级组织执行统治意志”*彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》。。第四，行政化治理的实质是官僚治理，即由行政官僚负责组织实施具体的社会事务管理。第五，行政化的手段主要通过政府垄断资源配置，对社会团体、组织进行控制和吸纳，具有鲜明的工具理性特质。

上世纪50年代初期，“中国共产党就废除了国民党执政时期的城市保甲制度，对城市内部权力层级进行了重构，建立了市、区两级管理体制”*秦冠宇：《建国初期中国共产党的政治整合问题研究》，2014年山东大学硕士学位论文，第47页。。区级政府以下存在三种政府制度安排：第一种是街政府，第二种街公所或街道办事处，第三种是“警政合一”工作组。*华伟：《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》，《战略与管理》2000年第1期。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》则把街道办事处正式变为政府一级派出机构。在全国城市范围内普遍建立社会性自治组织的标志是1954年颁布的《城市居民委员会组织条例》，该条例规定在全国大多数城市建立居委会。作为自治性质的居委会由于事实上经费主要来源于管辖地政府，就相应地需要承接大量行政事务，在很大程度上可以说是带有“政权机构”性质的。在大跃进时期，我国曾尝试将农村人民公社制度引入城市。有学者对此进行了统计，“自1958年6月到1960年3月，全国共建立了598个城市人民公社”*张西勇、杨继武：《历史制度主义视域下我国城市街道办事处的制度变迁》，《中国行政管理》2012年第12期。。在城市建立人民公社就是要让城市社会完全单位化。作为政社合一的组织，人民公社在城市的普遍建立进一步增强了官僚在城市管理中的地位。“文化大革命”期间，城市社区组织进一步削弱，在此期间，街道办事处和党组织普遍被“夺权”，官僚队伍受到严重削弱。“文化大革命”造就了中国官僚治理的“黑暗时代”。在“文革”结束后，“城市街道办事处得到了恢复，官僚治理再一次成为城市基层社会的主要机制”*郭明：《国家政权建设视域中基层政权角色的变迁与重构》，《农业经济》2015年第11期。。

这种格局在改革开放后发生了结构性转变，城市开始转变为国家治理的关键场域，城市社会治理体制也从1950年代之初的单位制逐渐朝向社区制发展和演进。在此背景下，上世纪80～90年代中期，全国直辖市和10多个省会城市纷纷进行了社会管理体制改革。这场改革重点瞄准了行政放权，具体内容包括打破条块分割、建立街道财政和开展社区共建等。权力下放和自主财政建设的本质是向实施基层管理的行政官僚机构赋权，目标是建立组织完整、能力突出的基层行政机构。总体而言，这一轮体制改革通过下放管理权和财权激活基层官僚的治理积极性和生命力。

上世纪80年代以来的街道管理体制主要延续了官僚治理模式，治理运作的基本逻辑重在行政化的组织动员与行政控制。在强调“稳定压倒一切”的政治环境下，新一轮城市社会管理体制改革将重点放在了维护社会稳定上，在根本上依旧没有摆脱官僚治理的基本特质，并表现出增强基层政府管控力度的态势。近年来，各地涌现的网格化管理充分说明了官僚治理增强的趋势。

总体说来，官僚主导治理加深了当前城市基层社会治理的行政化程度。一方面，“作为基层社会治理核心空间的社区在组织设置、组织功能、人事安排、工作方式、经费来源和考核机制等方面均呈现出浓厚的行政化色彩。”*彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》。另一方面，基层官僚在处理社会冲突时依然重视强制管控方法的运用，尤其倚重行政手段处理规模较大的社会抗争和政治诉求运动。这种过分倚重行政管控和强制的城市基层官僚管理体制的弊端在日趋复杂多元的城市公共治理中日益显现。

二、弱行政化社会治理创新在城市的兴起

(一)官僚主导城市社会治理的行政化困境

1949年以来，经过多次的政治动员和基层政权组织的再造，国家以强有力的权力渗透、组织建设等方式，垄断了几乎所有的社会公共资源，形成了“强国家—弱社会”的国家治理结构。国家政治权力对于社会生活领域的渗透和扩张, 使得“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中”*徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》2001年第3期。。相对独立的社会组织与网络实际上已不复存在。总体而言，此后的很长一段时间，国家权力对于社会的管控是直接而全面的，社会治理被裹挟进了行政化主导的治理逻辑中，“社会力量失去了自我发展的空间和动力，只能以依附和被组织的方式嵌入国家权力体系中，成为实现国家意志的工具”*③ 官茂元：《结构、互动与共识——社会抗争视角下的治理机制创新》，《湖北行政学院学报》2015年第6期。。

改革开放以后，中国逐步摆脱了全能型的国家治理结构，进入了新的国家形态。在此历史进程中，“国家对社会的全面控制转变为有限控制，全能主义国家形态的色彩不断淡化”③，在此背景下，起始于上世纪80年代的城市管理体制改革仍没有破除行政官僚主导社会管理、负责城市基层治理的方式。具体来说，行政官僚主导治理的逻辑被重新嵌入城市社会治理中，按照行政组织的原则，在此次城市治理改革中，将社会组织和成员纳入行政控制的序列当中，并且通过向社会组织和成员复制组织形式、职能结构和运行模式的方式，扩大行政权力的影响范围，对城市基层治理领域出现的新问题、新情况进行整合和控制。但由于改革主要是在行政化治理逻辑结构中进行的，此次城市社会管理体制改革实际上并没有突破行政官僚主导城市治理的逻辑。

尽管在特定历史时期，这种行政化管控的城市治理体制在维护基层社会稳定方面发挥了积极作用。但是，在改革开放30多年后，中国的利益分配结构、经济结构、社会结构发生了深刻而彻底的变化，寻求国家同社会的合作治理、削弱官僚主导的行政化治理逻辑，成为新一轮城市社会治理改革的重要目标。这一城市治理改革的兴起主要是由于官僚主导城市社会治理的行政化管理体制，面临着诸多的问题和挑战，概括地说：一是官僚主导城市社会治理，造成了社会自组织网络发育的不足，特别是随着改革的不断深入，出现的新的(社)团、社会组织、企业等利益相关者迫切需要获得成长空间，但官僚主导治理的行政逻辑限制了他们的发展。二是官僚自身对日益变化、复杂多样的城市治理局面缺乏必要的知识认知和心理准备，使得从事城市基层治理的官僚，在面对突如其来的公众运动和其他诸如环境治理等城市公共治理问题时不知所措，从而削弱了城市基层官僚治理的总体绩效。三是官僚治理技术与现代城市社会的多元需求严重不符，城市公共治理的多元诉求，无法得到官僚治理的有效回应与满足，造成了城市基层治理合法性较低的问题。此外，行政化治理使得政府包揽了大多数本应由社会负担的公共事务，政府对于社会的职能越位造成了政府自身的冗杂，“其结果是城市政府难以从庞大复杂的社会治理中脱身，负担过重”*彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》。。四是官僚主导治理无法摆脱等级性、封闭性、“命令—控制”的行为逻辑。

(二)弱行政化社会治理：当前城市社会治理创新改革的实质

破解当前城市社会治理困局的关键在于改变治理主体的单一特性。吸纳多元的治理主体参与城市公共治理，一般来说，主要有三条路径：一是对行政力量本身加以改造，例如通过改革，限制行政活动的范围，建立清晰的行政行为清单，或者减少政府的层级、缩小政府的规模，避免行政机关职能重叠、角色错乱、职责不清的问题，达到优化政府治理的目的。二是将市场机制和市场逻辑引入社会治理，重点对公共产品的生产、供给和反馈进行市场化改造，例如公共服务外包、国有企业转变为民营企业等。三是“把社会组织引入社会治理，即社会参与”*刘福元：《公民参与行政决策的平衡性探寻》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。。鼓励和引导社会组织参与社会公共事务的治理，利用多元化的社会组织力量配合或者承担单一行政主体的公共治理责任，供给更为高效和完善的公共治理服务，提高社会治理的时效性和有效性。

根据中国政府创新网对历年地方城市创新案例的统计，发现这些城市社会治理创新的类型大致可分为行政体制改革、公共服务民营化、公众参与和社区治理体制变革四种。*四种城市社会治理创新类型的概括和总结，根据中国政府创新网的材料和数据整理，具体参考中国政府网，http://www.gov.cn/，2017-06-27。

行政体制改革创新的内容包括行政体制机制改革和部门体制改革等。具体的形式包括服务型政府建设、行政审批改革、行政层级扁平化等。上海市近年来探索的“社区共治”、广东省佛山市顺德区的大部门体制改革和海南省海口市实施的行政审批“三制”创新都属于改造政府型的“弱行政化社会治理创新”的改革。公共服务民营化创新的核心是将公共服务的生产、提供和反馈交给市场主体，政府只扮演监督和评价的角色。例如，上海市浦东新区公益服务园、四川省成都市社会组织孵化园、广东省深圳市公用事业市场化改革和社会组织管理改革和浙江省宁波市购买居家养老服务等都属于公共产品民营化型的“弱行政化社会治理创新”改革。

公众参与创新则视公众为治理主体和治理价值实现的归宿，鼓励和引导公众有效地参与城市社会治理全过程。公众参与的内容具有很强的广泛性，例如参与立法、政策制定实施和评估、官员考核、城市社区治理和城市规划等。社区治理体制变革的基本内容是改变既有的行政化管理模式、培育社区内生性自治元素、构建行政与社会的合作共治格局(详见表1)。

表1 弱行政化社会治理创新的四种类型

比较上述四种城市治理创新类型，其共性都是试图打破行政官僚主导城市治理的格局，实现行政与市场或行政与社会的合作共治。我们把这种试图破除行政官僚主导城市基层社会治理的创新总结为“弱行政化社会治理”。因此，弱行政化社会治理创新是基于行政官僚主导城市基层社会治理，过分倚重行政强制和行政管控处理日趋多元复杂的城市基层公共事务出现的治理困境，进行的治理创新活动。其基本目标是在行政化逻辑主导城市社会治理的格局下，尽可能地缩减单一的官僚行政主体依靠行政手段治理城市社会所带来的种种弊端，吸纳多元城市治理主体参与城市公共治理，提高城市社会治理的总体绩效。在此意义上，弱行政化社会治理创新的实质在于意图实现国家力量和社会力量共同参与城市社会治理，通过重塑城市治理的主体发掘政府之外的治理主体力量，达成政府、社会组织、市场、公民个体在城市社会治理中共治共赢的局面，在日益繁杂和多元的城市公共治理中发展城市社会治理的新格局。

因此，从提升现代国家治理的水平来看，弱行政化社会治理创新对以行政强制和管控为主要手段的官僚治理模式进行了积极探索和尝试，在发展现代国家治理手段和方式的同时，也回应了现代城市社会治理所要求的开放性、多元性和有效性诉求。更切确地讲，弱行政化社会治理创新并不主张排斥或者替代社会治理的行政化模式，也不否认行政官僚治理在维护公共秩序、分配和协调多元社会利益的积极作用，其更多地强调和重视实现行政官僚治理同多元社会治理主体的合作共治。在此意义上，弱行政化社会治理创新与传统的社会治理在三个方面差异显著：(1)在治理层级方面，弱行政化社会治理创新强调组织结构的扁平化，注重各治理主体的平等地位，对于完善社会治理的重要作用，社会治理行政化则依赖结构的多等级性，主要通过自上而下的行政指令和行政管控实施强制性的社会治理。(2)在治理方式方面，弱行政化社会治理创新倡导多元主体的合作共治，发挥多元主体对于优化社会治理，提升社会治理绩效的意义，社会治理行政化则主要依靠行政官僚的管控，注重强化行政主导与吸纳对于处理社会治理问题的作用。(3)在治理资源方面，弱行政化社会治理创新试图实现资源供给与社会治理的多元化，社会治理行政化则主要通过行政手段分配和调动资源、运用行政指令或者命令的方式强制分配公共资源。

三、个案检视：弱行政化社会治理创新中的科层逻辑

上述的讨论，概述了弱行政化社会治理创新的特质和目标路径。结合目前已有的弱行政化社会治理创新案例，我们可以做出一个基本假设，即弱行政化社会治理创新可能会遭遇二次行政化的风险。在此，我们选择上海市M镇作为个案样本，试图透视经验世界中弱行政化社会治理创新的运转逻辑，展现弱行政化社会治理创新运转的图景。

M镇地处上海市西北部，总面积62.51平方千米，常住人口18万，其中户籍人口5.07万，是一个典型的城郊大型镇。M镇进行的弱行政化社会治理创新主要是推行镇管社区治理改革。所谓镇管社区治理改革，主要是指在镇和居(村)委会之间设置社区一级作为中间治理层，由这个中间治理层承接具体的社会管理和服务职能。为何要进行镇管社区模式的改革呢？其中有两个重要的背景因素：一是镇域面积和人口的增加对既有的镇政府管理能力提出了挑战；二是“地处郊区的镇政府所使用的治理传统乡村社会的技术手段无法适应城市社会的多元需求”*张敬芬：《创新“镇管社区”加强基层治理——上海嘉定马陆镇的实践与思考》，《上海党史与党建》2015年第11期。。基于此，M镇进行镇管社区治理创新的目标就是要构建合作、参与、共享的社会管理服务新格局。

根据上海市委、市政府对城市社会治理改革的规划，镇管社区将成为上海新一轮城市社会治理改革的主要模式，其基本思路是在镇和居(村)委之间设置一级非行政共治平台，目的是通过整合原居(村)委内各种行政、社会和市场资源实现社区共治。关于社区的性质，上海市委、市政府也在2011年明确提出了不走行政化的改革要求。从这个角度看，镇管社区模式属于弱行政化社会治理创新的范畴。回到M镇这个案例。

1.空间环境。M镇主要是从2012年开始在城镇化水平高的镇西区21平方千米的治理空间内实施镇管社区管理模式。在治理创新结构上，M镇的镇管社区治理创新首先整合了试验区内4个行政村和18个居民区的资源，并在此基础上建立了6大社区，将这些社区作为社会管理和服务的基本单元。在社区内部，M镇则建立起了分工较为明确的组织体系，包括党组织工作体系、公共服务体系、社区共治体系、行政事务体系和自治事务体系(具体分工详见表1)。

表2 M镇社区内各工作组织体系示意表

2.治理机制。在内涵上M镇的镇管社区治理创新包括多种社区治理机制，其中具有代表性的机制是社区事务准入机制和社区共治机制。所谓准入，“主要是指属于政府条线部门承担的行政性职能和工作，均不能转移给社区和居委会，不能以行政命令方式向社区和居委会直接分派任务和下达指标，不能随意在社区和居委会设机构、挂牌子”*杨玉鸿：《建立工作“准入制”，切实为社区减负》，《重庆行政》(公共论坛)2014年第1期。。在此基础上，根据《M镇关于进一步发挥社区共治作用的指导意见》的规定，M镇社区共治采取5+3共治结构，即以社区党组织、社区工作委员会、社区属地单位、社区社会组织和社区自治组织为主体，以社区党建联席会议、社区代表大会和社区专业委员会为共治平台。在三大共治平台中，社区代表大会是核心。社区代表大会由政府派出机构代表、属地单位代表、自治组织代表、居民代表、社会组织代表等组成，每半年召开一次会议，对社区各项工作情况和重大事项进行民主审议和评议。

3.组织层级。M镇社区共治呈现出三级管理体制，党委位于最上层、中间层是社区委员会、社区委员会下设各专门委员会，专门委员会接受社区委员会的领导；同时，社区委员会接受镇党委的领导，社区委员会同居委会和村委会在业务上是上下级关系，并且中间层的社区委员会领导由镇政府任命并具有一定的行政级别(副科级)。作为中间层的社区委员会既接受上级镇政府的领导、又对下级居委会和村委会实施领导，多等级组织的行政化逻辑重现、嵌入社区共治中。

4.治理资源。M镇社区共治在制度上并没有实现资源供给的多元性。M镇政府承担了中间层社区委员会运行所需的经费，即M镇社区委员会的经费由镇政府负担，社会性资源——如个人、团体资金输入份额很小。同时，社区公共服务主要承接镇一级的公共服务类型，对于居委会和村委会的公共服务主要通过资金拨付和项目购买进行。

5.后果检视。(1)创新扩展。作为城市社会治理创新的案例，M镇的镇管社区实践带有丰富的弱行政化社会治理创新的治理基因。例如，社区代表大会的建设就是对行政主导社区治理的超越，“社区代表大会成员构成的开放性保证了治理主体多元性的可能”*曹凡军、谭周琴：《整体性治理视域下的城市社区管理研究》，《湖北社会科学》2013年第4期。。同时，M镇对社区内生性治理资源的挖掘和再造也改变了传统行政配置资源的格局，在很大程度上实现了社区治理自我造血的功能。最后，社区事务准入和社区共治机制的建设，为多元化的治理主体参与同自身利益密切的社区公共治理提供了新的渠道和方式。(2)对M镇镇管社区模式实践进行审视后不难发现，M镇的镇管社区模式在很多方面仍然延续着科层制或者说行政化治理逻辑。

首先，根据《M镇关于进一步理顺社区建设管理关系的实施意见(试行)》，社区代表大会的常设机构——社区工作委员会被赋予了派出机构的行政地位，“社区工作委员会在政府职能部门的业务指导下开展工作”。社区工作委员会的性质基本上改变了镇管社区模式非行政化的改革思路。换句话说，一场旨在进行共治改革的治理创新似乎演变成了行政官僚的扩张运动。

第二，镇管社区内部的治理体系仍然带有浓厚的等级色彩。在现有的社区治理体系中，社区党总支位于治理阶梯的顶端，具有“决定社区建设、社区管理、社区服务、经济发展、精神文明建设和社会治安综合治理等重大问题”的权力。而社区共治委员会作为镇政府的派出机构，也使得社区这一层级成为行政体系中的一员，其等级性可想而知。作为社区共治内核的社区代表大会基本上处于社区治理决策的边缘，仅仅具有审议和评议的权力。

第三，在M镇的镇管社区模式中，社区公共服务资源的提供仍然延续了行政主导的方式，即由镇一级各公共服务单位在社区设置的各类服务中心统一提供。这种单向的资源输送方式，一方面可能仍然无法提高公共服务的质量，另一方面也不会有效提高社区居民的满意度。

第四，M镇对社区管理者个体(主要是社工，辅以楼组长、专委会)的使用依然延续了科层制的方法。一方面，M镇社区中的社工基本上是通过公开招录认定或由组织统一调配产生的。从这个角度看，社区工作者基本上都是编制内行政人员。另一方面，M镇对社区工作者实行分级负责制的管理制度，即把社区工作者分为三个等级，社工的权限和薪酬与其等级直接挂钩。比如，一级社工主要包括经组织人事部门认定的条线干部和在居委兼任党政正职的社工，三级社工则主要是指从事社区一般性管理、服务工作的专职社工。

总而言之，虽然从外在形式上可以把M镇的镇管社区改革纳入弱行政化社会治理创新范畴，但改革后的治理在很多方面仍然带有等级性和封闭性特征。这与规范层面的弱行政化社会治理创新治理目标有很大差距。M镇的经验表明，行政主导下的弱行政化社会治理的创新治理极易被二次行政化，科层制逻辑在弱行政化社会治理创新治理中仍然占据支配地位。

四、弱行政化社会治理创新中科层逻辑的影响

M镇的镇管社区改革表明，在行政基本固化的背景下，一方面，以追求有效治理为目标的弱行政化社会治理创新活动基本上由行政主导；另一方面，行政主导使得这种弱行政化社会治理的运作机制打上了鲜明的科层制烙印。即行政力量不仅开启、而且把科层制逻辑重新嵌入弱行政化社会治理创新的治理实践中。因此，行政化背景下的弱行政化治理变革并不是自发形成的，而是行政力量基于转型危机驱动的结果，这种治理创新可能会给弱行政化社会治理创新带来有效性与合法性双重失效的风险，导致“行政组织的膨胀，增强行政逻辑支配社会治理的组织基础”*彭勃：《从行政逻辑到治理逻辑：城市社会治理的“逆行政化”改革》。。

首先，弱行政化社会治理创新可能会成为行政力量进行扩张的工具。“行政力量本身具有理性自利与自我复制的特征。”*〔美〕威廉A.尼斯坎南：《官僚制和公共经济学》，王浦劬，等译，北京：中国青年出版社，2004年，第37页。行政力量作为国家治理的重要工具，二者在理性主张上并非完全一致。国家理性主张改革、发展和稳定，而行政理性则更关注权力、政绩和自利。改革与控制、稳定与自利在国家建构和国家发展时期可以进行良好的合作互动，因为处于建构和发展时期的国家需要依赖行政力量。但在国家转型时期，二者的理性主张就可能发生矛盾与摩擦。处于转型期的国家更需要“问政于民、问需于民、问计于民”，在社会治理中更需要与公民合作，通过合作获得治理的地方性知识、积累治理的合法性。而转型期的行政力量则更为保守和自利，行政官僚基于自身利益的考量，在推动弱行政化社会治理创新实践中，倾向于个体理性利益的算计。因此，尽管在国家理性与行政理性分野的宏观政治背景下，现代国家迫切需要依赖行政力量推动国家治理革命，但行政力量会对治理改革创新作出消极回应。本文考察的个案——M镇可能就是其中一例。从表面上看M镇对治理改革要求作出了积极回应，并进行了实质性尝试。但事实上这种尝试与国家倡导的改革精神可能是背道而驰的。

其次，行政的主导地位决定了行政力量的变动可能会深刻影响弱行政化社会治理创新的持续性和有效性。一方面，现有的政绩驱动型官僚升迁机制不仅会激发官僚进行大量创新实践，而且会推倒前任创新的做法、重新创造一套做法。另一方面，官员通过创新增加了升迁流动的概率，却间接削弱了创新实践的持续性。同时，在“锦标赛体制”*“锦标赛体制”是指“将政治集权与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，它的运行不依赖于政治体制的重大变革，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定”。参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第88页；陈潭：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》2011年第2期。下，官员的政绩导向型治理创新也会影响实践的持续性和有效性。由行政官僚主导推动的弱行政化社会治理创新活动不是以破除行政强制治理的种种问题为实质指向，而是在治理创新活动中把官僚治理的逻辑复制并嵌入创新治理活动中，使得创新治理成为行政官僚扩展的手段，甚至隐含着蜕变为行政官僚、彰显个人政绩的工具的风险，最终可能导致弱行政化社会治理创新的内卷化。

五、结语

历史的经验告诉我们，科层制逻辑根深蒂固于中国的社会治理之中。现实的迹象也表明科层制逻辑大有烈火燎原之势。在某种意义上说，这也是千百年来尤为强调官僚治理的历史逻辑在现时代的延续。在行政驱动弱行政化社会治理创新的活动中，其注定无法肩负起突破科层制逻辑、实现平等治理、合作共治的重任。因此，社会治理的未来发展重心在于变行政驱动为社会驱动，这种治理创新的转向依赖于一个前提要件，就是有一个强社会的存在。但变行政主导为政府、社会、市场的合作共治，形成多元治理主体平等参与的治理格局并不是一蹴而就的，尤其是在当前多元共治的社会治理存量明显不足的条件下转型可能更为缓慢。因此，在当前官僚治理居于主导地位的现实背景下，通过合作共治实现对行政化治理的社会化改造是改革城市社会治理的基本策略。在这个过程中，尝试协商治理不失为一种可取之策。概括地讲，协商治理将对城市弱行政化社会治理创新产生积极作用。一方面，弱行政化社会治理创新的治理主体和动力将从行政驱动转变为协商共治。另一方面，协商治理的实体技术将推动弱行政化社会治理创新朝着制度化的方向发展。我们期待在当前深化现代国家治理的时代背景下，这种旨在破除官僚主导的行政化治理模式，能够实现多元主体共治、协商对等的新的治理创新实践的社会化变革。