“一线”作为 开创人大新局

沈仁研

15年来，在“八八战略”指引下，在中共浙江省委领导下，省人大常委会坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干，紧紧围绕中心服务大局，依法全面履行职责，积极探索创新，不断推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，为推进我省民主法治建设，推动治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义在浙江的生动实践作出了积极贡献。

立法与改革决策相衔接，发挥立法引领和推动作用

“小智治事，中智治人，大智立法”。15年来，省人大及其常委会秉承对科学立法、民主立法持之以恒的执着与坚守，立法质量不断提升，并稳步推进设区的市行使立法权，为中国特色社会主义法律体系的形成提供了有益经验，成为法治浙江建设进程中的一个耀眼路标。

在浙江，每条大小河流背后都有一个响亮的名字——河长。2017年7月28日，《浙江省河长制规定》经十二届省人大常委会第四十三次会议审议通过。这是全国首个专门规范河长制内容的地方性法规。以立法形式，创新河湖管理模式，固化先进经验，明确河长担当，并为浙江6万多名河长履职提供法制保障。

习近平总书记在浙江工作期间，强调要“重视创制性立法，体现立法特色”。省人大常委会在“凡属重大改革都要于法有据”的前提下，坚持从实际出发，在增强特色上下功夫，做好立法与改革决策相衔接，充分发挥地方立法的补充、先行、创制作用。

2017年，制定中国（浙江）自由贸易试验区条例，明确自贸区管理体制，对油品全产业链、大宗商品贸易自由化等进行制度设计，突出自贸区的浙江创造。

2008 年制定的城市管理相对集中行政处罚权条例，是全国首部省级有关城市管理相对集中行政处罚权的地方性法规。

2004 年制定的农民专业合作社条例，首次明确了农民专业合作社生产经营的法律地位，是我国第一部规范农民专业合作社的地方性法规。

让每一部法律都成为精品，这是一种担当，更是一种追求。省人大常委会以发挥人大在立法中的主导作用为抓手，不断加强和改进立法工作，精益求精，推动立法从“有没有”向“好不好”转变。

在立法选项方面，建立法规立项公开征集制度、立法项目申报论证、法规建议项目逐项评估论证制度等，把好选项关。

在法规起草方面，普遍推行立法起草小组制度，重要法规草案由人大组织起草，增加专门委员会直接起草法规草案的比重；建立立法前评估制度，健全专家参与立法的工作机制等，把好起草环节关。

在法规草案审议方面，坚持二审和隔次审议制度，对涉及面广、利益关系复杂的法规草案实行多审，不断提高常委会审议法规草案的质量。

立法就是求取最大的社会公约数。省人大常委会坚持开门立法，不断完善公民参与立法工作机制，坚持把立法当做一项“阳光下的民主事业”。

2015年1月25日，浙江省十二届人大三次会议高票通过《浙江省社会养老服务促进条例》。这是国内首部由人代会通过的社会养老服务专门性法规，也是自2001年以来浙江省首个提请人代会审议通过的地方性法规。

立法期间，省人大共收到省人大代表和各方面反馈的意见建议2000余条，法委、法工委逐条研究反馈意见，反复斟酌、慎重取舍，对条例草案作了多次修改，尽量吸纳合理意见建议。民意在浙江省人大立法工作中的分量不断“加码”。

为了更加充分有效地发挥代表在立法中的作用，使立法更接地气，省人大常委会于2014年建立了省人大代表分专业、有重点地参与立法工作机制，用务实的制度设计进一步增强代表参与立法的实效。该机制得到了全国人大的充分肯定，并在全国地方立法研讨会上作专门交流和经验推广。

一系列立法工作机制创新，有力地推进了科学立法、民主立法，确保了立法“产品”的“出厂”质量。

2015年7月和9月闭幕的浙江省十二届人大常委会第二十一次、第二十三次会议分别审议通过一项决定，温州、金华、台州、湖州、衢州等五家浙江设区的市和嘉兴、绍兴、舟山、丽水等四个设区的市的人民代表大会及其常务委员会，可以开始制定地方性法规。至此，浙江11个设区的市都拥有了立法权。

立法，对这9个设区的市来说是一個新事物，如何行使好立法权面临着不小的考验。省人大常委会加强对设区的市立法工作的指导。省人大常委会党组制定下发《关于推进九个设区的市行使地方立法权的指导意见》，明确行使地方立法权应具备的基本条件。今年，省十三届人大常委会第六次主任会议研究通过了《关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见（草案）》，为设区的市人大完善立法工作提供了指引。

各个设区的市坚持立法规范先行，依法有序推进地方立法工作，制定了一系列有操作性、可行性和地方特色的法规，为当地的改革发展注入了新的动力。

“票决制”让决定权有了新落点

习近平总书记在浙江工作期间强调，“支持和保证人大及其常委会依法行使重大事项决定权，是实现党的重大决策科学化、民主化、法制化的重要保障”。省人大常委会围绕省委重大决策部署和社会关注的热点问题，依法行使重大事项决定权，认真调研审议，作出决议决定，推进科学决策、民主决策和依法决策。

在行使重大事项决定权过程中始终坚持围绕中心服务大局，先后就建设法治浙江、义乌市国际贸易综合改革试点、促进全面深化改革再创体制机制新优势等决议决定，通过法定程序将省委的决策转化为全省人民的共同意愿，推动了中央和省委重大决策部署和战略举措的贯彻落实。

针对“一府两院”工作推进的重点难点，就食品安全、G20筹备与举办期间临时性行政措施授权、加强幼鱼资源保护促进浙江渔场修复振兴、法院民事执行、检察机关法律监督等作出决议决定，有效促进了重点难点问题的解决。

抓住代表关切、群众关注的热点难点问题，及时作出决议决定，充分保障和维护人民群众的切身利益。2013年“黄浦江死猪事件”发生后，迅速作出加强畜禽养殖污染防治，促进畜牧业转型升级的决定，赢得了社会赞誉。针对浙江地区台风多，受自然灾害威胁的人员拒绝转移或者擅自返回危险区域问题，作出自然灾害应急避险中人员强制转移的决定，保障了人民群众的生命安全。

与此同时，省人大常委会不断探索落实决定权的新途径，做实人大决定工作。

2017年5月，舟山市、定海区两级政府实施的打通东河南路（横河路）工程正式开工建设，這条困扰了周边居民15年之久的“断头路”终于有了进展，也让舟山市人大代表王志刚感到欣慰。

早在2002年，舟山市、定海区两级政府就想打通东河南路，但弘生集团28户职工所有的一幢4层建筑横在道路中间，因为与其中6户住户沟通失败，这幢建筑一直未能拆除，道路施工也因此受阻。

“直到今年，这项工程在市人大会上被列入民生实事票决项目，进度才陡然加快。经我们反复做工作，剩下的几户居民也意识到，这个项目并非是房地产公司的拆迁工程，而是人大代表投票决定实施的民生工程。至此，他们的抵触情绪才消失。”有关人士表示，一切都得益于民生实事项目代表票决制。

发轫于浙江宁海的力洋镇、大佳何镇的民生实事项目代表票决制，是我省基层民主政治建设的一项实践创新，是人民代表大会制度在基层民主政治建设中的生动实践，已经成为我省各级人大依法讨论决定重大事项的有效举措。2017年3月，省人大召开现场会对这项工作予以在全省推广。2017年7月，省委办公厅下发了《关于实施民生实事项目人大代表票决制工作的意见（试行）》，明确要求市县乡三级人大要全面实施票决制工作。

截至2018年6月底，全省11个设区的市、89个县（市、区）、907个乡镇人代会上都实施了票决制，实现市县乡层面全覆盖，票决制工作已经从“盆景”变成为亮丽的“风景”，成为了浙江的又一张“金名片”。

增强监督实效，回应社会关切

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。习近平总书记在浙江工作期间，明确要求“要把加强监督工作放在更加突出的位置，作为推进法治的基本环节来抓”，强调“人大对‘一府两院进行监督，是我国政治制度的安排，是人民当家作主的体现，是经济社会全面协调发展的保证”。

这15年来，省人大常委会认真贯彻落实习近平总书记关于人大监督的指示要求，依法监督意识不断增强，监督工作不断规范，监督领域不断拓宽，监督方式方法不断改进，监督机制不断完善，监督实效不断提高。

服务和保障省委重大决策部署落到实处，已经成为我省人大监督工作的主旋律。省人大常委会紧紧抓住改革发展稳定中的重大问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题精心选题，精选载体和抓手，依法开展监督，着力推动中央和省委重大决策部署落实。为加强经济领域重大问题的监督，坚持听取和审议省政府半年度工作报告，开展全面深化改革、创新驱动发展、省重大项目实施等方面监督，助推经济转型升级。

每一项事关发展大局的工作中，人大监督不走过场，有力地助推了中心工作。

2016年11月初，由省人大常委会副主任姒健敏带队的检查组，奔赴丽水开展食品安全审议意见落实情况的跟踪检查。而这，已经不是省人大常委会第一次关注食品问题。

注重强化跟踪监督，对重点事项持续深入开展跟踪监督，通过连续几年的层层递进、步步深入，推动相关热点问题的解决是我省人大监督工作的鲜明特征。如，在2012年全省开展食品安全执法检查、作出决定的基础上，2013年至2017年连续五年通过执法检查、专项审议、专题询问、满意度测评等形式，每年选择几个重点，连续开展监督，取得了明显成效。

除了开展食品安全执法检查和跟踪监督，我省还就教育、养老保险基金管理、养老服务体系建设等方面开展专项审议。为加强生态环境领域问题的监督，连续开展生态省建设和环境保护执法检查和跟踪督查，采取全省统一部署、上下配合方式开展水污染防治、饮用水水源保护、“剿灭劣V类水”等专项监督。听取和审议了节能减排、保护海洋环境、环境状况和环境目标保护等报告。

我省还以执法检查为重要形式，把加强执法检查工作摆在重要位置，改进检查方式，加大检查力度，推动整改落实，保证宪法法律和法规在我省得到有效实施。如，2004年习近平同志直接领导了在全省范围内开展生态建设和环境保护执法检查，推动解决了一批全省生态环境保护工作中存在的突出问题。

同时，围绕同一议题，省人大常委会精选监督角度，针对不同问题，由浅入深，循序渐进，做到前后呼应，避免了“重复劳动”，让监督“环环相扣”。

2015年11月30日至12月4日，省十二届人大常委会第二十四次会议召开，会议听取和审议了省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省司法厅关于依法履职、公正司（执）法整改工作情况的报告，首次举行司法专题询问会，网上网下同步询问，并进行了满意度测评。

如果说跟踪监督已经成为增强人大监督实效、推动重点和难点问题解决的一个有效办法，那么这个办法与“跟踪检查‘回头看”“满意度测评”“专题询问”“听取审议报告”“网上问卷调查”手段交叉使用、接力推进、形成合力，又激发出更为奇特的监督效果。

如在2013年开展食品安全审议意见落实情况跟踪检查时，为增强检查针对性、有效性，检查组还利用浙江人大代表履职服务平台，开展食品安全网上问卷调查，开辟专门交流讨论区，共有1900多名代表参与了平台活动，效率良好。

监督的力量，在于动真。打出监督“组合拳”虽然只是监督形式的小改进，却是增强监督实效的大进步。而在浙江大地上，各地人大也积极探索创新，涌现出如温岭“参与式预算”、台州等地的“两官”履职评议、云和县特定问题调查等好做法好经验，合力推进了全省人大监督工作创新发展。

履职活动精彩纷呈，代表作用日益彰显

人大代表生活在人民群众当中，是做好人大监督工作的“潜水艇”“千里眼”。15年来，浙江省人大开展主题监督活动为代表提供履职平台；全覆盖代表联络站，架起代表与百姓之间的“连心桥”；推进信息化建设，为代表履职提供便利条件，代表主体作用获得了更加广阔的提升。

2017年，省人大常委会部署开展剿灭劣Ⅴ类水专项审议和“剿灭劣Ⅴ类水、人大代表在行动”主题活动，发动全省四级人大和8万多名各级人大代表全面投入剿灭劣Ⅴ类水攻坚战，烈日酷暑难阻人大代表履职脚步。

这仅仅只是人大代表履职的一个身影。围绕省委重大决策部署，省人大常委会组织全省8万多名各级人大代表上下联动，为中心工作的落实贡献力量。近年来，先后组织代表“关心母亲河溪、查找水污染源、恪尽代表职责”、查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文、群众办事审批难事项、改革发展短板、监督已治理的河、十大组合拳落实情况等主题活动，专题听取群众的意见建议，提出一大批针对性较强的意见建议，支持和推动“一府两院”改进各方面的工作。

此外，全省各级人大将加强常委会与代表、代表与人民群众这两个方面的联系作为代表的基础工程加以推进，为畅通民意表达、促进公民有序政治参与方面积累了有益经验。一方面，推进人大常委会联系代表常态化。2013年省人大常委会建立了“浙江人大代表履职服务平台”，为浙江8万多名全国、省、市、县、乡五级人大代表的履职提供及时、全面的服务。另一方面，推进代表与人民群众的阵地化联系。加强代表联络站建设，为代表联系群众提供固定的场所，实现人大代表联络站名称统一、正式挂牌、场所固定、制度上墙。逐步在代表履职服务平台上设立网上代表联络站，实现群众与代表之间建立全天候的联系。目前，全省共建成代表联络站2600多个、网上代表联络站940多个，切实打通了代表联系服务群众的“最后一公里”，在建成覆盖全省各乡镇街道的代表联系群众阵地体系方面走在了全国前列。

代表议案建议督办效果直接影响到代表联系群众的积极性。实践中，“建议长跑、提了白提”，办理单位“注重办理的态度，不解决实际的问题”等现象不仅挫伤了代表履职的积极性，也损害了代表在民众心目中的形象。

对此，省人大常委会着力在推动问题的落实解决上做文章。2014年浙江省政府在全国率先实施省长领办省人大代表重点建议制度，全省各级政府相继建立了本级政府领导领办省人大代表重点建议制度，并逐步推行承办单位负责人领办重要建议制度。省人大常委会逐步建立健全常委會重点督办建议制度，由主任会议成员领衔相关专门委员会，选择一定数量的建议，对其办理情况进行跟踪检查。

此外，健全和完善代表参与建议办理评价机制，在承办单位向代表征求意见的基础上，实施人大常委会向代表征求评价意见，确保对办理工作评价的客观性。