交通运输危机治理的研究与方法

英文中的危机一词来自于希腊语，最初用于医学领域，意指人频临死亡、游离于生死之间的状态，后来所指涉的对象不断扩展。一般可以认为危机是指在社会生活中各种可能严重危及社会秩序，给社会造成严重损失的事件发生的时刻，危机事件是危机的标志和研究观察危机的主要窗口。

交通运输危机是指在交通运输领域突然发生或长期积累演变发生的，严重危及交通运输行业形象、利益甚至生存的事件。这些危机事件一般都能引起媒体的广泛报道和公众的广泛关注，对交通运输行业正常的工作造成极大的干扰和破坏，使组织陷入压力和困境之中。

现代治理理论主要从国家、市场和社会三种不同视角，笔者研究基于国家视角开展，认为交通运输危机治理是指交通运输行业主管部门和其他危机治理主体，以危机事件为目标，通过各种预控方式来防止危机事件发生，或者通过预警、响应、处置、灾后重建、评估等措施减少危机事件损失，避免危机事件扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系和运作过程。

交通运输危机事件的特征

影响面广

交通运输涉及到几千万从业人员，与人们的生产生活息息相关，具有影响面广、波及面大的特征。如果发生自然灾害类危机事件可能导致区域交通阻断，将直接影响一个地区大量居民的生产生活。比如，2008年低温雨雪冰冻灾害导致多省交通中断或受阻，京广铁路南段和沪昆铁路部分区段受阻，铁路运输中断，广州地区滞留旅客近80万人；京珠高速公路湖北南段连续5天交通受阻，滞留车队长达35公里，滞留车辆超过2万台，滞留司乘人员超过6万人，京珠高速公路广东韶关段道路交通中断达10余天；约20多个机场关闭……交通运输行业政策调整，可能直接导致大量从业人员的既得利益需要重新分配，同时政策调整也会间接导致政策服务对象即广大人民群众的利益调整，影响人民群众的生产生活。比如，网约车政策不仅仅影响到传统出租车司机和新进入的网约车司机之间的利益格局调整，而且涉及到数量庞大的乘车人的实际出行利益。

不确定性大

伴随着我国经济社会发展进入新常态，交通运输行业发展阶段性特征也已经从过去以基础设施建设为主，转向了运输服务管理和基础设施建设并重。过去快速、大规模的基础设施建设成就转移了关注点，掩盖了行业发展的深层次问题，现阶段一些长期积累的深层次问题或矛盾逐渐凸显。由于行业涉及群体多，冲突矛盾往往是由于制度层面造成的，无法从根本解决，刚开始是具体利益纠纷，但随着问题旷日持久无法解决，矛盾日益激化，群众情绪日益冲动，导致群体性事件时有发生。交通运输行业点多、线长、面广，人员密集，对公众开放，容易进入并易受到外界条件的干扰，危机发生的方式、地点具有不确定性，防范难度极大。

媒体关注度高

由于交通运输行业影响面广，且关系到老百姓的切身利益，国内外媒体对于交通运输发展给予高度关注。不同区域的交通运输具有服务的共通性特征，往往一个地方交通运输行业发生危机后，危机发生地的焦虑和情感会被全国甚至全世界人民认同和分享，人们容易感受到巨大的集体压力，有时甚至会产生模仿行为。比如出租汽车司机罢工产生蝴蝶效应等事件。媒体会扩大危机事件影响范围，让其他在危机事件发生地以外的人们产生焦虑、质疑或怀疑。如果危机发生在身边，交通运输行业是否具有较好的应对能力，对政府不信任情绪蔓延，甚至开始反思或质疑交通运输行业的种种问题，产生连锁反应。当然，如果交通运输行业应对媒体处理得当，也可能获得老百姓的高度认可，如“东方之星”特别重大沉船事故是突发性灾难事件，本来很有可能形成舆论危机，由于政府行动及时，交通运输部多次召开新闻发布会，信息公开透明，使此事获得了网民较高的评价，也成为其他行业信息公开学习的典范。

联动性强

交通运输行业实行条块结合的行业管理体制，属地为主，上下联动共同应对危机的特征鲜明。交通运输行业的危机往往会突破地域限制，从一个行政区域蔓延到另一个行政区域，一个市或者一个省的交通运输危机应对不好，可能会引发全国范围的连锁反应。由于交通运输行业具有服务共通性，随着社会资本的不断扩张，很多情况下不同地区可能面临同样的交通运输危机，或者全国交通运输行业需要应对共同的交通运输危机。有一些危机，特别是严重的自然灾害类危机，突发性强，影响面广，甚至可能引发一些灾害，形成一个灾害的链条，单单依靠区域交通运输行业难以应对，需要上下联动，共同应对。针对流域航运管理跨多个行政区域的情况，则需要跨流域各个相关部门加强危机治理合作与协调。

交通运输危机事件的分类

综合考虑致灾因子、危机演变规律等因素，衔接《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国反恐怖主义法》，以及中央关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的文件等实际工作中的制度，结合交通运输发展实际，可以将交通运输领域的危机事件分为自然灾害类危机事件、安全生产事故类危机事件、影响社会稳定类危机事件和恐怖威胁类危机事件四类。

自然灾害类危机事件主要是在自然界中发生的突发性自然灾害，可能造成生命伤亡与财产损失等严重社会危害的、需要采取应急措施予以应对的事件，包括暴雨、强风、浓雾等气象灾害，滑坡、塌方、泥石流等地质灾害，地震灾害、水旱灾害和森林草原火灾等。

安全生产事故类危机事件可以认为是指交通运输企业在生产、经营过程中所发生的伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施，或者造成经济损失，导致原生产经营活动（包括与生产经营活动有关的活动）暂时中止或永远终止的意外事件。

本文所指影响社会稳定类危机事件是指，因重大决策不能够得到群众的认可，可能引发5人以上的群体性事件，进而严重影响行业形象、干扰行业正常平稳运行秩序的事件。

根据2015年5月制订的行业标准《交通运输行业反恐怖防范基本要求》，恐怖威胁类危机事件是指发生在交通运输领域，以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的事件。

如何提升交通运输危机治理能力

交通运输危机治理的基本原则

完善危机治理工作需要遵循以下基本原则。

坚持源头治理、关口前移。强化事前预防与应急处置并重，有针对性地做好各类危机事件应对准备，牢牢把握主动权，最大限度地控制风险和消除隐患，推进危机治理从被动应急处置向事前、事中和事后全过程治理转变。

坚持条块结合、属地为主。由事发地交通运输管理部门或地方政府统一组织实施危机应对工作，充分发挥交通运输上下全行业力量和地方政府应急指挥机构的作用，快速反应，协同应对。

坚持科学应对、法制保障。尊重自然、尊重规律，从实际出发，创新科技手段和方法，提升危机治理科学化水平。完善法规制度，强化标准规范，健全依法决策机制。

坚持政府主导、社会协同。完善政府治理，健全各方联动的机制，更加主动发挥市场机制作用，充分调动企业、社会组织和群众参与交通运输危机治理的积极性、主动性和创造性。

提升交通运输危机治理能力的思路

结合交通运输工作实际，将提升交通运输危机治理能力的总体思路概括为围绕一个目标，针对四类危机，健全三大体系，重点开展六方面的支撑工作。

一个目标。最大限度地降低各类交通运输危机事件发生的可能性，最大限度地降低各类交通运输危机事件造成的生命、财产和行业形象等方面的损失。

四类危机。重点加强重大自然灾害类、重大生产安全事故类、影响社会稳定类和恐怖威胁类四类危机事件的防控与治理能力。针对目前交通运输系统在应对各类危机中的薄弱环节，具体工作有所侧重。应对重大自然灾害类危机事件，需要通过加强科技应用、预案及演练、后评估改进等措施提升应急救助效率和水平；应对重大安全生产事故类危机事件，需要通过加强源头风险管控，预防和遏制重特大安全生产事故发生；应对影响社会稳定类危机事件，需要通过开展社会稳定风险评估、隐患台账排查化解、前瞻性战略性政策研究等措施，降低发生危机的可能性，增加可控性；应对恐怖袭击类危机事件，需要通过完善反恐防范标准规范、加强宣传教育、大力开展培训、提升技防水平等措施，提升行业和民众反恐防范意识和应对能力。

三大体系。三大体系包括事前风险防控体系、事中应急处置体系和事后评估体系。事前风险防控体系是指通过“风险识别—风险评估—风险控制”有效防控风险，减少危机事件发生的可能性。事中应急处置体系是指通过“加强预警—响应—处置环节”，提升应对危机事件的具体能力，减少生命、财产及行业形象损失。事后评估体系是指通过灾后重建、评估和学习改进，进一步完善风险治理闭环。

六方面支撑工作。健全三大体系具体将通过组织机构、制度体系、科技支撑、新闻宣传、人才队伍、资金保障等六方面支撑性工作实现。其中组织机构是指设立组织管理机构；制度体系包括法律法规、标准、工作机制等文件体系；科技支撑是指危机治理能力相关的技术研发及相关成熟技术的应用；新闻宣传是指对外的新闻舆情工作；人才队伍是指行业自身的人才培养和教育；资金保障是指保障危机治理相关工作实施的资金来源及资金筹措。

交通运输危机治理的基本模式

交通运输行业正处于基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，同时国家层面经济社会发展新态势和新要求在交通运输领域深刻传导和影响，新情况、新问题不断出现。近年来全球气候、地质结构的变化，加剧了自然灾害危机的出现。在大众“麦克风”和大数据时代背景下，随着公民参与意识的觉醒和增强，危机事件借助开放的新闻媒介得到了较大程度的传播，相应地也得到了人民群众的密切关注。未来交通运输危机事件将可能变得更加频发和复杂。

交通运输危机治理总体思路图

社会主义制度具有集中力量办大事的优势，面对危机事件可以调动各层级各方力量共同应对。在具体实践中，各级交通运输部门善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为治理优势，在体制、机制、法制等方面都有较多治理经验和具体的模式、做法。

从应对复杂问题简单化规律化的方法论角度考虑，由于交通运输危机事件类型不一，治理方式存在差异，需要抽离出共同的规律性危机治理模式。从治理体系建设时间维度看，危机治理是一个动态的完整过程，可以分为事前预防、事中应对和事后评估三个阶段。交通运输危机治理的三个阶段构成了交通运输危机治理的基本模式。在每一个阶段危机治理者都面临不同的任务。

事前预防，即减少影响生命、财产的自然或人为的致灾因子。比如，通过法律法规完善，明确职责，减少交通运输领域矛盾纠纷根源；通过风险排查，减少交通运输领域危机发生的可能性。

事中处置，即增强具体应对各类危机的能力，并采取行动以挽救生命、减少损失。如制定各类交通运输预案、建立预警系统、成立应急指挥中心、进行灾害救援培训与演练；激活预案、启动应急系统、组织搜救等。

事后预先反应/事后评估，即恢复交通运输正常秩序，在下一个事前阶段之前研究总结经验，提升危机治理能力。如应对自然灾害进行交通运输灾后重建，做好危机后评估工作。

这三个阶段是需要总体考虑交通运输危机治理工作的三个阶段，并不一定完全按照具体危机事件的演进顺序发展，它与危机事件演变的事前、事中、事后并不完全吻合，比如在汶川地震的恢复重建过程中，就提出了一些新的标准规范。这三个阶段构成了交通运输危机治理的生命周期。事前预防既是这个生命周期的开始，也是这个生命周期的结束。

特别需要指出的是，交通运输危机治理过程中还存在着很多具体的问题、很多细化的工作需要开展。过去行业在事中应急和应对方面做了很多工作，但在事前风险防控体系建立方面还比较薄弱，危机治理体系是一个不断更新的、持续改进的系统，需通过建立事后评估体系审视现有的危机治理体系，并进行相应完善，提升工作效率。交通运输行业应更多地谋划交通运输危机治理的顶层设计，将交通运输行业传统的应急管理推进到公共危机治理，推进交通运输行业价值重塑、公共政策改进和完善，推动行业制度变革，推进政府治理能力现代化。