IUCN保护地管理分类研究与借鉴

庄优波

1 研究背景

1.1 自然保护地体系“顶层设计”重要性和迫切性成为共识

我国自然保护地存在体系层面问题：缺少国家层面统一的保护地目标管理框架，导致各类保护地功能定位模糊 ；保护地机构重叠设立，多头管理；保护地孤岛化、生态系统管理碎片化等。国家层面提出“建立国家公园体制”之后，很多学者提出了国家公园制度“顶层设计”的重要性[1-7]，希望借建立国家公园体制这一契机，制定中国国家公园和其他类型自然保护地的标准, 按照统一的标准和框架进行科学的分类和梳理，建立中国自然保护地管理分类体系和管理机制。十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，近期国家层面林草局即国家公园管理局的成立，将各类自然保护地统一在一个部门管理之下，因此，迫切需要建立统一的保护地体系。

1.2 当前自然保护地体系分类观点尚未统一

当前，在自然保护地体系构建方面，很多学者提出了建立自然保护地分类体系的思路[8]，基本遵循基于保护对象和管理目标的分类原则，但是最终呈现的分类各有侧重，尚未统一。部分观点包括： 参照世界自然保护联盟(IUCN)保护区管理分类标准, 对中国所有类型的保护区进行科学的分类和梳理[9]；基于现有8类保护地，新增国家公园一类，9类保护地统一理顺关系[10]；新增以水源保护区、水土保持重点区、洪水调蓄区、防风固沙重点区等为基础的生态功能区保护区[11]；强调尊重人与自然和谐相处的风景名胜是中国保护地的重要特征，建立国家景观保护地[12]；关注延续千百年的与自然系统和谐共生的村落社区以及传统农业景观，建设国家持续利用地(传统农业文化景观、传统林业文化景观)[13]；将兼具生产、生活、生态功能的用其他形式和形态(如线状的水岸公园)的保护地纳入[14]等。

1.3 自然保护地分类依据以定性为主，量化分析和案例实证有待加强

在国家公园体制建设之前，已出现单一类型保护地的体系构建，例如自然保护区体系、风景名胜区体系等构建等。国家公园体制建设提出后，有学者在全国尺度国家公园的选点和空间布局进行了研究，但是尚未扩展到自然保护地体系的各个类型。目前研究中保护地体系的分类原则和管理目标的划分基本以保护优先次序和管控强弱为依据，分类以定性为主，仅有少量研究基于定量化的功能分区、人为干扰程度进行保护地体系研究[15-16]。

1.4 我国对国际自然保护地管理分类方法亟待借鉴中创新

从1872年至今, 国家公园运动从美国发展到世界上近200个国家和地区, 从单一的国家公园概念演变到“国家公园与自然保护地体系”[17-18]。IUCN对全球各种类型的保护区进行了系统的研究和分析, 于1994年提出了6个类型的保护区管理分类, 2008年出版了《IUCN保护地管理分类应用指南》[19](以下简称《应用指南》)，为世界各国保护地的交流借鉴提供了平台。在2003年第五届世界公园大会上，IUCN对“综合的保护地体系构成与监测”进行了专题研讨[20]，包括保护地布局、最小面积要求、体系构成安全等级等。

那么，IUCN保护地管理分类是否可指导我国自然保护地体系构建？如何根据我国保护地自身特征，构建既能利用国际平台、同时适用中国国情的自然保护地分类体系，是本研究希望解决的主要问题。

2 IUCN保护地管理分类的空间量化和案例分析

2.1 IUCN保护地管理分类的空间量化特征

IUCN《应用指南》明确了分类保护区的保护对象、管理目标和管理措施。区别于以往研究对于分类依据和管理措施的定性解读，本次研究尝试根据《应用指南》，对其保护对象、管理措施进行空间量化，总结为4点空间量化特征，并用表格(表1)和示意图(图1)表达，使其更好的指导不同保护地类型的区分。

1)管理分类是2个尺度保护对象和3～4个等级管理措施的排列组合。保护地在保护对象的生态学分类上呈现2个尺度的空间特征，相对小尺度空间即物种级别和自然特征、自然遗迹等；相对大尺度空间即生态系统和景观级别；每一个尺度的空间分别对应3～4个等级的管理/干预程度。其中，小尺度的3个管理等级分别为Ia、III、IV；大尺度的4个管理等级分别为Ib、II、VI、V。

2)首要保护目标和其他利用(主要为社区利用)的空间划分。根据IUCN的保护地类别指南，自然保护地首要目标应适用于至少3/4(75%)的自然保护地范围(The primary management objective should apply to at least threequarters of the protected area)[19]。因此，对于以生物多样性保护为首要目标的I～IV类保护地来说，其他利用形式应控制在25%范围内；而以人与自然互动、资源可持续利用为首要目标的V～VI保护地，牧业、农业、林业等传统生产空间则可以占据主体地位，达到75%以上。

3)分类体现出对社区可持续利用的大范围兼容，前4类和后2类分别体现新旧2种社区可持续利用兼容方式。根据保护地分类阐述，第I～IV类自然保护地，是旧的传统的保护地模式，首要目标是不同层级的生物多样性保护，社区发展处于受限制地位，因此当地社区和传统利用所占空间应少于25%，且与生物多样性保护相协调；第V～VI类自然保护地，则是新的保护地模式，追求生物多样性保护与社区发展/资源可持续利用的双赢，首要目标为人与自然长期互动或者资源的可持续利用，所以当地社区和资源利用的空间可占总面积的75%以上，因为这些区域同时也是生物多样性保护的空间所在。社区利用强度方面，前4类无大的差别，后2类有明显差别，其中第V类以强度较高的农业、林业和居住景观为主，而第VI类则以强度较低的打猎、放牧等为主。

4)游憩活动总体允许强度较高。除了Ia类不允许任何游憩活动、Ib类仅允许低影响自助游之外，其余保护地均允许较大强度游憩利用，但是空间占比不同。在空间分布方面，第III、IV类将环境教育与游憩仅作为其他目标，因此游憩活动纳入25%的用地范畴内；而第II类将环境教育与游憩纳入首要目标，因此游憩活动可纳入75%首要目标用地范畴内。对于第II类国家公园而言，根据美国国家公园若干经典案例的统计研究，建议高强度游憩利用的影响范围应小于总面积的25%(机动交通两侧各500m范围)，或高强度利用建设用地应小于5%。

2.2 若干保护地管理分类原型的空间量化案例分析

根据IUCN管理分类的发展脉络来看，自然保护地的分类从一定程度上参考了保护地发展较早的几个国家的保护地典型类型。例如，第II类参考美国的国家公园(开始于1872年)，第V类参考英国国家公园和德国自然公园等(分别开始于1949和1956年)。这里对若干保护地原型进行空间量化分析，为前述空间量化提供案例佐证。

美国目前共有60个国家公园，除了4个文化类型面积小于100km2(0.8～60.5km2)之外，其余56个均大于100km2。其中列入第II类41个，最小面积107.4km2，最大面积13650km2，平均面积2041km2(其中，100～500km2共16个；500～1000km2共7个；1000～2000km2共7个；大于2000km2共11个，类型依据为https://protectedplanet.net/)。由此可以看出美国国家公园空间尺度的差异性，以及总体上对较大尺度生态系统的规模要求(面积源自美国国家公园NPS网站)。

英国15个国家公园均属于第V类保护区。面积最小303km2，最大4528km2，平均1543km2。人口密度最大到74人/km2，最小2人/km2，平均为20人/km2。旅游业目前已成为国家公园的中心产业(数据源自http://www.nationalparks.gov.uk/)。用地比例方面，峰区国家公园林地约占8%，农场用地(包括农地、牧场和猎场等)约占50%；雪墩山国家公园林地约占18%，农场用地约占80%。

德国自然公园也均属于第V类保护区。103个自然公园，面积最小50km2，最大3600km2，平均1543km2(https://www.bfn.de/en/activities/protected-areas/nature-parks.html)。用地比例方面，农业用地54%，林业用地29%，城市或城镇用地以及道路用地为12%，其他类型用地为5%。自然公园基本上是以农业和林业建设为主，兼有风景资源抚育和休闲观光的规划和建设形式[21]。英国国家公园和德国自然公园均体现第V类保护地在空间面积上侧重较大尺度景观保护，以及在人类利用空间上的较高比例。

图1 保护地分类管理措施空间量化示意(作者绘)

2.3 我国国家公园试点区与第II类保护地空间量化特征的比对

将现状我国部分国家公园试点的功能分区(表2)与第II类保护地空间量化特征进行比对，得出以下结论。

1)各试点区的社区传统利用区普遍小于25%，基本符合第II类社区利用相关要求。

2)三江源的传统利用区总体面积比例为21.6%，小于25%；但是2个分园区传统利用区总体面积比例超过25%，其中黄河源42.33%；澜沧江源38.68%。如果从统一分区管控的角度看，应将黄河源园区和澜沧江源园区划分为国家公园区(第II类)和资源可持续利用区(第VI类)2个保护区的组合，使得国家公园区内传统利用区的比例控制在25%以内。

表1 IUCN保护地分类中保护对象和管理措施的排列组合

3)各试点区的游憩展示区普遍小于5%，基本符合第II类高强度游憩利用相关要求。

4)武夷山游憩展示面积比例达到了37%，远远大于5%或25%。这一差距存在2种可能的原因：一种是游憩展示区的划定标准有待统一，例如，是否仅包括高强度游憩区(机动车两侧500m范围，或者机动交通和建设用地所占面积)；另一种是游憩面积确实偏大，应缩小。

3 IUCN保护地管理分类国际应用研究

IUCN保护地管理分类在提出之初，源于各国多种保护地命名互相之间缺乏通用语言，因此管理分类旨在建立各国之间自然保护地的通用语言交流平台[22]；随着保护地分类的完善，IUCN也建议应用该体系推动各国自然保护地体系设计。

3.1 联合国对IUCN保护地管理分类的应用

联合国环境署(UNEP)在全球和各大洲保护地统计方面积极应用该管理分类。“保护星球”网站(https://protectedplanet.net/)由联合国环境署和IUCN(UNEP-WCMC)联合维护，每月更新全球保护地信息，其中包括各国保护地管理分类信息。根据《2014年亚洲保护星球报告》，亚洲地区大约86%的保护地确立了IUCN管理分类，主要对应第IV、V和VI类，占保护地数量的77%(图2)。其中，陆地保护地的大部分(72%)为第IV及V类，近一半(45.6%)为第IV类；海洋保护地的60%为第IV、V和VI类，第IV类最多，占25.8%。

3.2 各国对IUCN管理分类的应用-确定本国保护地管理分类

各国在建立IUCN管理分类与本国保护地对应关系方面的积极程度各不相同，大致分为3个等级：第一等级为立法要求，第二等级为编制适用于本国的分类指南，第三等级为对IUCN《应用指南》英文版本的翻译和培训。其中，澳大利亚是第一等级的代表，1999年《环境和生物多样性保护法案》，要求将现有的以及新划设的保护地建立起与 IUCN 分类的对应关系，参考 IUCN各类保护地的保护宗旨和要求进行管理[23]；加拿大、德国、英国等是第二等级的代表，编制了适用于本国的管理分类指南[24-26]；很多国家都参与了IUCN《应用指南》的翻译和培训，处于第三等级，包括韩国、中国等。我国官方层面目前尚未建立起保护地与IUCN管理分类的对应关系。

3.3 各国对IUCN管理分类的应用-指导保护地体系构建

IUCN保护地管理分类在指导各国保护地体系构建方面，大致可以分为3种类型。

图2 亚洲区保护地管理分类数量统计(引自《2014年亚洲保护星球报告》：Juffe-Bignoli, D.1, Bhatt, et. Asia Protected Planet 2014. UNEP-WCMC: Cambridge, UK. 2014, p30)

表2 部分国家公园试点区功能分区一览表

表3 英国保护地与IUCN管理分类对应一览表

表4 我国自然保护地管理分类建议

第一种类型，基于本国资源特征和历史发展机遇形成本国保护体系，成为IUCN保护地管理分类的重要原型参考，以美国为代表。如美国荒野保护系统对应了第I类、国家公园系统对应了第II、III类，野生动植物庇护系统对应了第IV类、景观保护系统对应了第V类等。“美国的分系统形成基本都早于IUCN六大类系统的建立，因此也可以说，IUCN分类系统的建立，美国的系统是一个主要参考依据”[27]。

第二种类型，运用IUCN管理分类原则，指导国家层面的自然保护规划，以澳大利亚为代表。澳大利亚2009年国家保护地规划的出台标志着澳大利亚国家保护地体系建设基本完成。根据IUCN 制定的保护层级体系，澳大利亚将国土领域内的自然资源划分为6个保护层级，对每个层级的保护性质、保护目标以及相应的保护标准等进行了详细规划[28]。

第三种类型，参考IUCN管理分类原则，构建本国保护地分类体系，以巴西为代表。2000年7月18日巴西由联邦法律规定了不同保护区的创建、实施和管理的标准[29]。巴西的保护区分为两大类:完全保护和可持续利用。完全保护类包括生态站(Ia)、生物保育区(Ia)、国家公园(II)、自然纪念地(III)及野生动物避难所(II)。可持续利用类包括：环境保护区(V)、重大生态价值区(V)、国家森林(IV)、野生动物保护区(IV)、可持续发展保护区(VI)、私人自然遗产保护区(VI)。

纵观各国自然保护地分类体系建设，在应用IUCN管理分类过程中，均体现了本国自然保护的地域和历史特征。各保护地和IUCN管理分类之间既有一一对应关系，也有多一、一多对应关系。例如，英国国家公园、国家景观区、区域公园、遗产海岸，均属于第V类，体现出不同侧重的景观类保护对象，但是在管理目标和方式上属于同一层级(表3)。又例如，澳大利亚的土著保护地是由当地传统的土著居民通过内部的自愿协议，划设用以保护其特有生物多样性和文化价值的区域，占国家保护地体系面积的44.6%，占国土面积761.8万km2的8.83%，是国家保护区系统计划的组成部分和重要补充(数据源自：https://www.pmc.gov.au/indigenous-affairs/environment/indigenous-protected-areas-ipas)。该保护地在管理类型上对应从Ia到V、VI各个类型，在自然保护基础上兼顾了文化的多样性。

4 我国自然保护地体系管理分类建议

4.1 基于中国特征的IUCN管理分类改进建议

IUCN保护地管理分类的首要目标均为单一的自然保护或生物多样性保护。这在我国自然保护地的应用中存在一类很大的空缺，即，我国独特的保护地类型、文化和自然高度融合的风景名胜区。风景名胜区基于我国名山大川建立和发展，是我国现状保护地体系中唯一一个将自然景观和文化景观融合保护作为首要保护目标的保护地类型，在国际自然文化景观保护中占据重要地位，其并不能被以自然保护为首要目标的保护地分类所涵盖。因此，建议IUCN在分类体系中增加以自然和文化高度融合的保护为首要目标的管理分类。例如，在第III类基础上增加第CIII类(表4)。

4.2 我国自然保护地管理分类建议

总体原则：保护地体系化过程中分类体系要基于本国资源特征和保护管理需求，同时尽可能与IUCN分类管理体系进行衔接，促进国际交流(表4)。

我国特色1：自然保护地内复杂的社区生产生活活动，以及相对高密度的传统人居环境。管理分类建议1：从类型上细分“首要保护和社区利益”面积组合梯度，除了现状的“25+75”和“75+25”的模式，增加“50+50”的模式，反映更多类型的保护管理需求。

我国特色2：庞大多样的旅游和环境教育需求，以及当前同质化的游憩机会问题。管理分类建议2：在保护地分类中细分“保护和游憩强度”组合梯度。例如，第III类自然特征保护区根据高强度游憩设施建设区比例＜2%、＜5%、＜10%划分为不同亚类IIIa、IIIb、IIIc。

目前保护地体系理顺过程中，关于现有保护地的名称保留问题，存在2种不同观点。一种观点认为，原有保护地的名称中有些是从专项管理部门出发确定，如地质公园、森林公园等，与当前强调“山水林田湖草”生态系统和景观的综合保护不相符合，应当对其重新命名；另一种观点认为，新的保护地的名称应延续原有名称，保持基本稳定。2种观点，一个强调“名实相符”，一个强调历史延续性和过渡稳定性，都很有道理。不管采用何种名称策略，在实际的保护管理中，建议各类保护地参考上述管理目标、保护对象和措施，确定实质性的管理分类。