风景名胜区用地分类调整思考

陈笑凯

《风景名胜区规划规范》(GB 50298-1999)(以下简称《规范》)从颁布至今已有18年，期间较好地指导了风景名胜区的规划管理，保护了重要的风景资源[1-3]。随着城乡规划越来越注重“多规合一”和“全域管控”，土地资源由各部门自管一摊向协同管理转变，各类规划的衔接和土地的精细化运作是大势所趋。《规范》因其用地划分标准模糊、相似类型难以界定，以及编制时间较早等局限，已难以满足风景名胜区的规划建设要求。现阶段关于风景名胜区用地分类的研究较少[4-8]，主要集中在以下3个方面：1)以区分建设用地和非建设用地为主，但忽视了风景资源本身的复杂性和多样性；2)提出与城乡用地分类标准衔接，但对资源的保护考虑不足；3)提出与土地利用分类衔接，但对土地资源向风景资源的转化考虑不足。因此，需要对风景名胜区用地分类进行优化和调整。

1 风景名胜区用地分类在当前背景下的局限性

1.1 用地分类在总体规划层面指导性不强

《规范》将风景名胜区用地划分为10大类50个中类，用于指导风景名胜区总体规划[6]。由于风景名胜区之间的差异非常大，土地利用规划的粗细、简繁和侧重点不尽相同[9]，因此，风景名胜区土地利用规划更倾向于对功能、性质的划分，而缺乏对用地规模、分布的直接指导，由此造成总体规划难以指导下位规划的用地布局。

1.2 用地分类定义的部分用地类型和范畴难以适应当前要求

1)风景游赏用地。

包括“各级风景结构单元(如景物、景点、景群、园院、景区等)的用地”[10]。各级风景结构单元种类繁多，类型、规模相去甚远[11]，导致该类用地界定困难，如天景、地景、散布的石刻碑刻等景源，无法通过具体的用地类型进行明确划分。若将整个景区划为风景游赏用地，势必造成与其他用地重叠，因此难以实现对风景资源的精细化管控。

2)旅游设施用地。

旅游设施用地中的“旅游点建设用地”囊括各级旅游基地用地，旅游基地本身是一个包含等级规模和复合功能的综合概念。而其他类型的服务设施用地是以功能进行界定的，因此造成旅游点建设用地(乙1)、其他游览设施用地(乙5)与游娱文体用地(乙2)、休养保健用地(乙3)、购物商贸用地(乙4)不对等。在实际操作中各方往往更关注旅宿床位数，而对于其他配套模糊化处理，这并不利于旅游设施的建设与管理。

3)居民社会用地。

首先，风景名胜区的行政机构与景区管理机构联系紧密，原则上直接服务于游客，故不符合居民社会用地的定义。其次，“居民点建设用地”将组、点、村、镇、城合并统计，而各级居民点用地并不仅仅是规模的不同，在功能的复杂程度方面也存在较大差异，因此“居民点建设用地”划分的5个小类难以对居民点进行区别管理和控制[12-14]。

4)交通与工程设施用地。

一般来说，区域性交通和工程设施往往并不直接服务于景区，部分高速公路、铁路和工程管线甚至对景区有一定影响。这些设施通常被划为滞留用地，一般采取搬迁、消除措施，然而实际上区域设施影响重大、权属复杂，应在规划中明确其归属。

1.3 用地分类与城市建设用地分类、土地利用现状分类的衔接不准确

1)城市建设用地分类、土地利用现状分类对于风景名胜区用地的界定。

《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011)提出了“其他建设用地”[12]，《土地利用现状分类》(GB/T 21010－2017)提出了“风景名胜设施用地”[15]。2项分类标准设立的土地分类尽管范畴不同，并且都提出了包含风景名胜区的管理及服务设施用地，但显然无法与《规范》中任意一类用地相对应。

2)与土地利用现状分类的衔接。

2017年11月1日，《土地利用现状分类》发布实施，新版土地利用现状分类强化了与城乡用地分类的协调和对生态资源的精细化管理。而《规范》中林地、园地、耕地、草地和水域等分类是依据1984年《土地利用分类含义》制定的，与现行土地利用分类不匹配。

3)与城乡用地分类的衔接。

风景名胜区中涉及开发建设的地区与城市关系密切，特别是城郊型和城市型风景名胜区，其规划建设的管理、审批工作必须与城市规划建设部门相协同。由于分类方法不同，风景名胜区内的旅游设施用地、居民社会用地、道路交通与工程用地无法与《城市用地分类与规划建设用地标准》完全对应，由此造成协调管理上的矛盾和困难。

2 风景名胜区规划建设对用地分类调整的要求

2.1 风景名胜区用地分类的现实意义

风景名胜区规划的核心内容是保护资源、合理开发、永续利用。一方面，风景名胜区用地承载着最宝贵的自然和文化资源，资源保护是开展一切活动的基础；另一方面，风景名胜区作为重要的旅游载体，又离不开必要的开发与建设。因此，风景名胜区用地分类最基本的作用应是明确保护与开发的界线。

2.2 风景名胜区规划建设的要求

随着城乡规划全域管控的要求越发清晰，风景名胜区各类用地的规模、权属、性质和建设等要求必将更加细致和严格。因此，调整范畴界定模糊的用地类别就是进一步明确保护的底线和开发的上限。风景名胜区土地利用规划应与保护培育规划、风景游赏规划、游览设施规划、基础工程规划，以及居民社会调控规划5项内容相匹配：风景游赏用地应按资源类型和可操作性重新划分；游览设施应按功能细分，强化对设施建设的管理；基础工程、居民社会应与城乡用地分类相协调，强化对建设用地的管控；农林、水域与风景名胜区的生态环境和居民的生产生活关系紧密，应严格界定，避免矛盾。

表1 风景游赏用地调整分类

2.3 风景名胜区管理与协调的要求

风景名胜区的管理由各风景名胜区管委会执行，而各管委会并不是建立在统一的管理平台之上，权限与职能差异较大。另外，风景名胜区往往涉及多个行政单元和部门，关系复杂，统一管理难度很大。

风景名胜区用地分类“是控制和协调各类用地，协调各种用地矛盾，管制开发强度和开发利用行为，实施宏观控制管理的基本依据和手段”[9]。所以，风景名胜区的土地管理应当与国土、规划等部门相协调。在应对“多规合一”的要求和遵循风景名胜区土地利用的基本原则下调整用地分类，以期在国土规划和城乡规划中明确风景名胜区各项用地的管理要求，减少、消除多部门管理产生的矛盾。

3 风景名胜区用地分类调整与相关规划协调措施

3.1 针对规范本身用地分类的调整

3.1.1 根据景源类别调整风景游赏用地

1)风景游赏用地调整策略。

首先，根据游赏的需求和保护管理的可操作性，区分能明确划分的和无法划分的风景游赏用地。天景、地景、水景、生景等大尺度景源涉及范围广阔，难以形成明确边界，无法与土地相对应，所以不应将与景源相关的整个区域纳入风景游赏用地。而小型水景、古树名木、园景、建筑、胜迹都可以比较明确地划定用地范围，因此可以通过对接相关管理部门，确定保护要求。风物属于非物质风景资源，可依附其他风景游赏用地，无须单独划定。

其次，风景资源种类多样，仅风景游赏用地一类无法涵盖所有的风景资源。大尺度景源是整体环境在一定视角下的综合反映，资源需要从地形地貌、植被、水系等多方面共同保护，同时限定人的活动。小尺度景源则需要明确保护界线，防止用地被侵占。所以，对于无法明确划分的景源，风景游赏用地应强调游人的活动范围，依托主要游赏线路，同时结合生态敏感性和用地适应性评价综合划定。对于可明确划分的景源，风景游赏用地强调的是对资源的保护，应参考具有法律效应的边界划定。

最后，根据游览需求和保护要求，确定以建设为主的用地和以保护为主的用地。建设为主的用地包括主要游赏线路、观景点，以及非法定保护的庭院、园林、建筑和胜迹等，以满足游赏设施建设和部分风景点恢复。以保护为主的用地包括具有法定保护概念的风景资源，例如文保单位、古树名木和历史建筑等，一切活动必须依据相关法律规定进行。

2)风景游赏用地划定。

“风景点建设用地”原指各级风景结构单元的用地，其意义应调整为有一定建设要求的风景资源点用地。该类用地应包括景源、游赏道路及两侧，可分为“风景点配套设施用地”“园林、庭院建设用地”“建筑、胜迹建设用地”3个小类。风景点配套设施用地主要用于游赏步道、标识系统、小型停靠点、观景平台，以及简易卫生间等设施建设。“园林、庭院建设用地”和“建筑、胜迹建设用地”主要针对边界清晰的用地权属划定。“风景保护用地”“风景恢复用地”调整为包括风景点在内的需要保护和恢复的用地。“其他观光用地”调整为不包括风景林的独立风景游赏用地(表1)。

3.1.2 根据相关规划内容调整游览服务设施用地

“游览设施用地”应包括所有直接与游览相关的用地，风景名胜区管理机构用地作为管理游览设施的主体，应纳入该大类，将原“管理机构用地”代码调整为“乙1”。“管理机构用地”可细分为“游客服务中心用地”“管理办公用地”两小类。

根据功能和行为习惯，将游览设施分成旅行、游览、饮食、住宿、购物、娱乐、保健和其他8个类型。住宿和餐饮是旅游设施的核心，是风景名胜区内除景点外游人最集中的地方，同时也是产生污染最多的设施，所以，对该类设施的规模进行量化控制十分必要。因此，单独设立“食宿服务用地”一个中类，对应城市建设用地分类中的餐饮业用地(B13)和旅馆用地(B14)。将“休养保健用地”的范围调整为以公共属性为主的避暑避寒、休养、疗养、医疗、保健、康复等用地，对应城市建设用地分类中的医疗卫生用地(A5)。将“旅游点建设用地”撤销，其他各中类范围调整为包括旅游基地在内的全部该类用地(表2)。

由于景源丰富多样，旅游项目和旅游服务设施类型不易界定，且多功能混合式的旅游度假设施越来越多，在实际操作中，应根据其最主要的功能进行划分，同时根据用地适宜性和对风景资源的影响程度弹性操作。

3.2 非建设用地加强与土地利用分类的衔接与调整

在土地利用现状的分类中，“林地、园地、耕地、草地”属于“农用地”，其概念是基于对土地用途的管控，具有较强的生产属性。对风景名胜区而言，“林地、园地、耕地、草地”四大类是主要的生态本底，在规划管理和实施的过程中应深入挖掘。在一定范围内，逐渐控制、缩减这4类用地作为农林牧等产业功能的属性，增加生态恢复和作为风景游赏的用地属性。据此，在“林地、园地、耕地、草地”4类用地中增设“景观林地、景观园地、景观农田、景观草地”4项中类用地，以促进生产性用地向风景资源用地的转化。其他中类用地与《土地利用现状分类》相对应(表3)。

表2 游赏设施用地调整分类

表3 林地、园地、耕地、草地、水域调整分类

3.3 建设用地加强与城乡用地分类的衔接与调整

1)居民社会用地。

“居民点建设用地”与“城乡居民点建设

用地”衔接，中类分别对应城市建设用地、镇乡建设用地，以及村庄建设用地，并不包括服务于景区的道路设施和工程设施用地。在对风景名胜区小类进行细分时，采用《城市用地分类与规划建设用地标准》《镇规划标准》(GB 50188-2007)和《村庄规划用地分类指南》的用地分类。其他中类不做调整(表4)。

表6 风景名胜区用地调整分类与原用地分类对比

2)交通与工程用地。

“对外交通通讯用地”增设“区域交通用地”“城市道路与交通设施用地”，分别对应区域交通设施(H2)和城市交通设施(S)，不包括居民社会用地中包含的道路用地。该类用地应明确风景名胜区范围内不受风景名胜区管理，但又具有客观存在价值的道路交通用地。“内部交通通讯用地”设“景区内部道路用地”和“停车场用地”2个小类，包括风景名胜区内各风景点、居民点、旅游基地之间的联系道路和停车场用地。其他中类不做调整(表5)。

表4 居民社会用地调整分类

表5 交通与工程用地调整分类

3.4 风景名胜区用地分类调整汇总

根据以上调整和优化策略，对《规范》中“风景区用地分类表”进行调整和细分，共分为十大类53个中类，增设15个小类用地，并提出与城乡用地分类和土地利用分类的协调方案(表6)。

4 结语

随着技术的进步和管理水平的提高，国家对于土地资源的管控也趋于精细化和全域化，特别是对风景区核心资源的保护和利用，更需要细致而明确的用地分类作为基础。随着“多规合一”的推进，土地利用分类和城乡用地分类的协调趋于成熟，多部门的协同管理将极大提升风景名胜区的管理效率，同时规避潜在的风险。因此，风景名胜区用地分类对于类别的调整和与其他用地分类的协调是具有现实意义的。同时，笔者也认识到风景名胜区城乡兼有的复杂性和地理分布的多样性，因此用地分类调整的普适性还有待检验。另外，本文对于风景点建设用地的量化划定方式考虑仍有不足，对于与村庄用地分类的衔接思考尚浅，风景名胜区用地分类的调整还需要进一步探讨和研究。