新时代耕地占补平衡的逻辑根源、模式探索与管理创新——基于“新时代耕地占补平衡方式改进与管理创新研讨会”的思考

韩 璐，孟 鹏，蒋仁开，徐保根，张冰松，陈美景

（1.浙江财经大学土地与城乡发展研究院，浙江 杭州310018；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

1 引言

20年来伴随着中国最严格的耕地保护制度，耕地占补平衡政策得到了不断的完善，同时在政策实施中，也逐步暴露出“占多补少”“占优补劣”等现象，由此带来了耕地质量下降，生态环境破坏等诸多问题[1-2]。2017年2月，国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出“控增量、调方式、算大账、差别化”的思路，完善耕地占补平衡的实现方式和管理方式。2017年底，国土资源部发布了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，提出了更加严格的耕地占补平衡要求。学界多年一直关注耕地占补平衡研究，对政策问题和实现途径[3-4]、成效和局限性[5-6]、易地占补的问题和方法[7-8]、质量评价体系[9-10]、耕地产能占补平衡[11-12]等进行了深入探讨。2018年中央一号文件“乡村振兴战略”的提出，为耕地占补平衡的改进和政策的完善提出了新的挑战和机遇。在此背景下，从城乡要素互动视角出发，如何推动城乡融合与乡村振兴成为当前关注热点。本文从分析耕地占补平衡的问题及逻辑根源入手，探讨新时代背景下如何实现科学的耕地占补平衡，以期对耕地占补平衡方式改进与管理决策提供借鉴和参考。

2 耕地占补平衡的发展阶段与政策绩效

2.1 耕地占补平衡的发展阶段

中国耕地占补平衡政策经历了数量—质量—生态平衡的三个阶段：（1）以耕地占补平衡政策写入《土地管理法》为起点的数量平衡政策时期（1997—2003年），耕地总量减少、粮食减产的矛盾十分突出。（2）以国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》为标志的“数量—质量”平衡政策时期（2004—2010年），耕地总量仍然呈逐年下降趋势，但下降幅度放缓。（3）以2010年12月国务院编制实施《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》为起点的“数量—质量—生态”平衡政策时期[13-14]。

2.2 耕地占补平衡的政策绩效

中国已逐步形成了以《土地管理法》 《农业法》为基础，以耕地占补平衡政策、土地用途管制政策、基本农田保护政策为核心，以耕地保护动态监测和责任考核为保障的耕地保护制度体系，对于遏制一段时期的耕地锐减有着重要意义[14]。具体表现在：（1）在战略目标上，实现了耕地占补平衡，在一定程度上抑制了耕地减少，也基本实现了国家粮食安全的政策目标[15]。（2）在优化配置上，该政策为中国科学用地提供一定的保障，对国家产业结构调整、工业化和城镇化进程都起到了促进作用。（3）在结构调整上，该政策实现了土地利用方式和社会结构调整[5]。（4）在管理制度上，该政策推动了中国土地管理政策的出台、执行和机构设置等方面的深刻变革。（5）在文化理念上，该政策在客观上影响了人们的“资源理念”和“耕地价值观念”的转变，形成了“节约集约用地”的土地文化理念[5]。

3 耕地占补平衡过程中存在的问题及其逻辑根源解析

3.1 微观层面问题：耕地占补的实质性不平衡

耕地占补平衡关键问题在于要跳出就耕地论耕地的逻辑，把耕地占补平衡作为一个促进城乡融合与乡村振兴的突破点和抓手，以耕地占补平衡为核心建立城乡土地、劳动力、资本协同流动机制，并构建乡村振兴整体性优化体系[16-17]。耕地占补平衡的逻辑性主要体现在通过耕地占补平衡对土地、劳动力、资本等城乡要素流动产生影响（图1）。耕地被占用后土地要素从农村向城市流动，城市获得建设用地开发权（图1中①）。农村土地要素大量涌入城市，在为经济发展做出贡献的同时也隐藏着一些问题，尤其是土地发展权的转移，诱发了耕地边际化问题[18]，出现了“占而不补，占多补少、占优补劣、占整补零”等异化现象[19]，以及生态环境被破坏，生态系统服务功能整体下降，导致生态负效应等问题[20]。

经济根源主要有：（1）传统的耕作种植未达到规模效应，不具有比较优势，使劳动力要素从农村向城市单向流动[14]（图1中②）。农民作为理性经济人，追求收入的最大化。中国非农就业机会成本一直处于较低的水平，而农民务农的机会成本一直处在较高水平且不断上升，导致大量农业劳动力必然倾向于非农就业或者兼业。在经济发达地区，政府能够提供大量的农业补贴，出台较多的惠农政策，但是农户更愿意用资金投入来代替劳动力投入。（2）资本要素在城乡间双向不平衡流动（图1中③）使成本和收益不匹配。特别在易地占补中，由于双方的资源禀赋、社会、经济等因素的差异，使其进行耕地占补的成本和收益迥异[21]。实际上耕地“占”的经济所得要远多于耕地“补”的经济所得。在易地占补之后，占用方支付较少的土地开发整理资金作为“报酬”[21]，且出让方所获得的补偿费用主要归所在县（市、区）的财政部门。

图1 耕地占补平衡与城乡要素流动之间逻辑关系框架Fig.1 The logical relationship framework between balancing cultivated land occupation and reclamation and urban-rural factors interaction

管理体制根源主要是耕地占补平衡的执行者和耕地权利主体的利益不一致。严格保护耕地关乎国家粮食安全，正是由于兼顾生态环境的耕地保护的巨大正外部效应，使得国家采取耕地占补平衡的强硬措施来保证耕地总量平衡，而在微观层面耕地保护未达规模效益不具备比较优势条件下，缺乏耕地保护的内生动力和积极性，导致政策弱效。在前期只强调数量的政策阶段，实施耕地占补平衡的管理层面或者执行者，往往考虑的是实现占一补一，完成考核目标，因而会出现占补平衡的耕地质量不符合经济学原理的“占优补劣”的怪现象。但即使进入重视质量和数量及生态保护的政策阶段，依然会因为利益主体的不一致而出现相应问题[14]。

3.2 中宏观层面问题：耕地占补的时空性不平衡

中观层面问题主要是建设占用和补充耕地时空不匹配。其根源在于：一是省际及区域内经济发展水平差距对建设用地的需求程度不同，而耕地后备资源禀赋存在差异。补充耕地需求较多和补充耕地能力较弱地区集中在东南经济发展较快区域，而补充耕地能力较强区域集中在东北和西北区域。二是项目占用耕地往往需要在短时间内落实耕地补充，而多数县域补充耕地储备库储备指标不足。占补平衡政策需要大量的后备耕地资源作为支撑，然而，中国耕地后备资源匮乏，很多地方已经到了“无地可补”的地步，而受限于指标的挂钩政策，“无地”直接影响到当地社会经济的发展，且由于国土区域气候特点和地理特征存在着较大的差异性，依赖大规模开发后备资源补充建设占用耕地的模式已难以为继，不能抑制耕地面积减少的趋势[22]。三是地区发展不均衡和土地发展权的实现程度存在差异，使得难以在本区域内实现耕地占补平衡。如果忽视欠发达地区的土地发展权将会加剧区域发展不平衡，不利于实现社会的均衡发展[14，23]。

3.3 宏观层面问题：耕地占补的政策性弱化

宏观层面问题主要是政策弱效，表现在耕地保护的规划目标没有实现、整体耕地流失速率加快或者过大以致超出决策者预期等。管理体制根源是耕地保护意愿和用地审批权力的不匹配。某一层级的耕地保护意愿降低会直接导致耕地保护目标不能完全实现，致使耕地保护的政策弱效。耕地保护的落实就在乡、村基层，但耕地保护意愿逐渐从基层上移，形成具有中国特色的耕地保护集权化的过程：（1）集权至县级政府（1978—1987年），农村和农业制度改革缓解了乡和村组织的粮食保障压力，乡、村耕地保护意愿下降，用地审批权力上收至县级政府；（2）集权至省级政府（1988—2004年），随着粮食流通体系的改革和非农经济的发展，县、市级政府粮食安全压力大为降低，1998年修改《土地管理法》，将用地审批权上收至省和国务院，上收土地利用规划权力；（3）中央政府强化监督（2000年以来），省级政府耕地保护意愿也逐步降低，通过技术集权、设立新机构、强化对省级政府的考核，进一步强化中央政府耕地保护监管。这就形成了耕地占补平衡落实在基层属于微观层面，而监管不断集权上移到中观省级、到宏观中央，由于层级差距，利益主体差异，政策出台—政策弱效—政策改进的环节较多，会增加政策弱效的概率[14，24]。

4 耕地占补平衡的模式探索

4.1 统筹平衡方式，保障数量占补平衡

4.1.1 规范宅基地增量和存量管理，统筹城乡平衡

当前农村土地利用粗放，一户多宅和空心村现象普遍，补充耕地的数量潜力巨大。而“城市建设用地紧缺”与“农村宅基地利用率低下”的城乡用地发展不平衡问题也非常突出。因此，合理利用增量与存量宅基地是实现耕地占补平衡最重要的方式之一，也是统筹城乡空间布局的有效措施。首先，解决农民身份认定的问题，杜绝已在城市稳定生活的农民获得宅基地。其次，加强和规范农村宅基地管理，从规划、审批、督查和考核等多方位控制农村宅基地增量，有效解决当前农村宅基地管理失序的问题。最后，通过农村宅基地分配制度、有偿退出机制和监督管理体制等改革与创新，盘活农村宅基地存量，统筹城乡用地空间。

4.1.2 完善易地调剂方式，统筹区域平衡

严格补充耕地来源管控下，落实高质量和地类对等要求的补充耕地难度大幅增加，推动了指标易地调剂进程[23]。在省域内平衡上，可采取构建补充耕地交易平台、明确补充耕地来源和交易主体、严格收益用途管理、严格补充耕地准入门槛等措施来规范省域内易地调剂补充耕地[23]；同时可与其他工程统筹协作，完善省域内发达地区与欠发达地区的耕地占补平衡指标调剂方式，如浙江省从2002年开始实施“山海协作”工程[25]。在省域间平衡上，改进与完善易地调剂方式，统筹考虑区域各个资源要素平衡发展问题。国家出台的《关于〈跨省域补充耕地国家统筹管理办法〉和〈城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法〉的通知》规定“将省份调节系数分为五档”，这将极大推动易地调剂的区域平衡。但要注意以下几点：首先，重大建设项目在补充耕地中应当制定差别化调剂价格。构建供应重大建设项目补充耕地指标激励机制，引导重大建设项目“集约”占用耕地[26-27]。其次，应当兼顾不同经济社会发展水平以及一次性指标调剂与长远乡村振兴的关系[23]。

4.2 改进管理技术，提升耕地质量

4.2.1 优化建设用地约束指标

前两轮土地利用总体规划中耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地增量是约束指标。这些约束指标下的规划实施评价效果都较好。但从成本收益来看，这等于变相地鼓励个人和企业使用新增建设用地，导致经济相对落后地区的土地利用更为粗放。因此，将以往土地利用总体规划中建设用地增量约束指标转换为以建设用地总量、城乡建设用地总量和人均建设用地等为约束指标，并以土地利用现状变更调查数和常住人口统计数据为基础来测算这些指标，作为考核内容，以形成内在激励机制[28]，从数量约束指标转变为质量约束指标，促进耕地质量的提升。

4.2.2 完善耕地质量评价

当前中国耕地质量评价指标更多考虑的是土壤、产量、经济等相对稳定性指标，而耕作条件、生物特性、健康状况等易变指标对耕地的可持续利用具有较大的影响[29-30]。因此，应对耕地质量评价指标进行筛选[6，29]，以耕地地力水平为基础，对易变指标进行修正，依托当前耕地质量动态变化监测的研究成果，充分体现土地管理实际和国家土地整治绩效，构建新时代的耕地质量评价指标体系。同时也应结合“耕地数量、粮食产能、水田面积”三大指标分类管理和指标核销制，构建项目区三大指标核销制度，明确建设拟占用耕地的数量、粮食产能和水田面积，应用耕地占补平衡动态监管系统分类分别从本县、市储备库的指标中予以核销，并探索新的耕地质量评估体系应用于耕地产能的评估[31]。

4.2.3 规范耕作层保护与再利用

将新增建设用地占用的优质耕地的表土有计划地剥离后进行覆土，用于土地整治、农业综合开发、中低产田改造、土壤修复等项目以提高土壤质量等级是新时代的耕地质量平衡的有效实现途径[31]。根据《耕作层土壤剥离利用技术规范》，规范复合利用中建设占用耕地的耕作层保护与再利用技术标准。建议经依法批准占用耕地的单位，承担保护所占用耕地耕作层土壤的义务。按照占用耕地“先补后占”的原则，土地使用者必须在占用耕地前，在国土部门和农业部门的指导下，开垦同样数量的新耕地，并将拟占用耕地的耕作层土壤转移至新开耕地，否则不得占用耕地。

4.3 扩充平衡途径，实现生态占补平衡

4.3.1 完善指标调剂的价格内涵

依据前述文件精神，应体现补充耕地成本、资源生态保护补偿和长期管护等费用因素，并建立收益调节分配机制，使区域之间补充耕地指标不仅是数量和经济的有偿调剂，更是质量和生态的有偿调剂，耕地保护责任相应转移，形成区域之间耕地保护和耕地占补平衡责任与任务相匹配，区域各种利益相平衡的状态，有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，城乡要素合理流动与配置，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

4.3.2 扩大耕地补偿标准范围

为了实现生态占补平衡，在制定合理的耕地区域补偿标准的基础上，对耕地区域补偿标准进行评价。补偿标准的评价包括质量标准评价和价值标准评价，确定耕地补偿质量评价和价值标准评价是进行补偿资金计算的关键。耕地补偿质量评价中可适当考虑耕地生态补偿标准评价，耕地价值标准评价中可适当考虑耕地生态价值的评价，如土壤肥力维持、营养物质循环、碳汇、生物多样性等[32]。

4.3.3 转变耕地补充途径

补充耕地多来自于土地开发，占到补充耕地的63%，土地整治只占20%。土地开发作为耕地补充的主要途径时，会面临耕地后备资源日益枯竭的问题。一些地方忽视了生态平衡，如“上山入海”“围湖造田”“毁林造田”“侵占河床”等。因此，土地整治作为改善生产、生活条件和生态环境的土地利用结构优化工程，应成为耕地占补平衡的最主要途径，多年的土地整治实践已充分证明了其耕地产能提升的巨大能力。同时对生态环境保护，生态占补平衡也具有良好推动作用。

5 耕地占补平衡的管理创新建议

5.1 做好顶层设计，统筹区域发展

构建国家耕地易地占补制度体系，搭建国家耕地易地占补交易平台，完善国家耕地易地占补相关规则，规范省域内易地调剂补充耕地，强化易地补充耕地后期管护，完善补充耕地指标价格形成机制,实现区域资源互补、资金互用、资产互融，实现区域共同发展。微观层面做好耕地质量提升和粮食产量增加的规划设计，包括做好藏粮于土战略的规划设计，优选适宜耕地质量保护的经济作物类型和品种；以高标准农田建设确保耕地产能提升，落实“永久基本农田”成为实现耕地数量与质量结合的关键[14]。

5.2 抓好规划引领，“多目标+深融合”

以乡村振兴为目标，以规划为龙头，以整治项目为依托，真正提升耕地保护的内生动力和积极性。（1）合理调整土地利用总体规划，建议以建设用地总量、城乡建设用地总量和人均建设用地等为约束指标，形成节约集约利用土地和保护耕地的内在机制。（2）编制“多目标”的村土地利用规划，将土地整治规划、乡村旅游规划等“深融合”，实现现代农业、生态建设、乡村旅游等综合发展，促进农村社区的集聚和集约利用土地，保护耕地数量、提升耕地质量，使农民增收增益，从而实现乡村振兴[14]。

5.3 构建耕地占补平衡与城乡要素流动的平衡机制

城乡间要素流动不畅造成城乡资源配置效率低下，进而阻滞了城乡协调发展。必须通过深化土地、财政、金融体系改革，构建城乡要素市场之间相协调的耕地占补平衡制度。因此，必须树立系统性、整体性、协同性的思维，推动耕地的“数量、质量、生态”三个方面的占补平衡与“土地、劳动力、资本”三个城乡要素相融合，构建全要素平衡机制。首先，明确耕地占补平衡中政府与市场边界。通过规划指标刚性分配和弹性分配相结合，行政管控与市场机制相结合，解决政府失灵与市场失灵问题。其次，完善耕地占补平衡中的“土地—劳动力”联动机制。创新人地挂钩的实践模式，建立农村劳动力保障机制，实现城乡土地和劳动力流动联动改革[19]。第三，构建耕地占补平衡中“土地—资本”互补机制。使耕地占补平衡过程与振兴农村产业相结合，通过城市支持农村产业发展方式，使资本从城市向农村回流，真正推动扶贫攻坚和乡村振兴。

5.4 建立耕地占补平衡后续生态管护长效机制

（1）建立耕地占补平衡后续质量管理和生态管护机制。首先，要把耕地质量培育、后期质量和生态管护与落实耕作主体结合在一起，应给予经营者适当的耕地质量培育、后期质量和生态管护等费用。其次，获取的补充耕地指标调剂收益使用中，应将新增耕地后期管护费用单列，明确一定年限内加大资金投入，着力提升新增耕地质量，改善耕作条件。最后，按照指标受让方缴纳费用完成补充耕地义务，出让方获取指标调剂收益，承担耕地保护责任，相应增减双方耕地保护目标考核指标[33]。（2）建构“数量账户—质量账户—生态账户”综合制度体系。深入研究“产能占补平衡”和“生态占补平衡”[34]，探索建立和试行“数量账户”“质量账户”“生态账户”综合制度体系。（3）完善易地占补平衡的生态保护与补偿的长效机制。易地占补平衡不仅需要补偿耕地开发成本（指标购买），更需要建立耕地保护区域补偿的长效机制。耕地开发成本可采取一次性补偿的方式，而依附于耕地的社会文化和生态价值可以采取年度的财政补贴方式予以确定。为确保区域间耕地代补经济补偿的有效实施，还需要探索多主体的耕地占补平衡社会责任网络[33，35]，同时，完善经济价值、生态价值、社会人文价值等多种补偿机制[36]。

5.5 依托科技进步，提升软硬实力

加强土地科技创新，包括以下两方面：一是加强土地工程技术创新，包括拓展耕地质量调查与监测技术，开发和完善高标准农田建设与管护技术，土地整治“旱改水”工程研发技术，耕地表土层剥离与再利用技术[37]等，提升工程技术硬实力；二是完善耕地质量检测技术和标准体系，做好耕地占补平衡“三库一平台”（数量库、产能库、地类库、跨省交易平台）建设，逐步形成统一市场交易体系；实现多部门调查分析与信息数据的资源共享；运用高科技手段提升质量监管水平，提升监管软实力[14]。

6 主要结论

（1）在阐述耕地占补平衡的发展阶段与政策绩效的基础上，对耕地占补平衡存在的问题及其逻辑根源进行了分析。耕地占补平衡主要存在实质性不平衡、时空性不平衡、政策性弱化等微观、中观及宏观层面问题，其逻辑根源在于城乡要素流动的成本与收益不平衡、耕地占补平衡的执行者和耕地权利主体的利益不一致，区域发展与后备资源禀赋差异，耕地保护意愿和用地审批权力不匹配等。

（2）在技术层面上，主要从耕地占补平衡的数量、质量和生态三个方面进行的分析。在数量上，通过盘活宅基地增量和存量、完善易地调剂方式等统筹城乡与区域平衡。在质量上，通过土地总体规划中建设用地约束指标调整、修正耕地质量评价指标体系、规范耕作层保护与再利用等提升耕地质量。在生态上，通过完善指标调剂的价格内涵、扩大耕地补偿标准范围、转变耕地补充途径等方式实现耕地生态占补平衡。

（3）在管理层面上，针对上述从技术层面上探索改进方式，提出做好顶层设计，抓好规划引领，构建耕地占补平衡与城乡要素流动的平衡机制，建立耕地占补平衡后续生态管护长效机制，提升软硬实力等创新管理措施，为新时代耕地占补平衡政策的实施提供科学依据，也为促进城乡要素合理流动、推动扶贫攻坚和乡村振兴提供参考。