走向善治的杭州

文 余是乎

改革开放40年来，作为锐意先行者，杭州在政府自身改革中实践了许多有益的创新，形成了一批高效的治理经验。其中包括综合考评、开放式决策、民主促民生工作机制、“最多跑一次”等。这些改革实践使政府治理能力和治理水平得以显著提升，让杭城市民切实得到实惠和便利。在带来获得感的同时，改革背后还有哪些深意？如何看待杭州的这些创新探索，近日记者专访了公共管理专家、浙江大学社科学部主任余逊达教授。

我认为这项改革（综合考评）对于杭州市最终走向中国的创新型城市，是一个内在的决定性的力量。

记 者：关于社会治理，您心中理想的形态是什么样子的？

余逊达：治理是自古都有的一种政治文明的形态，相对来说阶段比较低，就是通过国家权力的行使来保持社会的有序。而善治，是一种比较特定的治理方法，简单的说就是社会多方主体共同参与社会秩序的建立和社会矛盾的解决，共同为社会的进步提供动力。善治，是人类社会文明程度比较高的时候的治理形态。多主体、共同建设、共同担责、共同享受成果，实际上就是放大社会的自我治理。

记 者：您所说的善治离我们的生活远吗？

余逊达：善治可以是全局性的、整体性的，国家层面的，也可以是地区性的、领域性的。比如杭州当下有大量的社会矛盾都是靠社会多样化的机制来解决的。有部分是行政调解，有部分是司法调解，有部分是社会调解。这些都是一个善治过程。

大一点的事情，像“民生十件实事”，就是一个善治的典型。首先社会各方借助于公开的渠道来表达自己对于政府民生建设的诉求。途径有好几个：人民意见征集活动，每年会征集到1万多条意见；综合考评活动，每年也会有几万条意见。人大代表、政协委员的民意收集渠道，这里也会征集到很多意见；这几万条意见经过梳理，经过讨论，形成20条左右的建议，最后由人民代表大会通过票决的方式产生政府要办的十件民生实事。

还有一个就是综合考评，也是一个非常好的善治过程。政府作风影响政府形象，影响政府效率，影响人民对政府的理解，怎么解决？杭州的解决办法就是用综合考评，借助多方的社会力量。一方面是政府的上级对下级的考核，另一方面就是社会考评。参与社会考评的有党代表，有人大代表与政协委员，有基层干部，有监督员，有专家学者，有企业家，有普通民众，他们评价出来的结果，作为衡量政府作风、绩效的一个基本依据，它的权重超过了50%。评价出来的问题经过梳理，由考评部门再反馈给各个政府部门，要求政府部门就这些问题进行调查研究，作出整改的承诺，并且承诺的内容要登在报纸上，作为下一轮评价的依据。经过十几年的自我革命，杭州市政府在树立好良好的政府作风，解决人民群众关注的问题，以及发展杭州公共事业，更好地保持党委政府和人民群众的关系上，都取得较好的成效。

记 者：今年是纪念改革开放40周年。改革开放以来，杭州在促进政府职能转变方面也有许多改革举措，您印象最深刻的案例或事件有哪些？

余逊达：我印象最深的是综合考评。我一直认为这是一个比较成功的改革，一定程度上解决了全世界在应对官僚制、科层制时比较难解决的一个问题——官僚作风。它使一代干部不仅仅适应了改革开放，而且学会了创新，并且引领他们所在的单位创新。我认为这项改革对于杭州最终走向中国的创新型城市，是一个内在的决定性的力量。

记 者：您以专家身份，长期参与综合考评工作，如何看待它在政府自身改革进程中的作用？

余逊达：我觉得综合考评可以说是政府内部管理体制改革的一个核心。目前，杭州主要通过综合考评来提升政府公共服务的绩效，从而创造好三个环境：投资环境、创业环境、创新环境，从而能够把政府职能履行好。

综合考评也就是绩效评价，不是中国特有的，国际社会很多地方也做绩效评价，但是杭州的绩效评价加入了很多中国元素。具体来说，它不单纯是从财政绩效的角度来考评政府，而是通过考评发现了政府在施政中存在的问题；并且借助考评体系，把解决人民群众的问题作为综合考评的动力和最终的目标，不是单纯的抽象意义上来提升政府的运作效率。所以这是一个很好的循环机制。这个循环机制已经运行了十六七年了。

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开放式决策和民主促民生工作机制都是杭州市创造的治理经验，在我看来，都代表了中国城市治理的最高水平。

记 者：您如何看待杭州市的“开放式决策”以及民主促民生工作机制？

余逊达：开放式决策是非常好的事情，是10多年前就开始推进的一项改革。

开放式决策包含着三个方面内容，一是议题的开放，政府到底决策哪些东西。民众高度关注的问题，只要经过正当的渠道进了政府，政府就应该把它纳入可以考虑的事项。二是决策过程的开放，比较典型的就是市政府常务会议对社会开放。每次会议都遴选一些人大代表、政协委员参加，用视频对会议进行直播，市民可以通过网络平台向会议发送信息。三是决策的结果会后要公开。我一直认为开放式决策是杭州政府自身改革创造的最好经验之一。当时，开放式决策还申报过联合国的创新奖。

杭州在开放式决策指引下做了大量成功的城市管理案例。比如说背街小巷改造，我对这个感触特别深。当时，每个背街小巷改造的方案都和当事人商量，你觉得怎么改对你最好？背街小巷改造这么大一个工程，触动那么多人的利益，竟然没有批评意见，大家都觉得这个事情做成了，我也配合了政府，也很高兴。另外一方面，经过背街小巷改造，大家觉得小区环境和周边环境变得比过去更好了，更舒服了。这是一个双赢的局面，也是民主促民生工作机制带来的结果。

民主促民生工作机制是把民生当中出现的问题拿到公共领域来讨论。报纸讨论、电视讨论、以及私下的公共场所的讨论，形成了一个很好的氛围。凡是跟公众相关的民生问题，用民主的方法来讨论，形成共识以后再来解决。这对于民主政治来讲，是一大创新。

↑ 背街小巷改造

西方民主重点放在了选举政策上，我们的民主重点放在怎么更好地解决民生问题上。他们的民主就是选一个人，我们的民主是帮助人民群众解决实际问题。开放式决策和民主促民生工作机制都是杭州创造的治理经验，在我看来，都代表了中国城市治理的最高水平。

记 者：您对现在政府重点推行的“最多跑一次”改革有什么解读呢？

余逊达：首先，这个改革是促进行政效率，来更好地向人民群众提供公共服务的。其次，“最多跑一次”所体现的原则思想，就是最大限度地为人民提供便利，最大限度地以人民是否满意作为政府施政的方针。在这个意义上讲，就是在“最多跑一次”的精神指引下推进各个领域的改革，特别是公共服务领域，让百姓少跑路，让政府多跑路，从而实现用更低的成本来做事情。目前，杭州市在移动通讯、大数据、云计算等方面走在全国前列，也为“最多跑一次”提供了技术支撑。

市场经济领域的目标到位了，但是政府创新还是有很大的空间可以做的。

记 者：这些年杭州在推动政府职能转变方面做了很多工作，同时也实施了很多创新。您觉得政府自身改革跟政府创新之间，是什么样的关系？

余逊达：改革是和开放连在一起。改革本身有一个标准，就是必须适应匹配于国际社会在市场经济发展当中已经达到的高度，对标国际社会的最高水平。改革主要有这样几个导向，一是政府职能设置。改革主要就是遵循市场化原则，凡是市场经济自身能做的，政府就不做了。需要政府做的，政府把它做好。这个是政府改革的一个重要方向。二是政府提供公共服务上，怎样保证公共服务能够更高效更公正。三是政府在做这些事情的时候，怎么样降低成本，像现在的“最多跑一次”就是属于这种改革。

创新有一部分就是这些改革，但是创新内容要更多一些，创新可能是很多具体的改革。第一，因为我们不仅仅要改革这些，还要在国内外争取走在前列，甚至希望能够为国际社会发展提供中国的思路、中国的方案。同样是在市场条件之下，政府为有效的市场经济运行创造条件，政府为市场主体创造、提供服务，这里面有质量上的差异，有程度上的差异，有品种上的差异，有效率上的差异。市场经济领域的目标到位了，但是政府创新还是有很大的空间可以做的。就是怎么才能保证我们的事业不仅仅是服务于一般意义上的市场经济，而且是在各种服务于市场经济的做法里面，服务得最好，最有效、最有质量。

社会在不断地变化，即便市场经济建设，即便法治国家建设，政府的职能配置基本到位了，但是政府创新仍然需要向前推进。新的施政方式，新的做法，更好地满足社会的要求。政府自身的队伍建设也有很大的创新空间，就是用一种什么样的队伍结构，用一种什么样的决策程序，用一种什么样的执行程序，用一种什么样的监督程序，才能使我们的事情做得更好？我相信还有一大类就是理念的创新，随着社会发展，科学技术进步，以及我们自己对于我们的事业的认识的深化，我们理论会不断地向前推进。

改革有特指的含义，经济上主要指建立市场在资源配置当中起决定作用的效果同时发挥政府作用。在发挥政府作用同时最大限度减少政府对资源的直接配置，最大限度减少政府对经济活动的直接干预。政治上主要指推进民主法制建设，更好、更高效地加强党的领导。这是改革的两个重点。

在市场经济方面，第一个，资源配置的主体已经市场化了。第二个是资源配置，总体上说已经市场化了。杭州是全国民营经济最发达的城市，最好的企业都是民营的，这就是一个重要的标志。第三个是政府和市场之间的关系的梳理基本上还是到位的。第四个是杭州在这个体制之下，经济仍保持了持续的高速度或者中高速度的发展。

在民主政治方面，第一个就是基本民主制度，全国人民代表大会制度、政治协商制度、公民参与制度，这些制度还是稳定的，也是有效运行的。法治作为社会治理的基本方法，普遍为人们所认知和接受，正在成为城市治理的基本手法。主要领域的法律法规也都有了。不仅是政府，其他的社会角色，比方说社团、媒体、企业，都能够在政府改革中找到自己合适的位置，发挥它们的作用。在走向善治的路上，杭州已经拥有了很好的基础。