市地整治之德日韩经验及其借鉴意义

闫玉玉，席珊珊

（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.上海大学管理学院，上海 200444）

当前，我国经济发展进入新常态，社会经济的转型发展和新型城镇化建设对土地利用结构调整和空间优化、生态保护、人居环境改善等提出了更高的要求，绿色、集约、生态、宜居等已成为时代的主题。如何通过土地利用方式转变，破除城镇化进程中的土地资源利用瓶颈，倒逼社会经济向内涵式增长转变，成为我国城市发展中亟需解决的重点问题。

国外一些国家面对类似情形，大多通过开展市地整治来予以解决。如德国、法国、美国、日本、韩国等，这些国家的成功实践已经证明市地整治是解决城市发展和建设中土地利用问题的重要工具，是实现城市空间结构优化和功能品质提升的有效途径。

2010年，国土资源部在部署土地整治规划编制工作时首次提出探索开展市地整治的要求，意味着市地整治进入实际工作领域。但目前除广东“三旧”改造等局部成功实践外，我国市地整治仍处于探索阶段，尚未形成系统成熟的做法。因此，本研究在文献资料整理的基础上，选取德国、日本、韩国为代表，从市地整治内涵出发，对三个国家市地整治在组织管理、权属调整、资金筹集、利益分配等方面的运作经验进行总结分析，并据此提出针对性的可行性建议，以期为我国市地整治的有效开展提供借鉴。

1 市地整治内涵

市地整治的概念起源于德国。19世纪末20世纪初，由于工业化的迅猛发展，德国城市急速扩张，为有效缓解城市公共用地紧缺、财政压力过大等问题，德国政府开始寻求以市地整治手段来推进城市开发建设。目前，市地整治已成为德国实现城市可持续发展的核心部分。20世纪中、后期，美国、日本、韩国等国家也逐步将市地整治作为城市发展建设中必不可少的工具。但不同国家和地区市地整治的称谓不同，其目标存在差异，内涵也有所不同（表1）。

表1 不同国家市地整治内涵Table 1 Connotation of urban land renovation in diあerent countries

从此可以看出，虽然德日韩等国家对市地整治内涵有所不同，但均有以下特征：

（1）市地整治是一项复杂的系统性综合工程技术，涉及地块规整、权属调整、利益分配等多个方面，通过市地整治可有效解决城市化进程中的土地利用问题，促进城市建设用地的经济、高效、公平利用，实现城市的可持续发展；

（2）强调对各方主体的利益分配。通过市地整治，其最终目的是使各方参与者均可受益，政府可减轻财政负担并使城市用地符合规划和可持续发展要求；土地所有者可获得价值总量更大的土地、环境和公共设施等。

2 理论基础

2.1 土地区位理论

区位理论是区域经济理论的重要来源和核心理论基础，是研究人类经济活动与社会、自然等其他要素间内在联系和空间分布规律的理论，在产业布局优化、城镇体系合理规划等方面应用广泛。从土地区位理论的观点来看，区位是影响土地经济价值的重要因素，也是城市土地级差地租产生的关键条件，不同的土地区位产生的经济效益不同，表明了土地收益的空间转移规律。因此，区位理论在市地整治开展中作用主要表现在两方面：一是从经济角度考虑等价置换或权属调整，有利于实现公平、公正，保障整治项目中土地所有者权益；二是为城市内部土地利用结构和产业规划布局优化提供理论依据。

2.2 土地产权理论

西方产权理论认为资源配置效率与产权的界定有很大的相关性，因此，从经济现实角度考虑，要提高资源配置效率必须要明晰产权，并建立有效的产权制度。土地产权是包含土地所有权、使用权、收益权等多项权能在内的排他性完全权利，土地产权交易和产权配置市场化是市场经济不断发展的结果，它可以有效促进土地资源优化配置，有利于土地资源利用效率的最大化。土地产权交易的前提是土地产权的明晰化，产权关系越明晰，土地利用也就越经济，效率也就越高。市地整治在实施过程中，涉及到地块置换、权属调整、利益分配、补偿等问题，因此，市地整治是否能够有效开展，主要取决于是否具有明晰的、符合现代市场经济发展规律的土地产权制度，特别是在我国土地所有权和使用权分离的情况下。

3 德日韩市地整治经验分析

3.1 组织管理方面

德国市地整治从计划开始到执行，都是由地方政府一手控制的[4]，其官方机构称为土地管理局（不同州其机构名称也不相同），主要职能包括根据规划确定需要开展整理的区域、任命项目的执行机构（一般为土地整治委员会，负责对整理中出现的重要问题进行决策）、确定整治项目边界以及规定项目实施过程中相关操作细则（如土地功能划分）等。整治项目区域内的土地所有者都必须参与此项目且不得退出，同时，作为共同参与人土地所有者可以自始至终参与决策，土地整理法中还明确规定了公众参与土地整治的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤[5-6]，从而保证了公众参与的合理性和合法性。

日本的《土地区画整理法》中明确了市地整治实施主体为多元化的公共主体，即其实施主体可以是各级政府部门、社会公共机构，也可是社区居民代表组成的新区协作社等。政府部门组织实施的多为城市重点项目如城市更新、新区建设等，约占项目总量的35%[7]。此外，为保障土地所有者及社区群体利益，《土地区画整理法》还规定“项目必须取得用地范围内2/3以上居民同意方可立项实施”[7-8]。同时，地权者、租赁者和地方公团可共同参与整个土地整治过程。

韩国市地整治项目大多数由市政府发起。通常，市政府发起的项目不需要得到土地所有者同意，项目实施中政府主要负责城市开发和基础设施建设，以促进城市环境改善和土地增值，而土地所有者需贡献部分土地作为公共用地，同时可获得整治后重新划分的开发土地。而由私有土地产权人组织发起的市地整治项目，则需得到2/3的土地所有者或者相当2/3土地面积的土地所有者同意才能开展，并且需要得到国家建设部的批准。

综上，德国市地整治组织管理方式为政府主导型且职责明确，日本和韩国市地整治的组织管理方式均为多元主体型。三个国家在组织管理中都突出强调了公众参与的重要性，并明确了公众参与的方式、规范等，可见公众参与对市地整治顺利开展的重要性。

3.2 权属调整方面

对土地私有制国家来说，市地整治能否顺利实施，关键取决于能否合理地在原地产所有者之间分配整治后的地产，并给予受损失者适当补偿。

德国《建筑法》中对建设用地整治后地产分配和补偿的原则、方法等都作了明确规定。根据规定，在整治过程中，需根据建设规划的具体要求，预先留出公共用地（如交通用地、绿化用地等），且不同类型整理项目提取公共用地的比例不同，开发性整理项目提取比例最高可达30%，而改造性整理项目不超过10%。剩余的建设用地则按照地产所有者投入整理的原有地产价值比例分配给原土地所有者，并在满足建设规划的前提下尽可能分配相同地段或具有相同价值地段的土地，若分得的土地价值不足应得的90%，则需根据地价评估结果予以货币补偿。原土地所有者可在分得的土地上建设房屋，也可以到市场上自由出售。

日本土地区划整理在权属调整中以土地权益人在规划变更前后的土地价值不变为基准，若整理后业主的土地价值超过或低于原有土地价值，则应被征收高额的增值税或予以补贴。其权属调整内容主要包括土地减步、地块重画和预留地。土地减步是指规划前后各地块面积的减少量，减步的面积有两个用途：一是用于公共基础设施建设；二是作为“资金地”，用于平衡资金。法律规定的土地减步率在20%～25%之间，不能超过30%[8]。地块重画是将规划前杂乱无章的地块整理成符合道路或其他设施的形状，并在地块减步计算的基础上合理确定绿地、公共设施用地的位置与规模，确定整理后各地块的实际大小、形状与区位关系以及资金地的大小与布局等[7]。预留地即通过土地减步而产生的换地与公共设施用地以外的宅地，主要作为“资金地”，整理后出售取得的资金充作工程费和补偿费的一部分（图1）。

韩国法律规定，在重整项目中用于公共基础设施的用地占30%，包括道路、排水管线、学校、消防站等，而原土地所有者将以配予相似土地为原则获得相同地段或具有相同价值地段的土地，其土地所有权不会被削减。

图1 权属调整示意图Fig.1 Ownership adjustment diagram

由此可以看出：权属调整的过程实际也是利益重新分配的过程；各国在市地整治实施过程中均有明确的权属调整规定，且遵循等价交换原则，即整治前后土地权益人所获得的土地价值相当甚至会有所提高，其土地所有权不会被削减；各国市地整治在兼顾土地所有者权益的基础上，更重要的是解决了城市发展中公共用地来源和部分资金平衡问题，其中，整治后公共基础设施用地所占项目比例一般在10%～30%左右。

3.3 资金筹集方面

德国土地整治项目实施中资源来源有两方面：一是政府投资；二是项目所涉及的土地所有者。通常情况下，国家投资70%～80%（联邦政府和州政府负担比例为60:40），土地所有者自行承担20%～30%[9]，该费用额度依据实际产生的支出费用或者按平均成本确定的单位标准来计算，其中支出费用的分摊标准根据土地所有者使用土地范围、土地面积大小或者临街长度确定。土地所有者自行承担的费用一般可通过三种方法支付：一是分期付款，10年内付清；二是提供钱、物或劳动；三是向国家申请低息贷款[10]。

日本市地整治项目的资金主要是自筹资金，即通过出售土地减步中的“资金地”获取土地收益用于平衡项目费用，所占份额达80%左右。此外，项目资金可来自于财政补贴、银行贷款和税收优惠。其中，政府补贴有两种类型：一是来自中央政府的道路开发改良特别账户（来自于燃油税）[7]；二是来自地方管理当局的公用设施共同支付体系。银行贷款主要是指日本政府为项目启动资金即为贷款的土地区划整理合作组织提供的无息贷款，合作组织作为项目实施单位将以项目预留地期望作为抵押，另外，也有一些公共组织可提供类似的低息贷款。税收优惠指的是针对土地区划整理项目的一些减、免税的特殊规定，主要包括下述三方面：原地块的转让和新地块的获得减免税（所得税、法人税和不动产获得税）、免税登记（登记执照税）、减收财产价值税等（所得税，法人税），这些也可间接为项目提供资金。

韩国土地重整项目资金来源有两部分：一是抵费地出售所得收益，是整治资金的主要来源。韩国法律规定土地整治后除30%的土地用于公共建设外，还有10%的土地（抵费地）被出售用于支付项目成本。对于未开发区域和没有补贴的项目，需要贡献土地的比率会更高一些，而旧城区和已开发区域的项目或者是政府资助的项目则比率会低一些；二是政府资助。

综上，三国市地整治资金筹集渠道均较为多元，但也存在不同。相对而言，德国政府资金压力较大，而日本和韩国的整治资金主要来源于抵费地出售，这在很大程度上减轻了政府的财政负担，有利于实现整治资金的自我平衡。因此，我们可借鉴日本和韩国经验，按实际项目情况和资金需求等划出10%左右的土地作为资金地予以出让，以减轻政府财政压力。

4 对我国市地整治工作的启示及相关建议

通过对市地整治内涵以及德国、日本、韩国市地整治具体运作经验的总结分析，可以看出：尽管各国在市地整治开展过程中存在一定差异，但均具有以下鲜明特征：注重权属调整，且规则明确；注重利益分配，权属调整的过程在一定程度上也是利益再分配的过程；注重资金平衡，融资渠道多样；注重整治前后土地综合价值提升；公众参与程度高。

由此得出对我国市地整治开展的几点启示及建议：

（1）在组织管理方式上，应当更加灵活。目前我国已经开展的大部分市地整治项目（如城中村改造、城市工业用地改造等）多数由政府直接组织实施，压力较大。另外，当前市地整治还存在覆盖面不够的问题，如对于升值潜力较小的区域鲜少涉及。因此，可借鉴国外经验，发展多元主体的组织管理模式，探索政府与土地权利人合作或小范围内土地权利人自主开展整治的政策路径和通道，规定其具体合作形式、参与部门、参与流程以及自主开展整治的条件、要求、操作步骤、权利限制等等，吸引有迫切需求或自愿参与整治项目的土地权利人及其利益相关者或其他市场主体参与其中，减轻政府压力的同时调动社会积极性，确保市地整治的顺利开展[11-12]。

（2）在明晰产权的基础上制定明确细致的权属调整规则，同时注重整治过程中的利益分配。产权明晰是市地整治顺利开展的前提，因此，在市地整治开展前首先要明晰项目区域内所有土地及其地上附着物的产权关系。在此基础上，借鉴国外经验，制定明确的权属调整细则，包括其适用条件、范围、责任主体、利益分配和具体操作、审批流程等内容。如在符合规划的前提下，允许如图2所示情形通过土地置换方式调整存量建设用地，并根据规划和项目实际在整治后考虑预留10%～30%的公共设施用地空间，在兼顾各方利益的同时还可有效缓解城市发展中新增建设用地的问题。

图2 基于土地置换的市地整治示意Fig.2 Urban land renovation based on land replacement

（3）发挥市场作用，拓宽融资渠道。一般而言，市地整治项目周期长、需要资金量大，国外市地整治资金来源有国家、个人、银行贷款、其他组织及抵费地出售等，而目前我国主要依靠财政支持，政府压力大。因此，我们应尽快引入市场机制，通过激励政策吸引个人、企业等社会资本参与，并丰富参与方式，探索形成多元主体共投的资金支撑模式和结构。如可在前述的政府与土地权利人合作的“公私合作”模式中鼓励双方共同开展整治和建设，或按实际项目情况和资金需求等明确划出部分土地作为资金地予以定向出让，在减轻政府财政压力的同时保证整治前土地权利人获得整治后土地的使用权。

（4）提高公众参与度。开展市地整治过程中，可在多个方面提高公众的参与度。包括加强科普宣传，让公众对市地整治的意义、基本规定或流程等有更深入的了解；在项目立项阶段充分开展前期调研，了解公众需求，在综合城市发展、治理需要及群众需求基础上确定整治项目及其范围；吸引有意愿的公众直接参与到整治项目中，与政府合力开展市地整治；以及在市地整治决策中征询公众意见，接收公众监督等等。公众参与一方面可以保护公众权益，获取公众理解，减小工作阻力，确保整治项目的顺利开展；另一方面，也可有效限制投机和腐败，保证决策的公平、合理。