我国网络反腐模式、局限与运行机制创新研究

张 欣,张贵群

(1.重庆工商大学 社会与公共管理学院， 重庆 400067；(2.重庆行政学院 公共管理教研部， 重庆 400041 )

2017年10月18日，在北京举行的党的第十九次全国代表大会上，习近平总书记在总结过去5年的治党工作时指出，“全面从严治党成效卓著”，“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”[1]。同时他还提出，“必须清醒看到，我们的工作还存在许多不足，……党的建设方面还存在不少薄弱环节，要坚决反对一切损害人民利益、脱离群众的行为”[1]，要“坚持全面从严治党……坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始终保持党同人民群众的血肉联系”[1]。

社会管理创新离不开管理方式的创新，党政反腐创新离不开反腐方式的创新；党和政府顺应科技和社会发展形势，将“群众路线”这个“传家宝”运用于反腐倡廉工作，使网络舆论监督成为制度监督的有力补充。据中国互联网信息中心(CNNIC)《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模已达6.88亿，互联网普及率达50.3%，中国网民人数已超过总人口的一半。2015年新增网民增长率为6.1%，较上一年提升了1.1个百分点，网民规模进一步扩大[2]。在此背景下，网络传媒已成为重要的舆论工具，网络已成为中国民众社会生活不可缺少的一部分。在网络话题中，腐败问题是我国网民最为关注的一个话题[3]，而网民对腐败问题的高度关注必然引发网民运用网络这一社交工具进行网络反腐。随着网络政治参与的不断深入，网络举报在反腐方面的作用日益凸显，且发展势头越来越强劲，网络反腐现已被我国政府作为腐败治理的创新形式加以运用。本文从网络反腐的类型入手，探讨网络反腐存在的问题，并提出完善网络反腐的路径机制。

一、网络反腐的内涵及主要模式

图1 网络反腐的内在行动逻辑

网络反腐是伴随互联网发展而产生的一种舆论监督形式，是社会大众通过现代网络技术手段，借助网站、论坛、博客等网络平台，对行政机关及其工作人员的腐败行为进行检举和揭发，通过舆论声势引起官方的注意和回应，以促使政府部门采取措施进行处理，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种方法和手段[4]。网络反腐主要是通过社会舆论的倒逼机制促使政府尽快对腐败事件加以处理，其反腐过程可以概括为“网络曝光—网络共同体热议—媒体关注—政府回应—惩治腐败”(见图1)，从网络反腐实践过程来看，网络反腐的内在行动逻辑为通过网络曝光而引发公共舆论对政府相关部门形成高压，进而促使政府部门迅速回应和采取行动。

目前，我国网络反腐的模式大致可以分为3类：

(一)官方网络反腐

官方网络反腐主要是借助网络平台受理社会公众的举报，与传统的受理信件举报和上访举报在运作机制和处理机制上并无实质差别，仅仅在于受理举报的媒介不同。为适应国家反腐形势的需要，政府各相关部门积极搭建网络反腐平台，开辟反腐功能模块，借助网络受理反腐举报。2003年最高人民检察院最早设立了网络举报平台；2005年中纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址；2006年最高人民检察院开通了全国行贿档案查询系统；2007年底中国国家预防腐败局网站开通；2009年9月28日，中纪委监察部统一开通全国纪检监察举报网站……截止到目前，除了中央纪委监察部设置的举报网站外，中国内地31个省级的纪委和监察部门也都设置了专门的网络举报网站[5]，其中人大、政府、法院及其他一些官方民生服务类网站上也都设置了相应的反腐功能模块，举报方式更是涵盖了监督投诉电话、邮箱和在线举报等[6]。网络反腐株洲模式是官方网络反腐的典型代表。

(二)民间专业网络反腐

民间专业网络反腐是由民间人士自主建立的反腐网站，以供自己或网友在其网站上揭露腐败事件，并提供证据材料，为官方提供反腐信息，推动腐败事件得到有效处理。目前国内已有50多家民间反腐网站，其中比较著名的有中国舆论监督网、中国正义反腐网、中国正义联盟网、网络民间举报网、“我行贿了”网、中国民生申诉网、中国百姓喉舌网等民间自建网站，民间反腐网站纷纷通过电话、电子邮箱、QQ等形式方便公众举报、揭露公职人员贪污腐败的丑行。具体程序是网友首先在网站上进行注册，成为会员后就可以在会员中心进行投诉，并跟踪进展情况和查询投诉结果。

(三)大众网络平台

普通网民利用网站、论坛、微博等各种大众网络平台检举、揭发一些所见所闻或自身遭遇过的一些事件，由于此类平台参与面广、成员人数多，话题易集中，很容易引起其他网民对该事件的关注和讨论，从而对相关政府部门形成巨大的舆论压力，促进政府对该事件予以重视和处理。目前此类比较知名的网络平台有和平论坛、百姓茶馆、天涯社区、百度贴吧、凯迪社区、搜狐论坛、凤凰论坛、网易论坛等，还有如王培荣的“反腐揭黑”、金世杰的“尊严反腐博客”、蔡潇的“中国人看腐败”、高勤荣的“反腐直谏”这样的个人博客。

事实上，这3种网络平台各具特色和优势，并在网络反腐的发展历程中相互配合，对我国的反腐工作起到了重要的推动作用。自2008年以来，“林嘉祥猥亵儿童”事件、“李信下跪”事件、“周久耕天价烟”事件、“雷政富不雅视频”事件、“王亲生摆宴”事件……无一不是在网络曝光后迅速引起社会关注，继而相关部门介入处理。因此，2008年也被称为“网络反腐元年”。2012年是网络反腐成效非常显著的一年，我们仅对2012年这一年的部分网络反腐成功的案例进行了调查(见表1)。

表1 2012年网络反腐的部分成功案例

网络反腐的蓬勃发展，除了与经济、科技的迅猛发展、社会文化的开明和国家政治环境宽松有关外，与其自身的特性也有很大关系。与传统的反腐方式相比，网络反腐采用线上操作的方式，信息传播速度更快，周期更短，摒弃了以往民众举报的“上门投诉—接待登记—反映情况—报请领导批示—受理—组织调查取证—立案—反馈”等一系列繁琐程序；而且事件在网络舆论中更能高度聚焦，形成强大的舆论压力，引起相关部门的重视，促使事件能够得到快速解决；同时，网络的虚拟性能够更好地保护举报人的身份信息，降低外界因素的干扰，减少举报人的思想顾虑，便于相关部门后续调查工作的开展。

二、网络反腐的现实局限性

从网络反腐实践可以看出，网络反腐作为舆论监督的新形式，对于提升反腐效率具有十分重要的现实意义。但是，我们在肯定网络反腐成绩的同时，也不能忽略它自身存在的不足，在实际运作过程中，网络反腐也存在一些亟待解决的问题。

(一)网络信息质量参差不齐

我国的网络反腐正处在蓬勃发展期，特别是十八大以来，民众的反腐热情空前高涨，越来越多的民众加入网络反腐大军。在这种背景下，网络反腐平台也如雨后春笋般成长起来，除了官方公布的政府反腐网站外，各大网络、论坛、微博等一时间也都成为网络反腐的战场，反腐渠道不可谓不多。虽然其中有真实有效的信息，但同时也掺杂着许多捕风捉影甚至恶意中伤的信息，不但给被检举者的工作和生活造成了不良的影响，也浪费了政府有关部门的人力、物力和财力。同时，在民间网络反腐平台上，民众举报、揭发相关人员和事件带有很大的随意性，有很多举报信息不符合规范，如缺乏检举人的姓名和联系方式、缺乏对事件经过的清晰描述、缺乏充足的检举证据等，这些为纪检机关的线索跟进和调查取证带来了困难。

(二)网民法治意识不强

我国目前的网民已超过半数以上，网民规模大，成分复杂。就网络反腐人员的组成来看，既有公检法机关人员、专家学者、反腐专业人士，也有深受腐败伤害的普通民众，还有很大一部分的“散兵游勇”，他们平时蛰伏于虚拟的网络世界里，一旦有人曝出“贪官”，大家便会纷纷出动，参与到声讨大军中来。据《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，目前我国的网民学历结构呈低端化变动趋势。截至2015年12月，网民中具备中等教育学历的群体规模最大，初中及以下学历的网民占全体网民的51.1%，大专学历的网民占19.6%。与2014年底相比，小学及以下学历人群占比提升了2.6个百分点，中国网民继续向低学历人群扩散[2]。一般来说，学历越高，思考问题越理性，发表的言论也相对具有较高的客观性；反之，则容易缺乏独立思考，人云亦云，发表较为偏激的言论和做出偏激的行为。在网民素养不高、法治意识不强的情况下，网络社会的匿名性和隐蔽性，很容易使部分网民丧失理性的束缚，肆无忌惮地滥用民主权利，通过曝光“小三”“艳照”“私生子”展开娱乐化、低俗化的人身攻击，甚至利用“人肉搜索”侵犯他人隐私。更有甚者，一些居心叵测的人利用群情激愤操控舆论、造谣生事，将矛头直指政府，给健康的网络环境与社会稳定和谐造成了不良影响。

(三)政府回应的不确定性

网络反腐作为舆论监督的一种形式，它本身不具备直接惩治腐败的权力，它必须与现实的权力反腐进行有效的衔接才能发挥作用。在网络反腐过程中，网民为政府部门提供的各种反腐信息必须引起政府相关部门的关注和介入，并进行立案调查，各种网络反腐案件才能得到处理。但政府部门能否进行有效的政治回应带有很大的不确定性，这一方面是由于网络监督本身是一种软监督，网民的监督主体的合法性尚不明确，网民无法律依据运用强制手段迫使政府及其相关工作人员采取积极的态度，是否回应和处理很大程度上要取决于政府相关工作人员的个人素质和价值评判，如果网民发布的信息不足以引起政府的注意，很有可能就会石沉大海；另一方面，网络揭发举报取得反腐成功带有很大的偶然性，不是所有的举报信息都能进入公共视野，出于政治社会稳定的考虑，一些政府官员采取审慎甚至是警觉的态度，特别是一些地方政府出于维稳政绩的考虑，有很大一部分举报信息被相关管理部门屏蔽掉了，很多有价值的反腐信息难以进入政府相关部门进行处理，使网络腐败案件后续调查工作难以开展。

(四)网络反腐工作机制不健全

相对于蓬勃发展的网络反腐实践，我国的网络反腐体制机制还不顺畅，信息曝光、信息筛选、信息受理、查处以及腐败行为的追究和惩处等一系列环节衔接还不连贯，工作流程、职责划分、结果处理等各项工作还缺乏相应的法律法规的引导。面对纷繁复杂的网络举报信息，网上曝光的信息达到什么要求才有必要进行关注，网络舆论达到什么程度才需要官方介入，介入的程序是什么，由什么部门来介入，这些问题还不明晰；如何在尊重公民言论自由和禁止人身攻击两者之间找到平衡点，如何既鼓励网民反腐举报，又能很好地保证举报人的信息安全等方面还没有具体的措施。由于没有一个系统的法规和条例规范，没有统一的运作程序、工作流程、接纳和反馈机制，导致网络反腐囿于“运动式”反腐的牢笼，难以做到规范化操作[7]。

三、构建网络反腐运行新机制

网络反腐离不开民众的参与热情，更需要具体运行机制的支撑。从对我国网络反腐局限的分析可以看出，我国的网络反腐还有很大的随意性，受个人意志、主观判断的影响较强。要使网络监督不受网民和权力部门主体随意性的影响，就必须建立起一套网络反腐规范运行的机制，使网络反腐运作过程的各个环节明确规范、有序衔接。

(一)构建完善的网络反腐联动机制

从网络反腐案件的处理过程来看，一般的网络反腐过程通常遵循一个共同的行动逻辑，即：个体网民利用网站、论坛、微博等网络平台发布举报信息，引起其他网民的关注，形成舆论气候，媒体追踪，对政府产生舆论压力，政府介入并展开调查、处理。从整个过程来看，涉及到个体网民、网络共同体、传统媒体、政府相关部门几个主体，涉及信息曝光、信息发酵、网络热议、媒体跟进、政府回应等几个环节。其中，网民信息曝光是实施网络反腐的起点，曝光的信息能否发酵引起网络热议和媒体跟进是引起政府相关部门关注的关键，政府相关部门能否积极回应、处理是网络反腐有效与否的决定性因素。从整个过程来看，只有建立网民、网络共同体、传统媒体、政府相关部门的联动机制，才能实现网络反腐的目标。由此可见，网络反腐是一个系统工程，要树立全局意识和整体观念，在网络反腐过程中，网民、媒体、政府相关部门应相互配合、相互协调，协同努力，形成反腐合力，构建相互支撑、相互促进、相互联系的完整的网络反腐体系。

(二)构建有效的网络舆情汲取机制

反腐信息作为网络反腐的起点，其质量的高低直接影响着网络反腐进程的快慢，其能否引起政府的关注直接影响着网络反腐目标的顺利达成。由于互联网具有低门槛、匿名性和隐蔽性等特点，网民在网络中的信息披露行为非常便捷，致使反腐信息更加庞杂，政府如果不能从庞杂的反腐信息中筛选出严重的腐败事件，这些严重的腐败事件信息就很容易“石沉大海”。由于参与主体的素质不同，在众多的信息中，可能存在一些虚假甚至是恶意攻击的信息，因此，应该构建有效的网络舆情汲取机制。既要尊重网民的网络话语权，又要对网络中充斥的各种信息进行筛选、甄别，剔除虚假信息，确定真实信息，回应恶意攻击性信息以及追踪不完善的信息，这就需要通过专业手段和专业人员对各种网络反腐信息进行相应的处理，让网络反腐信息真正成为政府反腐部门处理腐败案件的重要信息来源。为了利用网络渠道充分挖掘出真实有效的反腐信息，政府舆情部门应该搭建起与网民、网络共同体、传统媒体实施有效互动的信息沟通平台，便于网民、传统媒体与政府相关机构开展信息交流和良性互动，以便使真实有效的信息能够及时进入政府工作程序。

(三)完善网络反腐信息快速反应机制

网络反腐只是提供反腐信息，无权直接处理腐败案件，要想使网络反腐达到反腐目标，归根结底还得看政府部门是否重视，看政府面对各种网络反腐信息时能否给予积极的回应。众多网络反腐实践表明，面对网民热议的反腐信息，如果政府不能给予及时的回应，各种言论、各种猜疑、各种谣言就会喧嚣尘上，很容易使民众对政府反腐决心产生猜疑，认为政府反腐只是在做不动真格的“假戏”[8]。因此，相关政府部门应建立快速反应机制，面对网络反腐信息，及时甄别，快速回应，及时成立调查处理小组，并将调查进程及结果及时向网民公布。如果某些问题由于各种原因不能立即处理，也要给网民一个回应。政府相关部门对网络反腐信息能否及时作出反应和处理，关系到政府的公信力和政府执行的有效性，也关系到网民参与反腐的积极性。

(四)建立有效的网络舆情监管机制

网民参与网络反腐、揭露腐败的热情是值得鼓励和肯定的，但是由于网民的素质参差不齐，存在着许多非理性的因素，网民的热情可能会被别有用心的人所利用，被虚假的信息所诱导，使正常的网络舆论演变成非法的网络暴力，进而引发社会群体性事件，破坏社会的和谐与稳定。因此，政府必须在网络舆论中掌握主导权，密切关注网络舆情的发展动向，有效控制网民理性发表意见，对偏激性言论，特别是诋毁性的言论进行有效的纠正，及时了解网络舆论发展的新动向[9]。具体来说，一方面，政府要通过互联网来了解民情民意，对网络舆论进行理性引导，对客观的舆论进行肯定，对偏激的舆论进行引导，对虚假的舆论进行打击；另一方面，要利用权威媒体抢占舆论制高点，发挥其对网络舆论的监督和引导作用，有效避免网络舆论传播的负面效应。

(五)建立完善的网络反腐法律机制

与开展得如火如荼的网络反腐实践相比，我国的网络监督、网络反腐的法律建设还亟待完善。目前，我国的相关法律都是围绕互联网信息、互联网安全管理等方面制定的，如《中华人民共和国网络安全法》《互联网管理条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网群组信息服务管理规定》等；而针对网络反腐、网络监督方面，还缺乏强制性的立法规范和约束，这严重阻碍了网络反腐的有序健康发展。

目前，推进我国网络反腐法律机制建设应围绕三个方面进行：一是建立相关法律法规，明确网民的权利和义务，规范网民反腐监督的手段和途径，保证网民自由言论权和网络监督权的正确行使；二是应该围绕政府进行网络监管的程序推进法律法规建设，对政府何时介入、哪个部门介入、以怎样的方式介入、政府介入结果如何认定等一些细节问题做出具体的规定，使政府相关部门对网络舆论进行监督和管理有法可依；三是围绕网络监督的奖惩措施推进法律法规建设，对真实的举报采取相应的保护和奖励措施，对于侵犯他人隐私、诬陷造谣、人身攻击的行为，给予相应的法律制裁，使网络监督逐步步入法制化、规范化、制度化的轨道[10]。