改革开放以来杭州政府治理创新实践与思考

文 姜方炳

如果说，中国40年的改革历程铺展开来就是一幅绚丽多彩的历史画卷，那么杭州富有特色和成效的生动实践，无疑是其中最吸引人驻足观赏的重要图景之一。在当代中国，“最忆是杭州”，忆的已不仅是山水形胜、城湖合璧的秀美风景，更是繁荣富足、精致和谐的品质生活。当然，在这幅发展图景的勾勒过程中，政府这只“看得见的手”有着主导性的地位和作用，其治理理念和改革实践深刻形塑了整座城市的治理体系，继而涵养出了杭州独特的城市气质和良善的社会生态。改革创新是一切组织体系的活力之源，政府治理体系也不例外。围绕政府治理这一议题，回顾、梳理和思考杭州过去40年的改革发展历程，既是对这段峥嵘岁月的最好纪念，同时也是推进杭州深化改革的思想基础。

改革创新是一切组织体系的活力之源，政府治理体系也不例外。围绕政府治理这一议题，回顾、梳理和思考杭州过去40年的改革发展历程，既是对这段峥嵘岁月的最好纪念，同时也是推进杭州深化改革的思想基础。

改革开放以来杭州政府治理创新的历史演进

改革开放40年作为一个完整的历史阶段，是相对于计划经济年代而言的，它构成了中国社会大转型的最为重要的时代背景。当然，在这个伟大的历史进程中，不同的城市很可能会因为不同的发展机遇而演化出不同的历史分期，并逐渐形成关于政府改革创新的不同实践模式和地方经验。基于此，通过回溯杭州40年的政府治理改革进程，我们大致可以将其划分为三大历史时期：

（一）走出“政社合一”体制的摸索徘徊期（1978年—1991年）

在“政社合一”的计划经济年代，基于城乡二元分割体制以及单位制的影响，社会和市场力量普遍被禁锢于封闭性和同质化的政治体制之中，长期缺乏生存和发育的合法性空间。而改革开放进程的启动，就是对这种体制反思和超越的结果。

改革开放之初，和其它许多城市一样，杭州虽已萌生走出计划体制窠臼的种种迹象，但总体而言，企业、集体等单位办“社会”仍是当时社会建设的主流。在城市，最为典型的是每个企业还基本是一个“大包大揽”的小社会，提供职工吃、喝、拉、撒、生、老、病、死、休等“从摇篮到坟墓”的一揽子社会福利，几乎每个人都是一个被体制化的“单位人”。在大多数农村，虽然1983年以后已开始推行家庭联产承包责任制，但“农村公共物品及农民的各种福利保障等社会事业基本上仍由集体供给，其本质上还是一种集体办社会体制”。在这一历史时期，农民城乡间的流动被视为“盲流”，社会和市场力量并未被有效释放和激发出来，政府治理模式还徘徊于“政社合一”旧有体制的出口，单向垂直化的指令性管理还是构成政府工作的主要内容。

（二）加快适应市场化改革的积极试点期（1992年—2001年）

自1992年春邓小平同志南巡讲话后，我国社会思想加快解放，社会主义市场经济体制也随之逐步确立。也就在这一年，杭州为加快经济体制改革步伐，开展了政府机构改革试点，为企业走向市场创造必要的外部条件。例如，成立杭州市机构改革领导小组，选择市纺织化纤工业公司实行由行政性公司转向经济实体的试点；成立杭州市股份制试点工作协调小组及其办公室，开展企业股份制试点；等等。此后，杭州在教育、就业、医疗、住房等领域的相关政策也发生了重大调整，社会事业逐渐步入市场化和社会化发展阶段，教育产业化、公共事业市场化、劳动保障市场化、医疗卫生产业化趋势日趋明显。

与此同时，越来越多“铁饭碗”“大锅饭”被打破，“单位人”向“社会人”转变，城乡之间、区域之间以及行业之间的社会流动不断加速。在此背景下，“社区”逐渐成了承载城市人群生活的主要空间，并面临着诸多城市管理新问题。由此，杭州政府高度重视社区工作，并将其纳入政府工作的重要议程。2000年8月，杭州成立“杭州市城市管理体制改革和社区建设协调小组”，并在深入开展调研的基础上形成了《杭州市城市社区建设五年发展规划（2001-2005年）》和《关于进一步加强城市社区建设的若干意见》初稿，成为指导杭州社区工作的基础性和纲领性文件。

随着体制外就业人数的不断增加，加强政民之间的沟通和互信越来越成为政府治理工作的重要内容。为此，杭州市政府积极拓宽与公众的互动渠道，依托制度和技术等手段鼓励市民参与公共治理。例如，1999年6月，杭州在国内首创“12345”市长公开电话，“12345，有事找政府”的服务口号家喻户晓；2000年，杭州创建“满意不满意”市民评议政府工作机制，为构建政府工作绩效综合考评体系奠定了基础；2000年6月，杭州市成立人民建议征集办公室，并在政府网站开设“建言献策”栏目，向市民广开言路。这一时期杭州的政府治理工作虽存在不少摸索的成分，但加快适应市场化改革的立场和方向已然十分明确。

（三）精心打造“杭州经验”的锐意进取期（2002年至今）

2002年是杭州政府治理史上的关键一年。这一年，杭州西湖向游客免费开放，实现了“还湖于民”的目标；杭州市政府开始向社会公开征集办实事项目方案，从此该项工作成为市政府的“常规动作”；建立“党政机关服务态度和效能投诉中心”，开设“9666”效能监督和投诉电话。同时，也是在这一年，杭州在向社会广泛征求意见的基础上，确立了“精致和谐，大气开放”的新人文精神，为杭州坚定城市治理理念，打造服务型政府奠定了重要的思想基础。

2003年后，在中央工作精神和浙江省委提出的“八八战略”的指引之下，杭州立足地方实际开展政府治理创新实践，打造了一系列富有杭州特色的城市治理品牌：和谐创业（2004）、开放式决策（2007）、民主促民生战略（2007）、共建共享“生活品质之城”（2007）、社会复合主体（2008）、“两家两中心”（2009）、“公述民评”电视问政（2013）、“城市数据大脑”（2016）、基层治理“四个平台”（2017），等等。当然，这些工作品牌的打造不是孤立的，而是存在前后承继、互动融合的关系。例如，2009年，为深入实施“民主民生”战略，进一步推进和深化权力阳光运行机制建设，杭州开展了建设“两家两中心”的工作部署，以更好地解决“办事难”问题；2017年，杭州以“城市大脑”为依托，大力推动“最多跑一次”改革和“四个平台”建设的深度融合。

可以说，这一时期杭州在政府治理创新方面呈现出锐意进取的发展态势，并在激烈的城市竞争格局中取得了令人瞩目的荣誉。例如，2004年入选中国十大协调发展城市（榜首），2004-2008年入选中国大陆最佳商业城市榜；2012年、2015年，杭州先后两次荣登“中国公共服务小康指数”调查之“15城市公共服务满意度”排行榜榜首；2017年，杭州成为全国唯一连续十一年入选“中国最具幸福感城市”榜单城市。

改革开放以来杭州在政府治理方面存在着一个由被动适应向自觉创新、由摸索徘徊向坚定自信逐渐转化的过程，并重点从两个向度展开：一方面，开展自我约束式的内向改革，通过简政放权、完善法制、强化监督等方式防止政府错位、缺位和越位，努力打造一个法治、高效、廉洁的服务型政府；另一方面，加强力量整合式的外向关联，通过政策引导、平台搭建、技术融合等多种手段，形成一种多元合作、共治共享的社会治理格局。

杭州政府治理创新的主要特色

通过上文的考察，我们可以发现，改革开放以来杭州在政府治理方面存在着一个由被动适应向自觉创新、由摸索徘徊向坚定自信逐渐转化的过程，并重点从两个向度展开：一方面，开展自我约束式的内向改革，通过简政放权、完善法制、强化监督等方式防止政府错位、缺位和越位，努力打造一个法治、高效、廉洁的服务型政府；另一方面，加强力量整合式的外向关联，通过政策引导、平台搭建、技术融合等多种手段，形成一种多方合作、共治共享的社会治理格局。如果要归纳其特色，我认为集中体现在以下三个方面：

（一）注重培育和发扬“共同体”精神

在政府治理创新过程中，杭州十分注重深入百姓日常，坚持民生为先，通过议题设置、平台搭建和民主协商等制度化流程，将多方利益主体有序纳入复合型的治理体系之中，从而激发广大市民参与治理的主体性和自觉性，促进共建共治共享。这突出体现在通过优化新闻媒体在信息沟通和传播方面的优势，不断增强其吸纳多方主体参与公共事务的议事功能。例如，开办《我们圆桌会》电视节目，邀请专家、部门、媒体、市民代表走进演播室围绕圆桌就某一民生话题进行共同探讨，从而“培育和巩固我们大家都应具有的互相依存、休戚与共的社会意识”。

（二）注重治理理念和机制的有机更新

坚持一张蓝图画到底，梯次推进，久久为功，是杭州历届党委政府在政府治理和城市发展中逐渐形成的一个思想共识，这有效促进了杭州城市治理的精细化、城市面貌的精致化、城市品牌的精品化。特别是自党的十八大以来，杭州秉承和弘扬“精致和谐，大气开放”的城市人文精神，坚持将“共建共治共享”等发展理念充分融入到城市创新发展的每一领域、每个细节之中,凝聚民心民智，创新体制机制，促进社会公平，增进民生福祉，从而在群星闪耀的中国城市发展图景中大放异彩，成为当之无愧的东方品质之城。

（三）注重与现代信息技术的融合创新

顺应时代潮流，发挥资源优势，积极推进信息技术与城市融合发展，从而不断提高杭州城市治理的智慧化水平，也是杭州政府治理的突出特点。早在2004年，杭州就专门召开全市电子政务应用推进大会，加快统一的电子政务平台建设。近年来，杭州更加重视提升信息技术的创新和应用能力，并将社会管理综合信息系统建设纳入《“智慧杭州”建设总体规划》，积极建构多方参与、联动协作、便捷高效的社会服务管理机制。特别是2016年以来，为响应省委省政府的工作部署，杭州以便民服务和营商环境为两大着力，通过“互联网+”的技术优势深化“最多跑一次”改革。为此，2017年11月杭州还成立了数据资源管理局，按照“无条件集中、有条件使用”的原则，打破信息壁垒，保障信息安全，强力推进政府治理效能。

杭州政府治理创新的经验与反思

杭州40年的改革创新将“美丽天城”推向了一个新的文明高度，为地方政府治理及其与社会调节、居民自治之间的良性互动提供了有益的“杭州经验”。如果归纳而言，我认为以下四点尤其值得关注和传承：一是要立足当地实际，挖掘人文资源，激发创新政府治理的地方性精神力量；二是要坚持民生为先，发扬协商民主，形成“以民主促民生”政府治理机制；三是要注重制度整合，加强法治保障，促进政府治理理念和机制的有机更新；四是要依托信息技术，加强融合创新，增强“互联网+”背景下的治理效能。

2016年G20峰会的顺利召开，无疑为政府治理创新的“杭州经验”提供了一个绝佳的展示窗口，而世界为之惊叹。发展无止境，改革无穷期。当前的杭州正处于“后峰会、前亚运”的重大历史机遇期，唯有改革创新、锐意进取，方能勇立潮头、行稳致远。当我们在强调改革创新重要性的同时，也要清醒地意识到其本身所潜藏着的风险。特别是对于政府治理创新而言，面临着的往往是牵一发而动全身的系统性风险。因此，我们在总结经验的同时，也需要进一步思考如何建立健全相应的风险评估机制和试错容错机制，为深化改革创造有利的实践空间。在此，我们不妨期待杭州下一个更加美好的40年！