土地改革40年：演进中的巨变

王芳

从安徽省凤阳县小岗村的“大包干”到农村土地经营权流转交易市场的建立，在工业化和城镇化发展的背景下，我国农村土地制度历经40年的不断探索演进，已使农村的土地经营方式、人们的生产生活方式发生了巨变。这些演变过程分为哪些阶段，给农业农村和农民带来哪些变化？这些调整演进背后有哪些规律和遵循的原则？未来农村土地制度还要防止出现哪些问题？农村土地制度改革的基本发展方向是什么？

改革的本质是适应市场化需求

农村土地制度包含土地的所有制、使用制、国家管理制度等。那么，农村土地制度改革，改的是什么？又为什么而改？

“农村土地制度变迁的进程，实质上是在保留集体土地所有制的前提下，赋予并不断强化和保障农民土地承包经营权的产权制度改革过程，也是对农地集体所有制实现形式不断进行探索的过程。”中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长张晓山，在2015年发表的《中国农村土地制度变革的回顾与展望》一文中指出。

“土地制度改革的目的是使其适应现阶段城镇化、工业化背景下实现农村土地资源的市场化再配置的要求，进而满足农业产业发展、城乡统筹发展的要求。”研究方向为土地经济与土地价格、土地制度与政策的中国农业大学资源与环境学院土地资源管理系教授朱道林说。他向《经济》记者解释：比如，农村集体农用地制度改革采取集体所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是通过重新设置与分割产权，在保障农户基于成员权基础上的“承包权”，实现“经营权”的市场化流转，满足现代農业、规模经营的需要；农村集体土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革，就是要逐步缩小征地范围，并允许集体建设用地直接入市交易，通过市场化方式实现土地资源再配置，满足农村及农业产业发展的用地需求，同时实现集体和农户土地合法产权权益。农村宅基地制度改革同样是为了解决农村进城人口留下的闲置宅基地的再配置问题。

因此，农村土地制度改革的基本方向是“市场化”，其核心就是导入市场竞争，让市场来对资源配置起决定性作用，取代原有计划经济的主导作用。改革的基础内容是“产权制度”，改革的基本原则是保障土地作为生产要素发挥生产功能，并要防止过度资本化对农村土地生产功能的干扰和冲击。

土地制度改革的4个阶段

按照农业经济发展阶段的差异，我国土地制度的建立和调整大致分为4个阶段，尽管不同专家有不同的分段方法，但基本内容大致相同。

第一个阶段：（1949年-1977年）集体所有、统一经营的农村土地制度的建立。

新中国成立后，全国范围内的土地改革，使获得土地的农民生产积极性大大提高。一些缺少生产资料的农民为了解决生产中遇到的困难，按照自愿互利的原则，开始在私有财产的基础上进行互助合作，成立了互助组。至1956年10月，多数省份实现了高级形式的合作化，我国农村土地集体所有制初步形成，合作经济在农业经济中占据了绝对优势地位。

1958年，中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，开始推行人民公社，并提出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。但由于规模过大，不可避免地导致了生产效率下降，粮食减产。但也出现了社员收入平均化和“四多四少”（吃饭的人多，学勤的人少；装病的人多，吃药的人少；学懒的人多，学勤的人少；读书的人多，劳动的人少）现象。

1978年之前，中国农村一直实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制度。新中国成立之后，第一代领导人致力于构建一个集体所有、统一经营的农村土地制度。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智向《经济》记者分析：“问题在于，以生产队为基本核算单位的这种生产关系仍然不适应生产力发展的需要，具体表现在农民生产积极性低下，农产品供给增长缓慢甚至下降。”

到1978年，我国农村居民人均可支配收入仅为133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消费品支出的66.91%，以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。

“说起以前的日子，太困难了。生产队一个工分只有七分钱，一天也挣不到几毛钱，我是独生子，家里有三个劳动力，好的时候，一年下来还能挣个百十块钱。家里人口多的都不够吃，经常吃野菜。过年杀猪都愿意要肥的，能多炼点猪油。”75岁的北京市昌平区十三陵镇悼陵监村原书记李洪全，对物质馈乏年代的记忆刻骨铭心。

怎么吃饱肚子，成为农民的头等大事。在这种情况下，土地制度改革已经成为必然。

第二个阶段：（1978年-1993年）“统分结合的双层经营体制”形成时期。

各地方的探索表明，实行农户经营才有出路。中国农业大学人文与发展学院教授、中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻向《经济》记者解释，但当时需要冒极大的政治风险，走资本主义会被杀头，比小岗村更早的苏北泗洪县上塘乡将土地分给各户种植，受到中央的点名批评。后来有了小岗村18个农民秘密开会，以“托孤”方式，在土地承包责任书上摁下鲜红的手印，这是农民与饥饿斗争探索出的一条路子，“包产到户”是农民的伟大创造，党中央肯定了这一做法。但在推行过程中也经过很多波折，有些地方到1983年才分完地。

1978年底，党的十一届三中全会做出了改革开放的决定。小岗村等一批村庄率先突破传统体制，在村内实行了以“包产到户”“包干到户”为主要内容的各种承包责任制，后被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”。

1993年3月，《宪法》修正案正式把“统分结合的双层经营体制”纳入宪法。同年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》，第五条指出：“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。至此，农村基本经营制度正式确立。

而与小岗村相距不到200公里的安徽省利辛县永顺村，从1979年就开始包产到户。永顺村尚未合并时期的村书记吕东海向《经济》记者介绍：“当时是把土地划为一、二、三等，再留一块地作为机动地，每户分四块地。农民很高兴，地都成了自己的，干得很认真、很细致，产量比在生产队里的亩产多得多。”

李洪全的父亲当年就是村书记。1983年春节后，村里才开始分田到户。“那会儿都是抓阄儿。刚开始大家伙还不想分，但分了以后，发现收获确实比生产队时强。而且自己可以决定什么时候种，种什么。不少人家种点芝麻，还能去镇上换点香油。这样一来，吃喝基本不愁了。”

第三个阶段：（1993年-2008年）土地承包经营权稳定时期。

1984年中央一号文件规定：“土地承包期一般应在十五年以上”，而到了1993年，实行家庭承包责任制的时间就达到了15年。因此，1993年的中央11号文件进一步规定了承包期限，即“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”并提倡“增人不增地，减人不减地”，推进了土地承包经营权的稳定。1998年10月召开的党的十五届三中全会强调要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“关键是稳定完善土地承包关系”。2002年，《农村土地承包法》把土地经营权的稳定上升到法律地位。2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为“用益物权”，进一步强化了土地承包经营权的法律地位，从财产权角度保障了农村基本经营制度的稳定。

吕东海告诉记者，家庭联产承包激发了农民的创造力和干劲，“不过因为人口变动，每三年就得动地，重新丈量，很复杂，因为地块细碎，地签子挨得很近，村民们也没少因此闹矛盾，干部工作也很麻烦。1994年，土地产权30年不变；2006年全面取消农业税，农民心中更安稳了。”2009年，由于村庄合并，吕东海主动从书记记岗位上退下来，流转了部分土地，成立了“長丰农机专业合作社”，目前已经拥有上千亩耕地，除了承包地，合作社的几十台农机还赴外作业，托管上万亩土地，成为省级示范社。

李洪全对记者说：“真正的变化是在1992年以后，开放搞活，富余的劳动力可以外出打工，农民家庭收入主要来自就业。”

第四个阶段：（2008年至今）土地制度的动态稳定时期。

“所谓动态稳定指土地承包经营权在流转中实现并促进农村基本经营制度的稳定。”孔祥智如是分析。

“随着改革开放的不断深入，家庭经营出现了一些新的变化。一家一户的小农户经营地块过于分散，每一户的土地比较少，限制了农户的增收，已经无法满足人们对收入不断提高的需求，农业收入占比越来越小，出现兼业农民，农民就开始通过自愿有偿的方式流转土地，使较多的土地向种田的人手中流动。土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。”朱启臻分析道。实际上，早在1984年，中央一号文件就“鼓励土地逐步向种田能手集中”。1993年的中央11号文件、2002年的《农村土地承包法》、2008年的中共十五届三中全会都有鼓励土地流转的内容。2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度”，这是新时期改革的基本方向和重点。

2008年党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。第一次提出“长久不变”问题，在政策上强化了这种稳定性。到了2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.47亿亩，占比达33.3%；转出农户6542.1万户，占家庭承包农户总数的28.4%。十九大报告提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。“从不变、长久不变，十九大提出稳定长久不变，体现了中央政府对农户经营制度的肯定。”朱启臻表示。

已经83岁的永顺村老村长兰恒志欣喜地对《经济》记者说：“现在一亩小麦都能达到每年1300斤。生活已经发生了翻天覆地的变化。两个小孩开始在外地打工，为了种植、收割庄稼要来回耽误四个月，还要掏路费。土地一流转，就把人从土地上解放出来了，人与人也更和谐了，千亩连片，还能发挥农机的作用，现在流转一亩地基本都稳定在800元。今年俺家的土地托管后，用浮铧犁翻过又旋地，撒上化肥又旋地，连种带收，全让机械包了，像北大荒似的。”吕东海告诉记者，2018年，亳州市在试点基础上推行土地托管，由农机专业合作社负责实施。今年全市托管面积已达95%以上。

悼陵监村现任书记应春荣对《经济》记者说：“村里地少林多，农民种点樱桃树、杏树、核桃之类的，小麦很少有人种了。樱桃每斤能卖到15元-30元，五六棵树就能收入一万多元。农家院发展起来，卫生安全等标准由镇里负责。有些林地农民不想种了，国家按平原造林每亩地给2500元/年，纳入当地绿色发展规划。”记者看到，村里修着整齐的水泥路面，周围紧邻山地，樱桃、杏树、核桃、花椒就在自家门口，农家院提供吃住游玩。借着乡村旅游，农民的水果、山货也能卖个好价钱。“能过上这样的好日子，想都想不到。村里基本家家都有小汽车，有的还有两辆。”李洪全感慨地说。

总体来看，农村土地制度改革的历次调整，都是在适应市场经济体系下的调整。而随着城镇化、工业化的快速发展，由于人口的流动所引起的农村土地资源再配置的需求，以及与城乡统筹发展、现代农业及规模农业发展相适应的土地规模化经营需求，因此“市场化”是改革的基本方向，而要形成健全的市场机制，建立清晰完善的产权体系就是改革的重点内容。朱道林如是总结。

征地制度、建设用地、宅基地同步推进

除了农村农用地制度改革和征地制度，农村土地制度改革还包括集体经营性建设用地入市制度和宅基地制度改革（俗称“三块地”），不同类型用地的改革进程有所区别。

改革开放40年来，征地制度经历了建立、调整和改革一系列过程，也是争议最大和改革的重点，更是难点。朱道林表示，现行的征地制度实际上起源于建国初期，但直到1986年《土地管理法》颁布实施，才正式通过法律的形式予以确立，后在2004年《土地管理法》修订中试图区分征收与征用，但在后期实施并未能做到。于是将改革重点调整到征地补偿制度的改革和完善，2004年国务院发布“关于深化改革严格土地管理的决定”（国发〔2004〕28号），提出征地补偿实行“同地同价”，2005年国土资源部推动在全国范围内测算并发布征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准，实际上是改革了《土地管理法》中征地补偿的确定方法，一定程度上保障了征地补偿的合理性。

2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，全面推动新一轮改革试点，重点是缩小征地范围。此次改革同步推动集体经营性建设用地入市制度改革，这既是推動集体土地市场化配置的要求，也是征地制度改革中缩小征地范围后的客观要求。

40年来，农村宅基地制度一直是比较稳定，总体坚持无偿分配、住有所居、一户一宅的基本保障原则。上世纪80年代到90年代，山东、江苏等地曾经探索宅基地超标有偿使用，但进入90年代后因减轻农民负担而被取消。十八届三中全会以后，我国全面推动的农村土地制度改革，对于宅基地来说，重点是解决农村人口退出以后的闲置宅基地如何退出再利用，以及保障农民宅基地合法权益等方面。

防止土地过度资本化

“随着土地制度的变革，集体成员获得的土地权能也由‘生产经营自主权向‘土地承包经营权演变；统一经营主体由早期的集体经济组织逐步扩大到合作社、专业大户、涉农企业等多元主体，形成统、分、以及统分联结机制多种形式；土地经营形式从‘家家包地、户户种田到‘流转集中、规模经营、从社区集体经济组织提供服务到多元主体提供服务的演变。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆这样告诉《经济》记者。

目前，土地制度面临的根本矛盾是，在坚持农村土地市场化配置的前提下，如何防止和制约土地过度资本化的问题。朱道林强调，土地资源作为自然资源，又是人类生产生活重要的生产要素，必须保障其得到合理、可持续利用，而市场经济条件下，市场机制是实现土地资源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路径只能是通过改革和完善土地产权体系，建立农村土地资源再配置的市场化机制。但是，在市场化配置过程中不可避免地会出现资本化运作乃至炒作，甚至导致过高抬升土地价格等现象，最终导致农业生产成本大幅上扬，直接影响农业产业发展，乃至影响粮食安全。这是改革过程中必须要引起高度关注的问题。

朱启臻也向记者表示，有些理论研究者不懂得农业与农民之间的联系，将经济理论套用到农业上，例如小农户无法抵御市场风险等，这些理论文章干扰了人们对土地制度的理解，一味强调搞规模经营，越大越好，这样的思潮破坏了土地的基本经营制度，伤害了农民的利益。直到今天，这种思潮还有市场，成为土地制度改革中一个教大的隐患。2013年，中央农村工作会议提出，“土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”

朱道林建议，从国家层面看，重点是做好科学的制度设计和规划管制。一是建立符合土地产权制度基本逻辑的产权体系设计；二是建立完善的规划和用途管制制度；三是建立好市场化配置的规则体系，建立起完善收益调节和收益再分配制度，严格控制过度资本化。集体和农民是农村土地市场化主体，是直接参与者，要从发展农业产业、实施乡村振兴的主体地位与责任角度，从保护和合理利用土地资源的主人翁角度，基于土地作为重要的生产要素，合理利用有限的土地资源，发挥其重要的生产功能，满足农业产业发展和乡村振兴的要求。