公职律师助力法治政府建设

魏哲哲

政府的“红头文件”是不是合法、规范？“民告官”案件中，政府部门如何更好地出庭应诉？行政复议、行政诉讼等风险如何预防和减少，实现政务活动的高效运转？

如今，人民群众对法治的要求越来越高，法治政府建设的任务更加凸显。面临越来越多的法律事务，客观上需要在党政机关、人民团体内部建立一支专门化律师队伍，当好依法行政的法律参谋和法律助手，促进政府部门依法办事。

5月7日至11日，一个特殊的培训班在杭州开班。

培训班学员是来自60多家中央党政机关、人民团体和中央企业的140余名公职律师、公司律师。这是司法部首次针对这两个群体开展培训。

公职律师、公司律师与社会上的执业律师不同，他们供职于党政机关、国有企业，身份上首先是公务员和企业员工，不对社会提供有偿服务。但他们同样具有律师身份，参与所在单位的各种法律事务。

2002年，司法部决定开展公职律师、公司律师试点工作。至今，全国共有超过8000家党政机关、人民团体设立了公职律师，总数超2.4万人；1000余家国有企业中也有超过4600名公司律师。

公职律师的作用可以发挥在前端

与社会上的执业律师不同，公职律师、公司律师的日常工作涉及单位、企业法律事务的方方面面，包括审查管理合同、参与政府规范性文件起草修改、参与行政复议和行政诉讼等。

以中央国家机关公职律师首批试点单位之一证监会为例，目前全系统已有近700名公职律师。

对于公职律师、公司律师的作用，司法部律公司相关负责人将其形象地概括为：依法决策的“智囊团”、规章制度的“把关人”、依法治理的“助推器”、法律风险的“防火墙”、合法权益的“维护者”、矛盾纠纷的“调解员”和普法宣传的“先锋队”。

一项行政行为是否恰当，直接关系相对人的切身利益能否得到保障。“资本市场也是法治市场。证券期货监管工作，无论是准入性质的行政许可，监督性质的日常监管、稽查执法工作，还是行政复议、行政诉讼工作，都需要理解、适用法律，离不开法治方法与手段。”中国证监会法律部副主任、公职律师刘辅华介绍。

如何确保作出的行政行为合法、合规？证监会机关各业务部门和派出机构重视发挥公职律师的作用，建立了以公职律师为主的法律内部审核制度，以解决日常监管和稽查执法中遇到的各类法律问题。

内部先把一道关，更有利于依法作出决策。国家发展和改革委员会同样建立了内部合法性审查制度，新修订的本委规章、规范性文件合法性审查指南，要求起草司局在将规章、规范性文件送法规司进行合法性审查之前，本司局的公职律师应当协助对文件的合法性进行预审查。

“公职律师从事法律、法规、规章、规范性文件的起草以及合法性审查工作，从内容合法、程序正当等方面进行审核把关，有助于提高政府立法和制度建设的质量。”国家发展和改革委员会法规司综合处处长、公职律师何瑞琦认为，公职律师的作用可以发挥在前端，通过提出相关法律意见和建议，让行政行为、行政决策更加规范。

“公职律师既是政府工作人员又是律师，特别是各业务司局有法律专业背景的工作人员在取得公职律师的身份后，可以将其业务专长和法律专长结合起来，在服务政府作出重大决策方面，能够发挥独特优势。”何瑞琦认为。

提出更具针对性的法律意见建议

当下，社会公众对于“民告官”案件，尤其是政府单位是否出庭应诉非常关注。公职律师享有代理、阅卷、调查取证、发问等权利保障，能够更好地适应“民告官”越来越多的情况，更好地办理行政诉讼案件。

随着公职律师的发展壮大，证监会逐步建立了独立应诉制度，不再聘请外部律师参与应诉工作，对于以证监会为被告的行政诉讼案件，主要依靠证监会公职律师出庭应诉。

“公职律师参与行政诉讼的优势在于其身份的双重性，往往直接参与作出行政行为的具体工作，相比于社会律师，对于案件背景更为熟悉、了解。而且，经过长期实践积累，也逐渐有了丰富的应诉经验和应诉技巧。”证监会法律部工作人员蒋海瑞介绍，以行政处罚为例，从立案、调查、处罚都是相关业务部门在做，由业务司局的公职律师参与诉讼更有优势。

“由于政府管理工作具有一定的特殊性、复杂性，加之社会律师执业范围的多样性、接受委托的临时性，决定了社会律师为党政机关、人民团体、国有企业提供法律服务既有其独特优势，也有一定局限。”司法部相关负责人介绍，公職律师作为党政机关的工作人员，熟悉政策法规和本单位实际情况，能结合本职工作提出更具针对性的法律意见建议，有效防范法律风险，促进依法科学民主决策。

2016年，中办、国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，国家发展和改革委员会相应建立公职律师制度。

“我委公职律师队伍组建一年多来，我们积极探索如何充分调动和发挥公职律师的作用。在全委依法行政考核、行政复议案卷评查、行政执法案卷评查，以及在一些疑难法律问题的论证研讨中，都请公职律师参加，取得了很好的效果。”何瑞琦介绍，以行政执法案卷评查为例，相较于外部专家和律师，公职律师更熟悉本单位职能和行政执法实践，在查阅案卷过程中可以较为准确、快速地对具体执法事项是否合法规范作出评判。

“目前虽然这支队伍人数不多，但是公职律师穿插在各个司局，参与到全委依法决策、依法行政工作过程中，对提升各业务司局依法行政水平发挥了重要作用。”何瑞琦说。

提高公职律师履职水平

记者了解到，目前我国公职律师队伍已初具规模，在这样一个庞大的体量之下，如何更好地发挥他们的作用显得十分迫切。

从一组数据中也可看出这两个群体发展速度之快。

到2017年12月底，全国31个省、自治区、直辖市共有7000多家党政机关、人民团体、国企开展了公职律师、公司律师工作，公职律师总人数达1.8万余人。但截至今年5月底，这一数据攀升至2.4万余人。公司律师也增加了800余人，从3800人增至4600人。

此前一系列重头文件的出台显示，公职律师、公司律师被提到了更为关键的位置。

2014年，十八届四中全会公报中提出，要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。

2016年，中办、国办专门出台的意见中，很多具体安排都破解了公职律师公司、律师在工作中的难题：比如他们可受所在单位委托，代表所在单位从事律师法律服务，在执业活动中享有律师法等规定的会见、阅卷、调查取证和发问、质证、辩论等律师执业权。

“公职律师不向社会提供有偿法律服务，不参与市场竞争，与社会律师能够实现功能互补、协同共荣。”司法部律师公证工作指导司工作人员刘博卿向记者介绍，发展公职律师队伍，能够完善律师队伍结构，更好满足日益多样化、多层次、多领域的法律服务需求。

可以看到，尽管目前公职律师制度已经全面建立，但在工作推进中仍然面临一些问题和困难。一方面，队伍规模有待扩大。目前开展公职律师工作的单位仍然是少数，公职律师人数仍然不多，与中央提出的目标要求还有一定差距。另一方面，公职律师参与所在单位法律事务工作主要停留在较浅层面，公职律师作用还有待进一步发挥，突出表现在“两多两少”：公职律师参与行政诉讼、复议、政府信息公开等具体法律事务多，为重大决策、重大事项提供的法律意见少；对公职律师履行岗位职责提出的要求多，对不按规定听取公职律师法律意见的行为依法依规追究责任的少。

此外，针对公职律师的体制机制也有待完善。《律师法》等法律法规只对社会律师作了规定，没有对公职律师作出规定，公职律师的法律地位、权利义务尚无明确法律依据。

同时，公职律师申请程序、管理体制、工作流程、年度考核、教育培训、考核奖惩、经费支持、配套保障等方面也未形成统一规范的制度体系。“法律顾问、公职律师、法制工作机构三者的相应职责及互动关系如何，需要进一步探索。”何瑞琦说。

而在一些分析人士看来，公职律师、公司律师内嵌在机关企业，不免和社会上的执业律师有些脱节，在保持他们自身特点的同时，如何将其纳入律师管理体系，是要研究的课题。

证监会方面的公职律师也说，公职律师身份具有双重性，在履行公职律师职责的同时，也要接受所在单位或部门的行政上下级隶属管理，其所发表的专业意见会受影响，履职独立性如何得到有效保障，也需要進一步研究。

司法部回应称，司法部组织首次培训意在提升公职律师公司律师的政策理论水平、法律专业素养和实务操作能力，加强各单位业务交流和共性难点问题研究，推动完善科学规范的公职律师、公司律师管理体制。

同时，司法部则在此次培训中释放了信号，称正在研究制定加强管理、保障其发挥作用的规范性文件，预计年内出台。

“下一步，司法部将准确把握公职律师岗位需求，举办有针对性的业务培训，提高公职律师法律实务操作能力和履职水平。”司法部律师公证工作指导司司长周院生表示，建议推动修改律师法，以法律形式明确公职律师法律地位及权利义务；健全配套法规、规章和行业规范，制定出台《公职律师管理办法》，依法保障执业权利，强化监督管理，更好发挥公职律师在全面依法治国中的重要作用。