基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善方法研究

郭明强

摘要：自改革开放以来，我国虽然已经有了相对完整的规划体系，并且各类规划也在国家治理与建设中发挥了积极作用，但是由于组织规划编制的部门不同，其分类标准、编制年限等等各方面也存在着差异，这就导致各类规划在实施中非常容易产生矛盾，使规划不得不频繁修改，不仅浪费人力物力，还影响了规划的科学性和严肃性。而通过“多规合一”，能够有效解决各类规划之间存在的冲突，从而提升空间规划编制质量和实施效率。本文通过介绍“多规合一”实施的背景，阐述了土地规划调整的必要性和需要遵循的原则，提出了基于“多规合一”的土地利用总体规划调整的完善方法，以期为完善规划技术方法提供一定的借鉴。

关键词：多规合一；土地利用；总体规划；调整完善方法

一、“多规合一”实施的背景

习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成相互衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一或‘多规融合，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也提出建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2015年9月，中央发布《生态文明体制改革总体方案》，指出：编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。

二、基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善方法

（一）土地规划调整的必要性

自改革开放以来，我国建立了比较完整的规划管理体制，但是诸如国民经济与社会发展规划隶属于发改委系统，城乡规划隶属于住建部门以及土地利用总体规划又隶属于国土管理部门，这种各类规划各自分属不同的部门，且之间属于“互不隶属”关系，各部门有各部门自己的一套编制标准与方法，这就导致各类规划之间不可避免的存在交叉和冲突。《土地管理法》、《城乡规划法》明确土地利用总体规划与城乡规划在建设用地规模和范围内应一致。《土地管理法》第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”2008年修订的《城乡规划法》也明确规定，城乡规划应当依据国民经济与社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接。通过上述各个法律法规可以看出，在对同一城乡发展空间进行土地利用规划时，各个不同政府部门都应该对规划有所引导和要求，但是在实际土地利用规划中，各部门各自为政，彼此之间没有进行有效的协调，甚至会因此而产生冲突。因此，“多规合一”的应运而生，能够有针对性的解决现存的土地规划不合理问题，在确定“永久基本农田保护红线”、“生态保护红线”、“城镇发展边界”的基础上，对土地利用进行总体规划和调整，使土地利用的目標和方向保持一致，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，从而完善土地利用总体规划。

（二）土地规划调整的原则

土地规划调整的原则主要有四点：一是优先保护基本农田；二是重点保障重点项目用地需求；三是城乡建设用地规模不突破，调入和调出规模相平衡；四是促进建设用地空间布局进一步优化。

（三）土地利用总体规划调整完善的方法

1.基本农田的调整。对基本农田进行调整，首先要对数量和布局基本稳定的基本农田和优质耕地进行优先保护。使基本农田在得到保护的同时，提高基本农田的质量。对于目前不符合划定要求的建设用地、未被开发应用地和质量不达标的农用地都调出基本农田，通过补充与调整划出质量符合要求的永久基本农田；对基本农田中存在25度以上的坡耕地（包括可调整林地）、可能影响行洪安全的河滩地或者因自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地，在确保基本农田数量不减少、质量有提高的前提下，可适当调整基本农田布局。为保护以及优化基本农田，以下几种土地都可划入基本农田：城镇周边、交通沿线还不属于基本农田的耕地；新建成的高标准基本农田中，地块连片，地块质量等别高，产值高的农田；已验收合格的土地开发整理复垦的优质耕地。另外，耕地质量（国家利用等别）高于平均水平的，或者处于高标准基本农田项目范围内的耕地，以及与上述两种耕地连片的耕地可以选为基本农田调入备选区。

2.建设用地布局调整。建设用地布局调出要根据土地现实状况进行，如果目前土地属于非建设用地，但是已经规划为建设用地，却已丧失用地意向的地块就应调出。已安排在各类开发园区内具有生态功能、不可建设的山体、水面等地块上的建设用地规模应调出；已安排在国道、省道、县道地块上的城乡建设用地规模应调出。调入地块重点是保障市级及以上重点建设项目用地，通过建设项目的轻重缓急来进行落实排序，并按照与调出规模平衡的原则，落实调入用地。

3.建设用地复垦区调整。现行规划确定的建设用地复垦区面积及复垦比例原则上不增加。对于纳入复垦区范围、已办理合法用地手续且无法复垦的，在提供拟调入地块比拟调出地块易于复垦的理由以及拟调入复垦区地块未批为建设用地证明的前提下，可修改复垦区范围。修改后的复垦区原则上要比修改前更合理更易实施，新调入复垦区的地块优先纳入城乡建设用地增减挂钩项目区的拆旧区，且需优先安排复垦。

结语

综上所述，基于“多规合一”的土地利用总体规划调整完善方法能够有效解决目前各类规划之间冗杂频繁的矛盾。同时随着我国社会经济的不断发展以及社会主义事业的不断建设发展，“多规合一”的实施在目前虽然取得了良好的效果，但是我们要用发展的眼光来看待问题，实现真正的“一本规划”，形成系统性的不断发展的规划办法，以便应对不断变化着的未来。在“多规合一”的过程中，要以确定耕地保护底线、建设用地范围和规模为主要目标的土地利用规划，利用其全面且严格的控制性，发挥出其规划的科学性。

参考文献：

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