“公民导向”的政府绩效评估模式

文 萧林

2018年5月8日，2017年度杭州综合考评社会评价意见报告及社会评价意见“十大热词”发布。这是杭州市第十一次向社会公开发布社会评价意见报告，也是第二次发布社会评价意见“十大热词”。

2017年度杭州市综合考评社会评价，共收到各类意见建议41664条，其中市直单位29646条，区、县（市）12018条。这些意见建议，来自于市本级和区、县（市）两级党代表、人大代表、政协委员、企业代表、市民代表，以及网上市民代表共42500余名参评人员。

从这数万条意见建议中梳理出的“十大热词”，分别是“跑改”“降费”“地铁”“环保”“教育”“拥堵”“电费”“食药”“单车”“垃圾”，集中反映了当前城市发展中的主要问题。根据程序，这“十大热词”涉及的有关问题将会被相关责任单位回应，并提出整改措施落实解决。

时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。这已是杭州综合考评工作的第17个年头。在这十多年的时间里，杭州综合考评在改革中创新，在创新中跨越，逐渐形成了“公民导向”的政府绩效评估模式。

回顾这段发展历程，它经历了三次跨越。一是从机关目标责任制考核向满意不满意单位评选的跨越。2000年，杭州在全国率先推出“满意单位和不满意单位”评选活动，以根治门难进、脸难看、话难听、事难办机关“四难”综合症，促进机关作风转变，由此迈出了让社会公众评议党政机关绩效的关键性一大步。二是从满意不满意单位评选向综合考评的跨越。2005年，杭州市将目标责任制考核（目标考核）与满意评选活动（社会评价）结合，并增设领导考评，对市直单位实行全方位、多维度的综合考核评价，由此形成“三位一体”的杭州综合考评；2006年8月，全国首家正局级常设绩效考评机构——杭州市综合考评委员会办公室正式成立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化；2008年，杭州市对下辖13个区、县（市）实施综合考评，由此综合考评实现了全覆盖。三是从综合考评向绩效管理的跨越。2011年6月，杭州市被列为全国政府绩效管理试点城市之一，杭州综合考评加快了向绩效管理转变的步伐，进一步优化指标体系、简化目标考核、创新社会评价、做实创新创优、规范各类考核、加快法制建设，在推进城市治理现代化进程中发挥更大作用。2015年，经杭州市人大常委会审议通过、浙江省人大常委会批准，《杭州市绩效管理条例》正式颁布，自2016年1月起施行，从而以立法形式，将杭州市长期以来行之有效的实践成果固化下来，实现了政府绩效管理“于法有据、依法管理”。这也标志着杭州市政府绩效管理进入新的阶段。

杭州综合考评和绩效管理对推动杭州经济社会发展和治理现代化发挥了重要的导向助推作用，成为转变机关作风的“杀手锏”、破解民生问题的“指挥棒”、促进科学发展的“助推器”、引领政府创新的“方向标”、推进现代治理的“新引擎”。通过制度化、专业化的架构和实践，以社会公众有序参与推进了政府治理民主化,以绩效管理的专业思维推进了政府治理科学化,以绩效管理的规范化、标准化推进了政府治理精细化，走出了一条地方政府绩效管理的新路子，为治理现代化提供了一份鲜活的样本。

一是转变机关作风的“撒手锏”。通过社会评价，引导党政机关“眼睛向下”，更多地倾听老百姓的声音，认真总结经验、深刻查找问题、扎实改进工作，使政府工作人员的服务意识、责任意识明显增强，有效地将社会评价形成的外部压力转变为改进机关作风的内在动力，提升了机关效能，优化了发展软环境，从2006年以来，社会公众对杭州市政府的满意度均保持在90%以上，综合考评已成为杭州市加强政府自身建设、提高行政效能的一项基本制度。

二是破解民生问题的“指挥棒”。杭州综合考评完善的公民诉求回应机制和强大的发现功能，直接推动了政府责任机制的建立，促进了服务型政府建设。2003年，通过对社会评价意见的梳理和分析，系统地梳理出人民群众关注的7个热点难点问题，即：困难群众生活就业难，看病难，上学难，住房难，行路难停车难，办事难，清洁保洁难。杭州市委、市政府在此基础上将其上升为战略决策，制定长效机制，在全国率先提出了解决人民群众最关心、最直接、最现实的“七难”问题的工作目标。形成了“破七难”工作机制。经济社会的发展使得人民群众的关注点也有所转移，在2006年度社会评价意见的梳理中，发现人民群众对“食品药品安全”和“生态环境保护”新的“两难”关注度较高。杭州市委、市政府决定扩大了“七难”的内涵，将它们纳入“破七难”范畴，形成了“7+2”的“破七难”新框架。2008年，又将物价上涨、垄断行业服务等问题纳入“破七难”，形成“7+X”新框架，进一步丰富“破七难”的内涵，有效地推动惠民为民工程建设，使民生问题不断得到改善。

三是引领创新创优的“方向标”。通过设置创新创优目标，实施绩效考核，鼓励市直单位和区、县（市）解放思想，开拓创新，积极探索新理念、新体制（机制）、新方法，着力解决本地本单位工作中遇到的突出矛盾和深层次问题。自2006年杭州综合考评实施政府创新绩效评估以来，市直单位和区、县（市）申报的各类创新创优项目达920项，不少在全国、全省产生了较大影响，其中市政府办公厅申报的“开放式决策”、上城区申报的“政府管理与公共服务标准化”项目还分别获得第五、第七届“中国地方政府创新奖”。综合考评已经成为杭州市推进政府创新的重要平台。

四是促进科学发展的“助推器”。一方面，在考核中把党委政府的战略部署和重点工作，作为各单位指标设置的重要依据，进行科学量化、精准分解，确保目标落到实处；另一方面，在指标权重设置上切实体现了科学发展的要求，既要GDP，又不唯GDP，既重“显绩”，也重“潜绩”，既要“金山银山”又要“绿水青山”，统筹处理好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展之间关系，有效引导各地各单位创造经得起历史、人民和实践检验的实绩。

2018年5月29日，在全市2017年度综合考评总结大会上，省委常委、市委书记周江勇曾明确提出，综合考评工作要按照“一流标准”“一流状态”去建设“一流城市”这个目标定位来操作，推动整个杭州在全省保持龙头地位。要进一步加强和改进综合考评工作，用活用好综合考评这个“指挥棒”，推动市委、市政府既定的目标任务落到实处。