印度对阿富汗的发展援助政策研究

赵春珍 龚 伟

内容提要：文章认为本世纪以来，作为阿富汗最主要的援助国之一，印度对阿富汗的发展援助政策具有鲜明的两重性：一方面，印度长期大量的发展援助推动了阿富汗经济发展和社会稳定，具有利他性和互惠性；另一方面，印度对阿富汗的发展援助在很大程度上也具有自利性。尽管印度的发展援助在客观上促进了阿富汗的经济发展，但未来也存在着较大的制约和挑战。

阿富汗是印度在南亚的主要援助国之一。上世纪70年代，阿富汗就是印度对外技术和经济合作援助的最大发展伙伴。*Anwesha Ghosh,A Leap Forward:Capacity Building,Education and India-Afghanistan Cooperation,New Delhi:Knowledge World,2013.作为联合国认定的48个最不发达国家，塔利班倒台之后的阿富汗新政府更加依赖印度提供的发展援助。除了不丹，阿富汗是目前印度援助最多的国家。2001～2016年印度已经对阿富汗援助了20亿美元，在所有对阿援助国家中居于第五位。*Mullen,Rani D.,India's Development Assistance:Will It Change the Global Development Finance Paradigm?http://www.iilj.org/newsandevents/documents/mullen.pdf.与此同时，虽然印度近年来经济增长迅速、国民生产总值(购买平价力计算)仅次于美国和中国，然而，2017年亚洲发展银行数据显示，截至2015年印度还有21.9%的人口生活在贫困线之下，绝对贫困人口数量居世界第一。*Poverty in India,Asian Development Bank,https://www.adb.org/countries/india/poverty.为何印度在自身发展仍需克服诸多困难时仍要向“曾经受过西方社会多年的援助而没有多大改善”*Geoffrey Swenson,Why U.S.Efforts to Promote the Rule of Law in Afghanistan Failed,International Security,p.114.Summer,2017,Vol. 42 No.1.的阿富汗提供大规模的基础设施和能力建设援助？其动机和目标是什么？

一、文献综述

国际社会目前对“政府发展援助” (Official Development Assistance，简称ODA)的内涵和外延缺乏一致见解。对外援助刚开始出现时，受冷战思维影响，援助国主要是从战略和外交视角为盟国提供援助。20世纪60年代开始，西方国家提供的援助越来越多地被冠以“发展”之名，“发展援助”的概念随即产生。1969年，经合组织 (Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD)下属的发展援助委员会(Development Assistance Committee，简称DAC)对“发展援助”做了具体界定，强调“援助是由官方机构提供、以促进受援国经济发展和提高社会生活为主要目的、且比例不低于25%”、排除军事用途的赠款与信贷等。*Stephan Klingebiel,Development Cooperation:Challenges of the New Aid Architecture,New York:Palgrave Macmillan,2014,pp.2-3.

不过，随着近年来中国、印度等新兴援助国家的出现，传统的发展援助概念越来越难以适应多样化的发展合作实践。例如，印度的海外发展援助项目往往包括了一系列由印度政府提供的援助形式，如进口补贴、信贷额度，等等。*Agrawal,Subhash,Emerging Donors in International Development Assistance:The India Case,2007,http://www.idrc.ca/uploads/userS/12441474461Case_of_India.pdf.针对这种新情况，2016年联合国经社理事会发布的《国际发展合作的趋势与进展》报告中采用了阿隆索(José Antonio Alonso)等学者提出的有别于ODA的发展援助新概念，即一种旨在明确支持国家或国际发展优先事项的活动，它并非由利润驱动，而是优待发展中国家，且力求强化发展中国家“自主权”的合作关系。报告列举了发展援助的主要方式：能力建设、技术开发和转让等。*2016 Report of the Secretary-General on"Trends and Progress in International Development Cooperation",United Nations Economic and Social Council,10 May,2016,http: / /www. un. org/ga/search/view_doc. asp? symbol = E/2016/65.从印度对外援助的实践来看，与此新概念较为接近，但在外延上仍存在一定差异，如其短期军事培训课程也被列入发展合作的范畴。*Annual Report ( 2015-2016),Ministry of External Affairs，Government of India,2016,p.19.

与针对西方发达国家发展援助的研究状况相比，学术界对于印度等新兴援助国的研究尚处于发展阶段。近年来一些学者，如理查德·曼宁(Richard Manning)、*Manning,Richard,Will Emerging Donors Change the Face of International Co-operation?Development Policy Review,24,2006,4:pp.371-85.彼得·克拉厄隆(Peter Kragelund)*Kragelund,Peter,The Potential Role of Non-Traditional Donors' Aid in Africa,ICTSD Issue Paper,No.11,Geneva:International Centre for Trade and Sustainable Development,2010.对包括印度在内的新兴发展援助者的援助活动进行了研究。

这些文献通常将印度等新兴发展援助者的援助宗旨分为三大类：一是受援助国的需求。由提供援助的国家为贫穷国家提供援助预算以促进减贫，即人道主义因素。二是有效的政策需求。援助国通过发展援助支持受援国完善政策和健全机构。三是援助国自身的政治和商业利益。援助国在提供发展援助贷款的同时，谋划自己的利益，增加自身的政治和经济影响力。

二、 印度对阿富汗发展援助政策的演变

印度对阿富汗的发展援助大体可分为三个阶段，从中可以窥见其援助政策的演变特点：

第一阶段，2001年之前的起伏跌宕时期。印度与阿富汗之间的紧密文化联系可以追溯到印巴分治之后，虽然印度不再与阿富汗领土接壤，但是与巴基斯坦均有领土争端的印阿两国在苏联入侵之前一直保持着友好关系。这一时期印度对阿富汗的援助主要是为阿富汗官僚培训的技术援助项目。苏联的入侵以及此后塔利班的掌权导致了当时的印阿政府关系陷于停滞。在塔利班政权时期，印度向阿富汗北部联盟提供了一些后勤、安全和人道主义援助。

第二阶段，2001～2014年印度对阿富汗援助资金的迅猛增长、援助领域的全面展开时期。2001年之后，印度再次与阿富汗建立外交关系，发展援助也得以重新开始。2011年两国签署战略伙伴关系协议，印度承诺支持刚组建的民主阿富汗政府。“印度将在阿富汗人民的支持下，准备在2014年国际部队撤出后承担其治理和安全的责任。(签订的)协议将使印度与阿富汗长期友好。(我们)通过发展援助，重建阿富汗的基础设施、发展教育和技术等，旨在帮助阿富汗实现全方位的自给自足。”*Kashyap Arora and Rani D.,Mullen,Indian Development Cooperation with Afghanistan and the"Afghan-India Friendship Dam",Indian Development Cooperation Research,Centre for Policy Research,June 2016.随着两国关系的迅猛发展，印度援助金额也不断增加(参见图1)。

图 1 印度承诺对阿富汗的援助(捐赠与贷款)*图1～3数据来源：印度发展合作研究中心(时间分别为：2006年7月至2016年、2006～2017、2010年11月至2016年)，新德里。 单位：百万美元

与援助资金迅速增长相对应，印度对阿富汗的援助领域也拓展到多个方面。2002年以来，印度对阿富汗的发展援助涵盖了医疗保健、教育、基础设施、社会福利及军警部门培训等多个领域(参见图2)。*Shanthie Mariet D.Souza,India's Role in the Economic Stabilisation of Afghanistan,www.fes-asia.org.除了大项目之外，印度还通过众多中小型项目计划对阿富汗进行援助。

图2 印度援助阿富汗的主要领域占比 单位：%

除了基础设施建设的大型项目外，印度在阿富汗的重建中采取“软实力”*Shanthie Mariet D.Souza,India's Evolving Policy Contours towards Post 2014 Afghanistan,The Journal of South Asian Development,pp.185-207,(New Delhi:Sage,2013).提升其影响力。受限于经济发展水平，印度对外援助最初主要集中于技术援助等“知识和经验的分享”。近年来，以文化、交流、培训为载体的柔性援助方式越来越凸显(参见图3)。

图3 印度政府向阿富汗提供的奖学金类别与数量 单位：个

第三阶段，2014年之后的调整时期。2014年之后，自身安全需求给阿富汗政府带来了与塔利班谈判的压力。阿富汗新领导人加强了与巴基斯坦的关系，希望在印巴两国之间取得平衡。在此阶段，虽然印度领导人多次宣称要长期支持阿富汗的发展，*Government of India,Ministry of External Affairs,India- Afghanistan Relations,February 17, 2016. http://www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/Afghanistan_17_02_2016.pdf; Prakash Nanda, “Soft Power”not Enough to Serve India’s Foreign Policy Goal in Afghanistan,FirstPost India,June 5,2016, http://www.firstpost.com/politics/indias-soft-power-in-afghanistan-has-reached-its-limits-time-to-develop-smart-power-approach-2817608.html.但对阿富汗的援助仍出现了下滑。根据《阿富汗每日瞭望报》报导，2016年印度共向阿富汗提供22.1亿印度卢比发展援助，相比2015年的88亿卢比减少了66亿卢比，而2014年这一数字为72.3亿卢比。*《2016年印度向阿富汗提供发展援助大幅下降》，2017年4月10日，中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201704/20170402554212.shtml。

三、印度对阿富汗发展援助政策的两面性

就印度对阿富汗的发展援助政策而言，一方面，其具有利他性和互利性；另一方面，这种发展援助政策在很大程度上是为印度特殊的地缘战略服务的，有着其自身的政治和经济意图。

(一)利他性和互惠性的人道主义动机目标

毋庸置疑，印度的发展援助政策从一开始就带有一定的利他性理想主义因素。从历史上看，很难用一种简单的解释回答印度对阿富汗等邻国提供发展援助的动机。印度的对外援助政策长期以来缺乏一个具体的管理部门，有时候援助政策可能由领导人依据外交需要临时决定，但也有一些常规性的固定援助活动，特别是一些潜在的文化传统和原则成为印度援助邻国的主要动机。

印度教、佛教和伊斯兰教都是印度的主要宗教，都提倡帮助穷人和促进慈善事业。利他性或者说帮助他人是印度哲学和文化价值观的核心。如印度教的《薄伽梵歌》认为“慈善不应有动机”*《薄伽梵歌》，周宾凰，译，第167页，http://www.mgt.ncu.edu.tw/～chou/ge/Gitab5c.pdf。。尼赫鲁在1946年8月22日以发展中国家合作为主题的会议上发表演讲，认为“印度的使命是终结贫穷、无知、疾病和机会不平等……这些梦想是印度的，也是全世界的”*Sachin Chaturvedi,Anuradha M.Chenoy,Deepta Chopra,Anuradha Joshi and Khush Hal S.Lagdhyan,Indian Development Cooperation:The State of the Debate,p.6.。印度外交部也一直强调印度的对外发展援助是对其他国家“善意的姿态”*Ministry of External Affairs (2011), --India's Foreign Relations-2011 Documents,http://www.mea.gov.in/Images/pdf/Indiaforeign-relation-2011.pdf.。

冷战期间，印度与南亚邻国之间关系紧张。1997年，印度总理古杰拉尔提出被称为“古杰拉尔主义”的睦邻政策，其中第1条就是印度放弃与南亚邻国之间的互惠原则，主张“印度对南亚邻国给予力所能及的帮助但不寻求对方相应的回报”*Bhabani Sen Gupta,Indian Journalist,1997.。然而，也有学者对这一理论提出异议。埃尔塔夫·高哈尔(Altaf Gauhar)指出：“古吉拉尔主义不是睦邻关系学说，而是和平地攫取邻国的巴提计划(Bharti Plan)。”*Gauhar,Altaf (1997),Gujral Doctrine,The Times of India,15 June 1997.

但印度对阿富汗发展援助政策的利他性与互惠性得到了阿富汗的认同。阿富汗领导人曾多次公开感谢印度对阿富汗的援助，认为“印度是阿富汗的好朋友”。2017年，阿富汗总统加尼就印度提供的援助及与阿富汗开展合作特别表示了感谢。*《印度要援助阿富汗建项目提高影响力，巴基斯坦表示不接受》，澎拜新闻网，2017年9月21日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1802755。此外，印度对阿富汗的民生援助、特别是面向农村地区的“小型发展项目”，改善了当地群众的生产生活条件，受到了阿富汗民间的欢迎。

(二)自利性的政治与经济动机目标

除了人道主义的利他因素外，印度的发展援助也具有两方面的特征：一方面是有效的政策需求。另一方面，印度对阿富汗的发展援助政策也不可避免地有着自身的政治和商业利益。

1.印度对阿富汗发展援助的政治动机

分析印度与阿富汗的关系，印度正在寻求建立双边和地区层面的战略性政治和经济联盟，这将有望带来丰厚的安全红利。*Bava,Ummu Salma,New Powers for Global Change:India's Role in the Emerging World Order,FES Briefing Paper,4/2007,FES:New Delhi.因此，阿富汗的局势对印度稳定南亚地区的安全有重要的政治意义。

第一，防止阿富汗的武装人员渗透蔓延至印控克什米尔地区，对印度的国家核心利益造成影响。印度一直认为阿富汗境内存在的塔利班势力对印度的核心利益形成了重大冲击。“在印度看来, 塔利班在克什米尔问题上的态度及与克什米尔人、巴基斯坦人和外国武装人员来往过密均触及了印度的核心利益。”*J.N.Dix it,External Affairs:Cross-Border Relations,New Delhi Roli Books,2004:p.83.在阿富汗新政府建立之后，印度仍旧对阿富汗动乱的局势很有可能会蔓延到克什米尔地区存在忧虑。这不仅由于克什米尔地区与阿富汗毗邻，很容易受阿富汗局势的影响，还因为基地组织残余分子曾多次扬言要在克什米尔地区建立武装训练营。*Rohan Gunaratna,Terrorism Outlook for 2004,Singapore:Institute of Defense and Strategic Studies,2004,p.1.因此，确保阿富汗不再成为恐怖主义和极端主义的温床和“庇护所”、力争减少其“溢出”效应，*Ja da Silva Reis,THE SCO and Post-War Afghantion:New Challenges to Regional Cooperation, https://www.ufrgs.br/ufrgsmun/2013/wp-content/uploads/2013/10/The-SCO-and-Post-War-Afghanistan-New-Challenges-to-Regional-Cooperation.pdf.对印度国家安全有着至关重要的作用。显然，印度援助阿富汗、谋求重建、稳定秩序，使两国在双边和区域层面建立战略性的政治和经济联盟，维护印度的安全环境需要是主要出发点。

第二，印度利用对阿富汗的重建援助取得对巴基斯坦和中亚地区的地缘政治优势。对阿富汗政策是印度对巴基斯坦及中亚政策的一部分。印度与巴基斯坦两国几乎在各个方面都存在着长达几十年的竞争与对峙, 在阿富汗问题上亦是如此。冷战期间，巴基斯坦利用自己反苏前线地位，使其在阿富汗的影响力不断增长；到了塔利班时期, 巴基斯坦在阿富汗的势力不降反升，影响力更是达到了鼎盛。这让印度非常担忧。印度认为,巴基斯坦通过承认塔利班政权逐渐扩大在阿富汗的影响，压制了印度在阿富汗的存在,对印度的安全构成了威胁；不仅如此，巴基斯坦还有可能凭借其伊斯兰属性和地缘优势，将其势力向中亚推进，从而将印度变成穆斯林海洋中的一座孤岛。*Anita InderSingh,India's Relations with Russia and Central Asia,International Affairs,1995,71(1)p.78.为了应对这种情况, 印度需要藉助援助发展与阿富汗的关系，既打压、抵消巴基斯坦在阿富汗和中亚地区的影响，又使印度在中亚地区产生向心力，以掌握对该地区能源等战略资源使用的主动权，提高印度在该地区的影响力。

事实上，印度历来认为中亚地区对其有着重要的战略意义。地缘上，中亚地位显要，历来为兵家必争之地；安全上，克什米尔的暴力活动与中亚地区的恐怖主义组织有着千丝万缕的联系；经济上，中亚地区油气资源异常丰富，而印度进口能源需求巨大；同时，中亚地区还是个潜力较大的消费市场。“对于印度来说, 中亚具有巨大的战略重要性。……双方的合作将有利于实现印度在这一地区短期和长期的外交政策目标。”*Meena Sing Roy,India's Interests in Central Asia,Strategic Analysis,2001(2),p.89.然而，印度与中亚之间还隔着阿富汗和巴基斯坦,这在一定程度上增加了其与中亚发展关系的难度。为了克服这个问题，印度希望阿富汗充当连接自己与中亚的陆路交通桥梁。阿富汗新政府也乐于如此：一方面，这样可以使阿富汗与印度和中亚都保持一种友好关系；另一方面，又能促进阿富汗经济的发展。2006年卡尔扎伊在访问印度时说：“印度在阿富汗的公司都将阿富汗作为中转站, 通过阿富汗将其物品输送到中亚。对此, 我们感到非常高兴。”*Khaleej Times,2006-04-10.为此，印度不惜耗费巨资援助阿富汗修建战略公路，联通中亚地区。

第三，对阿富汗发展援助也是印度塑造其全球大国形象、追求大国地位战略的一部分。从战略角度来看，印度对外发展援助的目标就是提高其地缘政治和全球事务的影响力，力图增强受援国主要决策者的“亲印度”意识。正如克里斯汀·费尔(C.Christine Fair)所指出的：“印度的阿富汗政策应通过将印度视为新兴国家和全球大国加以理解，印度与阿加强接触是为了获得全球大国地位。”*C．Christine Fair,Securing Indian Interests in Afghanistan Beyond 2014,Asia Policy,January 2014，No.17,p.28．印度的全球大国梦就是要建设一个在国际社会发挥重要作用、有声有色的世界大国。此观点的最典型代表就是印度前副总理、人民党创始人之一的阿德瓦尼(Shri L.K.Advani)：“把印度建设成为发达国家和超级大国的思想是非常振奋人心的思想，它能够激发每一位印度人——不分种姓、信仰、宗教、性别和阶层——的爱国情怀，它将释放出十亿人民建设国家的巨大能量，以实现这一伟大思想。”*History Has Elected the BJP to Lead India's March towards Becoming a Superpower,Statement by Deputy Prime Minister Shri L.K.Advani,a Press Conference in New Delhi,March 2,2004,http://www.bjp.org/press/mar-0204.htm.

印度外交部的多项文件亦证明了这一点。2009年印度外交部表示：其援助是“帮助印度公司获得项目合同和货物供应订单”，“信贷额度对于促进这些地区的基础设施建设方面发挥了重要作用，从而为该国创造了可观的声誉”*ITEC,Official Website of Technical Cooperation Division,Ministry of External Affairs,Government of India,2011,http://itec.mea.gov.in/.。2011年，印度技术和经济合作部的援助方案“在发展中国家之间产生了巨大的影响和实质性的合作”，它是“印度的南南合作努力的组成部分，而南南合作一直是印度外交政策和外交的传统支柱”*MEA,2009-2010,Annual Report,Ministry of External Affairs,Government of India, http://www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/171_Annual-Report-2009-2010.pdf.。 部分学者的研究也证明了这一点。阿格拉瓦尔(Agrawal S.)的研究表明，印度发展援助计划将其地缘政治和经济影响扩大到南亚之外，并在海外发展军事联盟。*Agrawal Subhash,Emerging Donors in International Development Assistance:The India Case.这表明，印度确实将援助计划看作是提高其国际经济领域声誉的工具。

2.印度对阿富汗发展援助的经济动机

根据现实主义观点，印度作为一个崛起的大国，有将其影响力扩大到邻近地区的野心。“印度受到尊重并不是因为它拥有发射火箭或卫星的能力，也不是因为它的人口规模，而是因为它在亚洲占主导地位。世界尊重印度是因为它有能力成为一个经济强国。”*Chidambaram,P.,India Empowered to Me is,in A View from the Outside:Why Good Economics Works for Everyone,Penguin:New Delhi,2007.因此，印度对阿富汗增加的援助也需要在较大的区域和经济范围内加以考察。

自上世纪90年代经济开放以来，作为一个急需能源和矿产资源支撑、经济高速发展的国家，印度一直致力于恢复阿富汗作为连接南亚和中亚“陆桥”的作用。这种联系将有可能为印度不断增长的能源需求提供一个新的能源供应地，并扩大印度的对外贸易。

在过去的十多年，伴随着印度经济持续增长的是能源消费的急剧上升。据国际能源机构估计，2025年印度能源需求将翻一番，且90%的石油供应将依赖于进口。因此，能源资源禀赋丰富的中亚地区就成为印度的主要目标。为了能够更安全、更便捷地获取阿富汗与中亚地区的能源，印度希望以阿富汗为通道，铺设通往西亚和中亚的能源管道。2010年，土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度签署框架协定，*陈志新、牟宗琮、廖政军：《土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度，四国签署天然气管道框架协议》，《人民日报》2010年12月13日。并于2015年12月获得批准。阿富汗的稳定直接关系到印度能否实现在中亚地区的战略利益。为此，印度试图利用援助实现阿富汗的稳定与秩序重建。

从狭义的安全中心角度来看，印度是以援助阿富汗为介入点，着重建立区域信任，通过贸易和投资增强该区域的经济活力，进而实现阿富汗以至于该地区的秩序稳定。按照地理经济学的理论，大型基础设施项目的援建将为印度在阿富汗提高知名度，成为促进受援国与印度贸易的杠杆。印度试图利用经济外交服务于利益的一种方式就是建设伊朗的沙巴尔港，并修建扎拉尼—德拉拉姆公路以便使阿富汗联通沙巴尔港，增加印度与阿富汗之间的贸易。在印度的持续努力下，印度和阿富汗近年来的双边贸易大幅增加，2014～2015年为68.447亿美元，比2010～2011年的56.844亿美元高出20.41%。*5 Things to Know about the India Afghanistan Relationship,Business Standard,4 January 2016, http://www.business-standard.com/article/economy-policy/5-things-to-know-about-the-india-afghanistanrelationship-116010400230_1.html.

印度外交部宣称其发展援助植根于“互惠互利”*ITEC,Official Website of Technical Cooperation Division,Ministry of External Affairs,Government of India,2011,http://itec.mea.gov.in/.，间接证明了印度达到了自身利益目标。也就是说，印度把发展援助作为一种政策工具，宗旨是为了更有利于自己的产品进入国外市场，并为本国商人海外投资提供帮助。由此，印度的发展援助也更多地针对那些拥有经济发展所需的石油及其他自然资源的发展中国家。

3.应对其他关键国家在阿富汗影响力的需要

印度加强对阿富汗的援助除了上述动机之外，还有一个原因就是应对其他关键国家在阿富汗的影响力，尤其是要应对中国在南亚和中亚影响力日渐上升的局势。在南亚地区创造至高无上的地位是印度邻里政策的重要组成部分。*Raja Mohan,C.,India's Regional Security Cooperation:The Nehru Raj legacy,ISAS Working Paper,no.168-7,March 2013,ISAS:Singapore.

出于冷战的地缘政治思维，印度对中国在阿富汗重建进程中发挥的较关键作用存有疑虑，且对长期以来的中巴全天候战略伙伴关系颇有微词；尤其是随着中国国力的迅速增长，印度更加担忧自身对阿富汗的影响力会因应对中巴在阿富汗重建进程中的合作而削弱。因此，加大对阿富汗的援助是印度应对中国在阿富汗的影响力、遏制巴基斯坦，从而为国家利益服务的重要手段。如为应对“一带一路”倡议中的重要项目——“中巴经济走廊”，印度推出了指向性很强的印度、阿富汗和伊朗三方的经济走廊计划，*《印度、伊朗建港口与华竞争，伙同阿富汗打造经济走廊、角逐中南亚控制权》，《香港明报》2016年5月23日，https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20160525/s00014/1464113379790。以抵消、应对中国在巴基斯坦瓜达尔港建设的影响。

四、印度对阿富汗发展援助政策的前景展望

客观而言，2001年以来印度对阿富汗的援助政策在一定程度上推动了阿富汗国内秩序的重建进程，也在一定程度上有助于维护南亚地区的和平与稳定。印度在阿富汗事务中日渐增长的战略作用使得美国更加注重印度在地区及全球的战略价值。美国总统特朗普在其阿富汗新战略中要求印度承担更多的责任：“印度……未来可以在阿富汗问题，特别是重建和发展领域扮演更大角色。”*《特朗普出台阿富汗新战略》，《北京周报》2017年9月8日，http://www.beijingreview.com.cn/shishi/201709/t20170908_800104300.html。但未来印度通过发展援助进一步强化在阿富汗的存在将会受到以下因素的制约与挑战。

(一)严峻的阿富汗安全环境所带来的挑战

虽然国际社会投入了大量的援助资源致力于重建阿富汗的国内安全秩序，但是阿富汗国内安全形势仍然十分严峻。2017年8月，美国发布的报告列举了目前阿富汗安全问题中面临的重大挑战，*Kenneth Katzman and Clayton Thomas,Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S.Policy,August 22,2017,Congressional Research Service,https://fas.org/sgp/crs/row/RL30588.pdf.尤其是有着千丝万缕联系的武装组织，包括基地组织、“ISIS”、塔利班势力都对安全造成了极大压力。*Matthew Rosenberg,Obama Loosens Restrictions on U.S.Forces Fighting Taliban in Afghanistan,New York Times,June 10, 2016.在此情况下，印度对阿富汗的援助项目、尤其是具有高知名度的项目受到了严重威胁，这些项目成为武装分子袭击的高价值目标并已经造成了伤亡。*2006年4月，扎布尔省印度电信工程师卡苏拉·苏里亚纳拉亚被杀害就是其中一个例子。目前，在阿富汗各地的私营和公共部门重建项目中，有大约3 500～4 000名印度籍国民。随着塔利班袭击行动的加剧以及在喀布尔越来越多的“自杀性爆炸事件”，对印度的下一步援助行动将造成很大影响。

事实上，在印度项目与人员安全保障较为脆弱的背景下，印度已经讨论是否应该将援助重点从大型基础设施项目转移到由当地人执行的小规模民生项目；*Saurabh Kumar,Aparna Sharma,India's Neighbourhood Aid Policy:Opportunities and Challenges,CUTS International,2015,p.11.同时，由于讨论中更多地侧重于经济援助的数字，而不是真正落实了多少，再加上缺乏有效的执行力，因而使得援助的落实大打折扣。从印度对外援助管理机构的资料统计来看，印度官方对外援助实际数量呈现下降的趋势(参见图4)，与承诺的援助数量增多的趋势相悖；另外，由于阿富汗监管法律面临困难和安全局势脆弱，私营部门对投资阿富汗的兴趣也已经下降。

图4 2011～2016年印度对外援助实际支出情况*资料来源：援助管理平台, http://www.mof.gov.np/ieccd/newsbook/20170416160028.pdf。 单位：百万美元

需要特别注意的是，由于“地区敏感性”，印度政府在是否向阿富汗提供大规模军事援助的问题上、尤其是在直接派遣地面部队的问题上还存在诸多顾虑。*《印度要援助阿富汗建项目提高影响力，巴基斯坦表示不接受》，《印度斯坦时报》2017年9月21日，http://www.sohu.com/a/193924593_99901645。但印度迄今尚未成为阿富汗安全领域的主要参与者，不过这种状况在未来有可能被更进一步的战略所替代。

与重建和经济援助数额有所下降的趋势不同，印度近年来对阿富汗军事领域的援助日渐增多。2011年以来两国签署战略合作伙伴协议，允许双方扩大军事训练方面的合作。印度已经培训了4 000多名阿富汗军官。但近年来，借助第三国对阿富汗的军事援助进一步加大，主要体现在印度和俄罗斯合作共同为阿富汗提供武器装备和建立后勤基地。2014年5月，印俄签订协议，印度出资为阿富汗购买俄制重型武器，包括武装直升机、坦克以及火炮等；*Afghans Push India for More Arms, Despite Pakistan's Wary Eye,https://www.reuters.com/article/us-afghanistan-india-defence/afghans-push-india-for-more-arms-despite-pakistans-wary-eye-idUSKCN10X29W.同时，印俄双方合作为阿富汗建设一处存放俄制武器的仓库，并重启一家位于喀布尔附近的军工厂。*Niharika Betkerur,India Stepping Up to the Plate in Afghanistan,http://thediplomat.com/2014/05/india-stepping-up-to-the-plate-in-afghanistan/．尽管如此，印度在目前的状况下，对阿富汗军事援助的底线是尚不考虑在阿富汗驻军。印度国防部长明确表示，印度打算加大对阿富汗安全部队的培训力度，同时在学校和医院等基础设施方面多为阿方提供帮助，“如有必要，我们会扩大规模，但印度不会向阿富汗派出地面部队”*《印度明确拒绝出兵阿富汗，美防长访印收获有限》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2017-09/28/c_129713318.htm。。因为这会引起阿富汗、特别是巴基斯坦及相关利益国的关切。虽然官方政策如此宣示，但实际上印度国内已经在考虑不同的方案。印度国防研究与分析研究所的报告声称：如果再次发生对印度外交使团或重建项目的重大攻击，印度可能不得不认真考虑派遣至少一个小型的准军事部队，确保资产和人员安全。*⑥ S.D. Muni Vivek Chadha,India as a Security Provider,Asian Strategic Review 2015,Delhi,p.104,http://www.idsa.in/system/files/book/book_ASR2015.pdf#page=239.除了派驻军队之外，印度还可能通过包括卫星数据共享的情报合作、与区域国家和组织合作，对阿富汗部队专业能力和培训的定期升级，提供诸如夜视装置、电子战套装、爆炸检测设备甚至轻型直升机等设备，与阿富汗部队进行定期的军事演习等方式加深与阿富汗的军事合作。⑥

在军事援助的方式上，与周边国家合作将是印度参与阿富汗安全行动的一个可行选择。印度认为与塔吉克斯坦、伊朗、俄罗斯和中国等周边国家，以及像上海合作组织(SCO)或南亚区域合作联盟(SAARC)这样区域性国际组织的安全合作可能是确保安全利益的重要途径。在塔吉克斯坦，印度已经驻扎了一个空军训练小组，不仅可以用于训练阿富汗空军，而且可以作为对阿富汗任何安全局势的应急反应基地，用以训练阿富汗和塔吉克斯坦士兵。印度也将同伊朗合作应对阿富汗安全局势。俄罗斯和印度已经就向阿富汗提供军事装备达成协议，这种安排也可以扩大到上合组织内的合作。印度认为，在严重的安全形势下，阿富汗可以应联合国安理会的要求和批准，未来可以探索在联合国名义下部署上合组织维和部队的可能性，印度也可以参加。

一位分析人士指出：“在所有参与阿富汗的区域行动中，印度是最大受益者，因此对2014年以后阿富汗安全状况的恶化极度担忧。”*Shashak Joshi, India's Role in a Changing Afghanistan,The Washington Quarterly,37 (2), Summer 2014, p. 92.基地组织呼吁全球圣战者进入克什米尔也是一个令人担忧的迹象。因此，印度必须对阿富汗的事态发展保持警惕。除了经济援助之外，在特殊情况下，印度可以在现场“放下靴子”(派驻军队)或提供致命的军事装备，印度可以探索一切选项来满足阿富汗的安全需要。*S.D. Muni Vivek Chadha,India as a Security Provider.

(二)错综复杂的阿富汗邻国关系也制约着印度的援助行动

阿富汗的重建离不开周边国家的参与，尤其是印度、阿富汗与巴基斯坦之间的三角关系对阿富汗的秩序稳定有着重要影响。从印度的角度来说，巴基斯坦在阿富汗和中亚的政策行为都是针对印度的。一方面，巴基斯坦积极配合中国“丝绸之路经济带”、支持“中巴经济走廊”、中国参与修建瓜达尔港，让印度备感压力。另一方面，印度与阿富汗之间的亲密关系一直是巴基斯坦感到紧张的态势。巴基斯坦认为，印度在阿富汗的作用越来越大，对其自身的政治、安全和经济发展构成威胁；巴基斯坦希望将阿富汗和中亚作为其战略纵深地带，在与印度竞争过程中有较为稳定的后方。如何打破印巴在阿富汗的安全困境，也是印度必须面临的挑战。

(三)援助效率与匹配问题的制约

从目前国际社会对阿富汗的援助来看，在很大程度上存在着彼此不协调或者效率低下的问题。大部分针对不安全区域 “赢得心灵”的战略援助被贪污浪费，尤其是部分国家把援助当作“影响力工具”，造成了援助有名无实；还有很多项目存在延迟现象，没有建立任何质量管理机制，最终成为半拉子工程。*③ Kenneth Katzman and Clayton Thomas,Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S. Policy.有证据表明，在部分省份和地区，由于国际援助项目已经结束或突然倒闭或尚未投入使用，在当地民众中造成的普遍绝望情绪、失业、犯罪和移民正在上升。③

尽管印度对阿富汗的发展援助及效率受到上述多重因素的制约，但从长期的角度来看，这些制约因素将会逐渐得到改善。一是由于美、中、俄等大国都不希望阿富汗局势继续恶化，会加大援助或者促进阿富汗国内各派势力和谈。阿富汗大多数民众也希望国家尽快恢复和平，对政府支持度较高。根据统计，92%的阿富汗民众支持政府，仅有4%的人支持塔利班。*Afghans Broadly Support New Government,Setting Aside Suspicions of Election Fraud,http://acsor-surveys.com/wp-content/uploads/2015/01/Afghan-Futures-Wave-6-Analysis_FINAL-v2.pdf.随着军队武器装备以及军事训练的加强，阿富汗维护国家安全的能力也将不断增强，尽管国际社会对于阿富汗军队的实力存在很多疑虑，*Giuliano Battiston,Limits and Sustainability Challenges for the Afghan National Security Forces,ISPI Analysis,No.270,July 2014,p.1.但从长期来看，阿富汗局势将会走向相对稳定。二是由于意识到印巴两国在阿富汗有着共同的利益，印巴之间在阿富汗的争斗将有可能减缓。三是援助所出现的效率与匹配技术问题也将随着阿富汗政府治理能力的提升，定有乐观的改善。

在可预见的期限内，印度将继续坚定地援助、支持阿富汗政府，这符合印度的政治意图、也有益于印度的经济利益。但是鉴于目前印度对阿富汗援助的绝对数量已经不低，所以经过近期调整后将在未来保持相对稳定的状态；大型项目的援建将会因为安全问题趋于减少，而由当地人运营的小型民生项目将会增多，柔性援助仍将占据主导地位；同时，军事援助将在印度对阿富汗的发展援助中占据更加突出的地位。