我国土地调查标准化建设进程及展望

张禾裕，叶艳妹，谭 勇，刘华平

（1.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江·杭州 311112；2.湖南恒业土地评估有限责任公司，湖南·长沙 410003；3.湖南省国土资源规划院，湖南·长沙 410007）

党的十六大以来，是我国国土资源领域科技工作发展最快、科技成果数量最多、成果转化成效最大的时期。科教兴国战略的提出，使得科教文卫各个领域形成了前所未有的热潮，“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念同时也为国土资源科技创新工作指明了方向。技术标准，作为促进国土资源科技成果转化的桥梁和纽带，在国土资源领域推广应用科技创新成果、促进产业升级和技术革新方面发挥着重要作用[1]。土地调查作为为土地资源管理和宏观调控服务的一项关键性、基础性、技术性工作，加强标准体系建设尤为重要。

1 完善土地调查标准体系的必要性

1.1 土地调查成果是生态文明制度构建的基础

统一、权威的国土利用数据是政府和部门决策、规划、计划的基础和依据。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出：到2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度等八项制度构成的生态文明制度体系。其中，构建自然资源资产产权制度要以土地现状调查（自然资源调查）为底图；空间规划体系的建立也需要权威法定的土地调查数据来确定地类唯一性。

1.2 土地调查技术体系为“三调”等重大工程保驾护航

国土资源部自2016年10月1日起施行的《促进科技成果转化暂行办法》规定：对具有转化价值的重大科技成果，积极开展示范推广应用；强化创新成果的标准制定，有重大应用价值的科技成果应当同步开展标准研究，及时制定标准，并将先进成熟技术作为有关标准修订的重要内容。第二次全国土地调查以来制定、修订的一系列土地调查相关法律法规及标准规程，在我国土地调查事业发展进程中发挥了重要的支撑作用。第三次全国土地调查正全面铺开，科学完善的土地调查技术与方法体系，才能为土地调查制度的实施提供有力的业务支撑和技术保障。

2 我国土地调查规范化建设进程

2.1 立法体系日益完善

在我国整个土地法制体系建设中，土地调查法制建设起步较晚，真正意义上的起步始于2007年第二次全国土地调查前后。2008年2月7日《土地调查条例》的颁布实施标志着我国土地调查事业进入了一个崭新的时代，与人口普查、经济普查具有同样重大意义的国情国力调查——土地调查从此步入法制化建设轨道。这一条例的颁布实施，为科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，提供了法律保障和制度基石。

为满足变更调查和遥感监测的管理需求以及年度集中调查向常态化监管的转变，2011年《全国土地变更调查工作规则（试行）》出台。变更调查从过去的“单一变更”向“一查多用”转变，全国各级国土资源管理部门按照国土资源部统一组织、统筹安排、一查多用、分级实施，并充分运用国土资源遥感监测全国“一张图”和土地“批、供、用、补、查”用地管理及矿产资源勘查开发监管等综合信息监管平台的日常实时监管信息，努力强化常态化变更监管。

在新时期，国土部门立法机关根据新的调查要求和新技术手段的进步，对一些重要法律法规进行了修订，弥补法规滞后以及缺位，如《土地管理法》修订案草案已于2017年底报请国务院审议，2017年全面收官的“农村三块地土地改革试点”成为此次修订案草案起草的重要依据。此外，2016年底《土地调查数据公开与共享应用实施方案》的出炉，标志着土地调查数据由过去单一发布年度土地变更调查成果到主动公开、广泛共享的重大转变，也代表着土地领域数据共享应用机制建设迈出了意义重大的一步。

2.2 标准体系建设初现成效

截至2016年5月，国土资源领域现行有效标准650项。其中，国家标准167项、行业标准374项、地方标准109项[2]。经梳理，可用于直接指导土地调查工作的国家标准2项（待修订1项），行业标准12项（建议废止2项、待修订4项、修订中1项、试用规程1项），计划制定国家标准1项、行业标准10项（见表1）。部分省（自治区、直辖市）的国土资源主管部门根据各自的实际工作需要、国家标准和行业标准，制定实施了地方标准（技术规定），在此不作一一列举。

表1 我国土地调查类标准现状一览Table 1 List of current land survey standards in China

2.3 标准化与科技创新形成良性互动

2009年《国土资源标准化管理办法》颁布以后，国土资源部科技主管司局归口管理国土资源标准化工作，设立全国国土资源标准化技术委员会，专门从事国土资源标准化的技术工作。该办法实行“标准预研究”管理制度，即国土资源部组织实施的专项、重大项目应设立相关重要技术标准预研究项目，在立项时向部科技主管司局备案。因此，近年来，科技创新成果转化为技术标准规范的比例明显提升。

（1）国家科技支撑计划类

如“十一五”国家科技支撑计划重大（重点）项目课题“精准土地”调查技术系统研究中的《精准土地调查技术规程》、《精准土地监测技术规范》，就从编制土地利用规划、严格土地管理、实施耕地保护、进行土地用途管制、集约节约用地，以及参与宏观调控等国土资源管理业务需求出发，分析“精准土地”的内涵，确定调查目标、内容和尺度，建立满足应用需要、可操作性强和可推广的“精准土地”技术指标。“十二五”国家科技支撑计划项目《村镇土地高精度快速调查监测技术开发与示范》中的《年度土地变更调查技术规程》，在国内已有变更调查技术规程的基础上进行修改完善，形成具有实时变更特点的年度变更调查技术规程草案。保证快速高精度，尽量减少人机互动，自动提取图斑信息的前提下，保证提取土地利用疑似变化信息的准确率及准确性，并系统集成不同地区、不同地形地貌、不同精度要求下的土地调查监测优选方案。《地籍管理“一张图”动态更新技术流程》利用基于RS/GPS/PDA的实地调查技术在不同的地形地貌条件下，实现快速高精度实地调查工作并保证快速高精度调查技术的准确率。

（2）行业专项类

2000年至2016年的16年间（2016年起部级公益项目被取消），国土资源部、各级国土系统、高校及事业单位逐步建立了“官、产、学、研”联手推动土地调查现代化的运作模式，通过公益性行业专项已发布标准17项。期间，国土资源部自上而下部署安排涉及“土地调查”领域的项目十余项，积累的科技成果不仅适用于土地变更调查，同时适用于农村土地权属调查和勘测定界、土地监察、卫片执法等领域，对国土资源管理参与国家宏观调控提供了有力技术保障，对电子政务发展也具有积极推动力。

2.4 基础支撑能力显著提升

通过全国土地详查、第二次全国土地调查、年度土地变更调查、耕地后备资源调查评价等重大工程项目推进，国土资源部已构建起集数据采集、处理、存储、分析、应用为一体的土地调查数据业务链条。全国土地基础数据库建设初步完成，数据基础进一步夯实。目前，全国土地基础数据库积累数据量已近300TB，核心数据内容全国覆盖，各类调查专题数据无缝衔接[3]。形成了初具规模的土地调查基础数据库，为建立和完善土地资源遥感监测本底库和动态库做了准备。

3 新时期土地调查标准化的新要求

3.1 土地调查标准化的顶层设计

国土资源标准在推进土地调查制度建设进程中发挥着基础性、战略性作用。2017年初发布的《国土资源部深化标准化工作改革实施方案》提出了“国土资源标准化+”行动，构建新型国土资源标准体系，建立健全标准化管理体制，推进标准与国土资源各项业务工作的融合发展。其中的第四项行动“国土资源标准化+土地工程”明确指出：开展土地资源调查与监测（土地规划、调查、评价）、土地资源节约集约利用、土地整治和耕地保护的标准研制。

3.2 土地科技创新的推动

“十五”至“十二五”阶段，通过产学研结合的方式，有关单位研发出了土地调查巡查车、天空地一体化调查技术模式、土地调查多元数据快速处理技术、内外业一体化的地籍调查技术装备、土地调查数据库智能更新技术等一批高新技术成果，亟待大范围地推广应用。土地科技创新作为“十三五”国土资源科技创新战略重点之一，应继续作为各级财政支持重点；实地调查软硬件装备、“3S”技术与“互联网+”的应用、大数据挖掘与决策支持仍将是未来几年的研发热点与难点。

3.3 精细化土地调查成为趋势

早在2005年就有国内学者借鉴“精准农业”的概念提出了“精准土地”的构想。相关学者认为可将3S技术与土地管理决策结合起来，实施一整套精确定时、定位、定量控制的现代化土地调查、评价规划、保护利用有机联系的技术体系，其前提是建立包括土地资源、土地覆被、土地利用、土地市场等各个方面土地状况的基础数据库[4]。应该说，当时的“精准土地”的设想更接近于建立一个基于“3S”的全流程土地管理信息系统。

随着新常态下经济发展内涵的深刻变化，不同区域、不同经济发展水平和不同层级经济管理应用要求日益精细化。为更加严格土地管理，集约土地利用，土地调查的定位更加精确：不同管理需求、不同区域采用不同的精度指标，在同一精度指标体系下，要求地类属性更加准确。从外业控制测量、数字化调查底图生成、野外数字化数据采集，到数据数字化存储与处理的整个数据流程和操作方法，行业技术精英们正在努力实现“全数字化”。随着土地调查监测大数据的不断丰富与完善，物联网、分布式计算以及各种实时处理技术的突飞猛进，空间数据挖掘技术的不断创新发展将引领人们进入“数据驱动”时代，土地调查监测大数据的应用将深入社会经济发展领域的方方面面。综上，土地调查正在向“精准化”、“网络化”、“数字化”、“智能化”和“规范化”转变。要使土地调查的全流程、各环节适应新技术广泛应用的发展形势，原有标准、规范和规定只有及时做出相应的修改与整合，可操作性才能进一步增强。

4 新时代土地调查标准体系的构建

4.1 现有土地调查标准体系存在的问题

一是国土行业内部及与相关涉地部门标准之间存在冲突。例如：土地利用现状分类标准与土地规划用地分类不一致，与建设、水利、林业、海洋等行业的标准也不一致，给新时期的不动产统一调查和自然资源普查工作从源头上带来不便[5]。二是部分标准陈旧，需要尽快更新。《城镇地籍数据库标准》和《土地利用数据库标准》标龄超过10年，《地籍调查规程》标龄也有5年，部分调查标准、调查手段和方式与经济社会发展、科技进步已不相适应，严重影响了历史数据的利用和城乡一体化调查工作的开展。三是技术标准的推出与实际业务工作配套性欠缺。如，年度变更调查、核查、卫片执法等常年开展，不动产统一登记工作也已全面铺开，与之匹配的《土地调查数据库标准》、《土地调查成果核查技术规程》、《土地资源调查预算标准》、《不动产权籍调查技术规程》等却一直缺位。

4.2 抓紧与自然资源管理体制改革相衔接的标准规范的修订与完善

在遵循《国土资源标准体系》（2016版）的前提下，一方面完成“超龄”与“不接轨”类标准的修订，如土地调查内容的术语需及时补充完善，土地利用分类体系和遥感监测指标体系应与不动产统一登记和自然资源普查工作相衔接，将“海洋”这个一级类纳入分类体系、“土地利用分类”可考虑升级为“国土利用分类”[6]，从而符合不动产统一登记的内涵。另一方面，尽快制定不动产统一登记制度和自然资源资产管理体制改革亟需的标准规程[7]，如《不动产权籍调查技术规程》、《自然资源统一确权登记技术标准》、《土地资源资产监测技术规范》等。此外，废除部分技术内容落后或跨度不足的标准，如《土地利用现状调查地（市）级汇总技术规程》、《土地利用现状调查省级汇总技术规程》已与当前的技术手段不相适应；《城镇地籍调查成果质检验规定》、《地籍图制图规范》和《农村集体土地产权调查技术规程》相关内容已被2012 年版《地籍调查规程》涵盖[8]。

4.3 积极推动与国产化调查技术相适应的标准规范的制定

强化技术标准对科技成果转化的促进作用，尤其是土地调查科技中涌现的新技术、新工艺、新方法。鼓励支持土地行业协会、科研机构、高等院校和企业参与土地调查类标准、规范的研制。面向我国土地产权、产籍管理实际及土地管理对调查数据动态更新和调查成果应用的现实需求，亟需与国产化技术相匹配的“天空地”一体化调查监测技术规范、“天空地”土地利用信息整合入库技术规范，以及全新的土地调查监测数据库自动更新技术规范及公共服务技术规范等，从而为各级土地资源管理提供多时态、高质量的数据基础，为国土资源监管和公共信息服务等领域提供决策支持[9]。此外，积极跟踪研究借鉴国际标准和国外先进技术，提高标准的技术水平，加强部分标准规程的国际化水平。