耕地休耕研究进展与评述

俞振宁，谭永忠，吴次芳，郑红玉

（1.浙江大学土地管理系，浙江 杭州 310058；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州 310058）

随着农业生产技术水平的大幅度提高和农用地资源的大规模开发，一方面粮食产量大幅度上升，一些国家和地区出现了严重的农产品供过于求现象[1]；另一方面，因土地过度开发和超负荷利用，土壤肥力下降、水土流失、生态环境恶化等问题日益凸显[2]。为了平衡粮食供需矛盾和实现耕地资源永续利用，许多国家和地区实施了耕地休耕政策[3]。

已有耕地休耕研究基本围绕“概念基础—目标模式—实施要点—保障机制”的框架展开。不同国家和地区由于社会、经济和自然环境的差异，具体的休耕政策也有所差异[4-6]。但通过梳理总结发现，他们在制定休耕政策时，都会对以下问题进行分析[5-7]：（1）休耕的内涵是什么？实行休耕有哪些效益（概念基础）？（2）实施休耕的政策目标是什么？采取何种休耕模式实现目标（目标模式）？（3）如何根据休耕目标和地区状况，确定休耕规模并设立标准进行空间布局和地块选择（实施要点）？（4）休耕会对土地产权产生制约、土地收益产生影响，如何尊重休耕农户的意愿，并建立有效的激励或补偿机制（实施要点）？（5）实施休耕可能会有哪些问题？为确保政策有效和持续实施，需要哪些保障措施（保障机制）？国内外学者也密切关注制定休耕政策时考虑的主要问题，围绕休耕内涵及其效益、休耕政策目标与实施模式、休耕规模与空间布局、农户休耕意愿与补偿、休耕存在问题与对策等重点领域进行了大量探讨和分析。此外，战略层面的休耕研究[7-10]大多也按照“概念基础—目标模式—实施要点—保障机制”的基本逻辑进行论述。

目前关于耕地休耕的国内外研究成果仍缺乏系统性梳理和总结。因此本文按照“概念基础—目标模式—实施要点—保障机制”的框架，系统梳理耕地休耕的主要研究成果，并探讨耕地休耕研究未来有待开展的重点领域，以期促进耕地休耕的有效实施和耕地资源的持续利用。

1 耕地休耕的概念基础研究

耕地休耕的概念基础研究主要集中于休耕内涵解读和实施休耕的效益研究，已有研究对休耕内涵基本达成了共识，且合适的休耕政策及其实施过程对生态环境改善和社会经济发展均有积极意义。

1.1 休耕的内涵

耕地休耕是让受损耕地休养生息而采取的一种措施[5]，也是耕作制度的一种类型或模式[7]。也有学者将休耕作为一种土地储备方式[8]。按照时间长短，休耕可以分为季休、年轮休和长休[11]。按照实施主体的自主性，也可以分为强制性休耕和自愿性休耕[12]。按照休耕期间所采用的技术模式和休耕目的等，也可进行休耕类型的划分。比如，目前中国主要在重金属污染区采用物理、化学和生物等措施进行治理式休耕；在地下水漏斗区采用以“一季休耕、一季雨养”模式为主线的措施进行恢复平衡式休耕；在生态严重退化区采用调整种植结构等方式进行生态保护式休耕[8，13]。

休耕需要与撂荒、退耕还林等概念区别开来。为了更清晰地辨析这些概念，本文以相对狭义的定义对这些概念进行比较。如图1所示，撂荒（A1）的本质是闲置耕地，不创造农业价值[14]。退耕还林（A2）的本质是在不适宜耕种的耕地上停止耕种，进行还林造林。休耕（A3）是一种用养结合的模式，其最大的特点是“寓养于用”[15]。长期撂荒可能会导致耕地土壤肥力大幅减退，而休耕是保持土壤质量和恢复地力的重要手段[16]。退耕还林是保护和改善生态环境的重要措施。根据休耕与退耕还林的功能可以建立转换机制，将撂荒中需要恢复地力的耕地进行休耕，撂荒和休耕中不适宜继续耕种的耕地进行退耕还林[11]，具体过程及政策设计则需要继续研究（图1）。

图1 休耕内涵辨析Fig.1 The connotation analysis of fallow

1.2 休耕的效益

1.2.1 生态环境效益

在土地休耕期间采取针对性的养护、治理等措施，可以改善土壤中的微生物等生物含量[17-18]，土壤质地、结构、孔隙性等物理性状[19]，土壤pH值、吸附性等化学性状[20-21]，以及保持水土、涵养水源、保护生物多样性等生态环境功能，促进土地永续生产能力的实现[22-23]。在不同国家和地区的休耕实践中，美国取得了积极的生态环境效益，但是日本因管理不当，导致山区撂荒现象严重，反而增加了洪水和水土流失的风险性[24]。欧盟在一些地区推行休耕政策时对环境敏感地带考虑不足，也导致了水土流失等生态环境问题[24]。

1.2.2 社会经济效益

休耕也有利于消化农产品库存、调整农产品结构、提高农产品市场竞争力[25]，实现对粮食供应的持续调控，确保农业发展后劲[7，9]。对重金属污染耕地进行治理式休耕，还能够让污染严重的耕地退出生产领域，截断受污染耕地产出的农产品进入市场的渠道[26]，最终经过治理修复，提高农产品品质。相较于其他土地保护措施，耕地休耕是相对成本较低、效果较为明显的土地低碳养护方式[3]。休耕的实施也能够有效防止耕地的无序撂荒，保护耕地资源肥力，同时降低化肥农药使用量，有助于实现社会和个人利益的最优化[27]。但是休耕对经济的影响也可能是双重的，例如，有学者认为“过多（面积）、过长（时间）”的休耕会导致农业生产规模减小，农业生产力下降，农业生产设备闲置，对农村经济产生不利影响[7]。

2 耕地休耕的目标模式研究

休耕在中国有2000多年的历史，但历史时期的休耕大都是自发的、零星的个体行为，并未形成制度[9]。现代美国、欧盟、日本和中国台湾等国家和地区较早实施了休耕政策，而中国大陆地区对休耕的科学探索相对较晚。国内外直接针对不同国家和地区休耕目标与模式的解读、比较和借鉴的研究成果较为丰富。

2.1 休耕的政策目标

不同国家和地区的休耕政策虽有差异，但都确立了清晰的休耕政策目标，并随着实践发展的需要对目标进行适当调整。如表1所示，美国的农地休耕项目（Conservation Reserve Program, CRP）设立之初的目标是减少土壤侵蚀，稳定土地价格和减少粮食生产，此后逐渐扩展到生态与环境保护[28]。欧盟启动“麦克萨里改革（Macsharry Reform）”后，其休耕的最主要目标是控制粮食产量，稳定粮价。因此欧盟地区的休耕项目会随着粮价变化进行调整[24，29]。日本的农田休耕项目起初也是作为农业生产和粮食产量的控制手段，之后日本政府制定了有助于实现生态环境保护目标的农田休耕办法[30]。中国台湾地区始终将稳定粮食供需和粮价作为休耕的重要目标，此外，保护生态环境也越来越受到重视[31]。中国大陆地区政策目标比较全面，以目前的休耕类型来看则更侧重于保护和提升地力，修复农业面源污染，缓解生态压力[13]。总体而言，休耕的政策目标是与外部环境相适应的。借鉴美国、欧盟、日本和中国台湾地区的相关经验，当中国大陆地区扩大休耕规模时，需要考虑针对不同区域、不同类型的耕地制定差别化的休耕政策目标。

2.2 休耕的实施模式

不同国家和地区的耕地休耕实施模式存在差异。从实施模式的原则和类型来看，比较典型的是美国（自愿式）、欧盟（自愿与强制并行）和中国大陆地区（自愿和强制结合）的实施模式（表1）。美国的CRP依据环境敏感程度分为一般申请（general sign-up）和连续申请（continuous sign-up）两种方式[32]。在环境敏感区进行连续申请，农户只要申请即可获批；在环境敏感度相对不高的地区进行一般申请，自愿休耕的农民向政府提出申请及期望的补偿额度，主管部门根据当地土地生产率、租金价格、申请补偿水平以及环境效益指数等多方面指标，对申请者进行筛选审批[28]。欧盟早期政策规定申请休耕补偿面积上折合粮食总产量超过92 t的大农场为强制性休耕地区，且必须至少休耕10%的耕地；折合粮食产量低于92 t的小农场属于非强制性休耕地区，非强制性休耕的面积由农户决定，但得到休耕补偿的面积不得超过耕地总面积的33%[33-34]。中国大陆地区的休耕试点地区、休耕类型、休耕年限、休耕规模和补偿标准等都由政府决定[13]，在休耕试点地区具体的休耕地块选择上，则根据农户意愿、村组配合程度等综合考虑决定。此外，不同国家和地区在实践中都根据休耕目标控制了休耕规模，且会根据内外部环境及时调整，弹性较大。在休耕补偿及标准方面，美国、欧盟、日本和中国台湾地区的特点是差异化、多元化，依据土地产能、租金价格、作物类型等的不同而制定不同的补偿标准。相对而言，中国大陆地区补偿类型单一，补偿标准固定，应分区分类制定差别化、多元化的补偿类型和标准[34]。

表1 不同国家和地区主要休耕项目目标和实施模式比较Tab.1 The target and mode of main fallow project in different countries and regions

3 耕地休耕的实施要点研究

耕地休耕政策的实施，至少受到粮食安全、生态环境、耕地质量和农户意愿四重维度相关因素的影响。在兼顾多重维度相关因素下，还需要考虑将时间序列上不同重点、不同方向的休耕目标任务恰当地落实到不同尺度的空间区域上。其中，休耕规模与空间布局、农户休耕意愿与补偿是连接休耕实施过程的两个关键问题。

3.1 休耕规模与空间布局

在理论上确定休耕规模是一个难度很大的技术性问题[9，35]，确定休耕规模并不是简单地得到一个具体的数值或范围，还需要考虑时间尺度、区域类型以及潜在的休耕效益予以不同尺度的空间表达。如图2所示，较大的空间尺度对应较长的时间尺度和休耕规模。在国家和地区、区域尺度，休耕规模的确定需要以粮食安全为前提，李凡凡等[36]以粮食安全为标准综合采用GM（1，1）灰色模型、马尔萨斯模型以及趋势预测法等，定量预测了中国2015年的可休耕规模为97×104hm2，约占耕地总面积的0.81%。也有学者认为中国休耕规模极限可达耕地总面积的20%[11]。在实践中，欧盟、日本和中国也根据国际粮价和国内粮食生产状况调整休耕规模，美国则主要考虑生态环境问题，并未在政策制定之初就进行从上往下的空间布局，而是通过设立一定标准进行休耕地块选择。在区县尺度，赵雲泰等[37]主要从生态环境和耕地质量两个维度进行了休耕规模确定与空间布局研究，并指出在更微观的尺度，需要重点考虑农户意愿的影响。在乡镇和村庄尺度，也需要对休耕地进行诊断与识别。一般而言，可以对质量不佳、但具有较高生态环境服务价值的边际土地进行休耕[9]。在实践中，中国台湾地区的地块选择则以耕地质量和农户意愿为基本依据，适时轮换。中国的地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区的休耕试点，主要根据上级政府下达的休耕规模在区县及乡镇尺度划分不同等级的可休耕区域，在可休耕区域内部则需重点调查耕地质量和农户意愿，最终将休耕规模从上往下逐步分解并落实到具体地块。总体而言，关于休耕规模与空间布局的研究还比较缺乏，现有研究主要针对宏观尺度，研究结果的科学性尚存争议。因为理论基础研究的缺乏，导致学界也未有公认的研究方法或模型能够较为理想地确定休耕规模，且导致了学术研究顺从行政思维，主要基于粮食安全角度，从上往下进行休耕规模的确定，而在地块、村庄等微观尺度上，对基于耕地质量和农户意愿角度的微观休耕规模和空间布局的研究缺乏关注。

图2 休耕规模与空间布局：尺度与维度Fig.2 The scale and spatial layout of fallow: domain and dimension

3.2 农户休耕意愿与补偿

3.2.1 农户休耕意愿及其影响因素

农户是实施耕地休耕的微观行为主体，是休耕中最主要的利益相关者，耕地对农户基本生活的重要保障功能也决定了休耕必须重点考虑农户的意愿和需求[5]。较多学者对此开展了研究，但是有部分研究采用的做法是对同一种方法（如二元Logistic模型）在不同地区的重复应用[5]，虽然研究的广度得到了初步保证，但对于研究的深入发展贡献不大。如表2所示，本文根据研究主题、调查时间、研究区域、研究方法和研究内容等筛选出了相关的代表性研究成果。综合而言，农户休耕意愿的影响因素主要来自农户家庭特征、土地特征、农户决策者个体特征与其对政策、环境等的认知特征[5，13-14，38-39]。此外，也有学者对农户竞标策略[40]和休耕政策满意度[41]等进行了研究。

3.2.2 休耕补偿及补偿标准

适度补偿金额对于激励农户参与休耕是直观且有效的[39]，过低的补偿金额会起不到激励农户休耕的作用[42]。研究表明（表2），兼业程度、家庭人均收入等农户家庭经济指标是影响农户补偿需求与意愿的主要因素，但是仅仅通过提高补偿金额来提升农户参与休耕的意愿，不仅会加重政府负担[5，40]，也不利于提高政策效率[42]。因此，俞振宁等[5]设计了多元化补偿方案，对农户进行选择试验，研究了农户补偿偏好及其影响因素。XIE等[42]运用各利益相关者之间的演化博弈模型提出了对休耕农户实行动态补偿的策略。也有学者运用机会成本法或条件价值评估法（CVM）对补偿标准进行了研究[13，38]，但机会成本法和CVM在应用中可能会出现嵌入性偏差和策略性偏差等[5]，研究方法仍有待改进。

表2 农户休耕意愿与补偿研究代表性成果梳理Tab.2 The representative study on the willingness and compensation of the farmers

4 耕地休耕的保障机制研究

耕地休耕的保障机制包括制度、组织、资金和技术等方面。但现有研究主要从宏观层面揭示休耕保障机制不完善导致的问题。休耕存在的主要问题有：（1）管理和监督制度不完善。日本和中国台湾地区休耕项目因缺乏有效的管理与监督，曾造成大量土地闲置、耕地环境恶化和鼠虫灾害等问题[9]。目前中国大陆地区的休耕管理和监督机制也不完善，可能会发生类似问题[34]。（2）休耕组织职能不明确。在湖南省，休耕耕地曾因遭受洪涝灾害而难以复耕，但在休耕相关制度中并未考虑到类似情况，缺乏相应职能部门进行及时处理，导致农户不满意等情况[5]。相对而言，美国和欧盟的休耕项目法制化程度较高，组织职能明确。（3）资金来源较单一。目前日本和中国的休耕经费主要来自财政预算，资金来源比较单一，导致政府财政压力较大。而欧盟地区的休耕资金来源较为多元化，除了各成员国财政预算、欧盟农业担保基金，还存在大量的横向转移支付[34]。（4）科技支撑较薄弱。由于中国休耕科学探索时间较短，且区域类型多样，在休耕区域划分方法、休耕地块遴选标准、休耕耕地质量状况调查、休耕技术运作模式、休耕效果评估体系等多方面的基础性研究，还存在明显不足[10]。

针对目前休耕存在的主要问题，较多学者提出了相应的政策建议，但因大多数研究从宏观层面展开，导致政策建议较为宽泛，并直接影响其实践应用价值。当前的研究成果提出的主要政策建议是：“加强宣传提高基层领导干部和农户对休耕的认知”“建立健全休耕制度和监管体系保障休耕有效实施”“以收益平衡和保障农户生计为基础建立和完善补偿标准”“基于农地基本制度和各利益主体需求确定休耕的组织形式”“确保粮食安全和生态文明建设需要合理确定休耕规模”“结合区域农业资源禀赋和生态环境特点选择休耕区域模式”和“广泛开展休耕相关管理与技术研究”[7，25，34-35]。

5 研究评述与展望

5.1 研究评述

5.1.1 休耕实践研究丰富，但缺乏基础理论研究

现有研究针对美国、欧盟、日本和中国休耕实践的政策目标、实施模式以及政策效应等，进行了较为深入的解读与比较，并总结了不同国家和地区休耕存在的问题，得到了有益借鉴。但因多数研究集中于宏观层面或案例研究，尚未有针对休耕政策相关的系统性基础理论研究（例如实施休耕的制约因素、政府与市场行为边界等研究），已有相关研究综述[16]也主要针对休耕实践进行评述，导致研究成果价值局限性较大，难以指导实践过程。

5.1.2 休耕研究涉及面较广，但深度和系统性不够

现有研究对休耕规模与空间布局、农户休耕意愿与补偿以及保障机制等方面均有涉及，研究区域也涉及不同国家和地区及其内部的不同土地类型，但大多数研究尚处于初步探索层面，例如，休耕规模与空间布局、保障机制研究主要针对宏观尺度，缺乏对微观尺度的关注，较多研究缺乏完整的分析过程，却直接给出了休耕规模的具体数值或范围、休耕相关建议，理论和实践价值较低。农户休耕意愿与补偿研究缺乏对农户进行休耕后行为的关注，研究方法相对单一。总体而言，现有研究深度和系统性不够，未形成相对完整的研究成果体系。

5.1.3 休耕研究涉及学科较多，但缺乏交叉研究

休耕研究除了涉及土地管理、农林经济管理、应用经济学等社会科学学科，也需要环境科学、农业资源与环境、生态学、农业工程、地理学等学科进行耕地质量与土壤污染调查、休耕农业技术方法、休耕效果监测与评价、休耕空间布局与分区等研究。休耕制度完善和有效实施也离不开多种学科间的分工与合作。例如，休耕试点村选择需要同时考虑耕地质量、污染程度和农户意愿；休耕技术方法需要考虑实施效果以及农户可操作性、接受度。但是目前关于学科间的交叉研究仍比较缺乏。

5.2 研究展望

5.2.1 休耕制度基础理论研究

科学完善休耕政策，需要扎实的基础理论研究。针对粮食安全、生态环境、耕地质量和农户意愿等不同维度的目标体系和现实背景，休耕制度基础理论研究主要回答既顺应基本面，又能有效针对本土问题的休耕总体目标和阶段任务如何确定与分解；如何可靠分析休耕的短期和长期效应并测算合适的休耕规模，以及进行时间序列上的合理分区与空间布局；如何分析政府与农户行为，划分政府与市场的边界。为宏观制度建构、微观机制设计和相应的保障体系建设提供有力基础。

5.2.2 休耕各领域的系统性研究

持续推进休耕有效实施，需要各领域的系统性研究。在休耕规模与空间布局方面，需要解决如何从宏观尺度从上往下进行不同时序上的规模确定、分解与布局，也要关注如何从微观尺度从下往上与宏观尺度进行有机结合；在农户休耕意愿和补偿方面，需要建立农户从认知判断、意向选择、行为响应到激励机制的完整行为过程分析框架，更为系统的揭示农户参与休耕行为机理；在保障机制研究方面，需要从非正式制度和正式制度两个方面，过程管理和资金管理两个维度，宏观和微观两个层面研究建立全面的保障制度、运行机制和科技支撑体系。

5.2.3 休耕相关领域的多学科交叉研究

深入开展休耕研究，需要多学科间的交叉研究。休耕不是一个孤立的行为，作为一种人类持续利用耕地后产生的行为，其所涉及的“社会—生态”的循环交互决定，必须把握这个过程中的不同要素之间的联系，其中涉及到众多休耕各研究领域的学科交叉研究。此外，休耕涉及的农业、农村和农民等本身即为庞大的问题领域，可将休耕与撂荒、土地整治、乡村旅游、扶贫等问题联系起来统筹考虑，促进乡村振兴。