管理者论大势（上）

文/本刊编辑部

2018WTC公路管理者论坛吸引了来自全国13个省份的公路局局长，共话去行政化改革和路网管理方面等焦点问题。此次公路管理者论坛的主题为“大改革构筑交通新格局”，聚焦“大改革”，去行政化试点省份的广东省、江苏省介绍了改革的思路和经验，正在改革之路上探索的省份交流了改革中的问题和困惑。公路管理者们在交流和探讨中寻求切合地方实际的改革方向、勾勒行业创新发展的新路。“新格局”则更多关注大数据环境下路网管理的新技术、新理念，提升地方路网管理的效率和服务水平。“新格局”要求路网服务提升至更高的高度，要求公路部门提供更快捷、更优质的出行服务，这更是建设人民满意交通的必然要求。

本期管理者论大势（上）汇总法学专家、行业专家、行业管理者关于改革的精辟观点，为行业改革提供参考。下期管理者论大势（下）将介绍交通运输部路网中心、省级路网中心、行业企业的路网管理技术和经验，拨动路网提档升级的琴弦。

中国交通运输监管：公共运营商制度的检讨

文/北京大学法学院教授 邓峰

邓峰:一旦平台化、拥有新科技的组织突破了地域管辖，将面临着各种各样的问题。交通管理者现在必须非常严肃地对待一个问题，即这些平台的出现将对地域管辖、职能横向划分提出挑战。

解决当下管理制度的问题，需要明确法律制度的入口——公共运营商制度，这是一项非常重要的法律制度。目前，我国各个管理部门之间没有共通的基本制度，而管理的事权改革、财权改革都有综合化的过程。交通领域的管理部门应该有比较统一的基本概念：交通服务的提供者应该检讨现行的法律制度。

公共运营商制度的由来

私人营业活动应该承担一些公共义务，从英文翻译过来称公共运营商。公共运营商最早适用于旅馆行业，在黑死病时期的英国伦敦，为了吸引外来人口，国王给旅馆施加了非常多的业务压力，比如不能歧视不同的客人，要公开定价，合理设置价格等，这些义务从英国伦敦旅馆开始出现。

十六世纪到十九世纪市场经济时期，在欧洲国家，理发师、面包师提供的均是比较专业的服务，理发师有可能刮到别人的脖子，所以需要高度谨慎和小心，因此对这个职业群体有了要求。到了自由资本主义时期，这些要求被替换掉，本来是由职业群体给它施加的义务，被法定的义务替代。在自由资本主义时期，法定的义务更加强调自由竞争，每个人都是自由的，这些义务不是非常显性的。

直到十九世纪，美国最高法院大法官威特在判例当中恢复了这一制度，把它重新提出来：当私人从事公共营业以后，应当承担相应的义务。这一制度十几年之后变成了立法。

在美国，交通行业是现代第一个成立法制机关的行业。洲际商务委员会制定了洲际商务法，对铁路运输收费实行新的监管，无论是私人的，与国家共有的，还是国营的，都负有在该领域的一些基本义务。目前，无论是运营管理者还是高速公路提供者，实际上都有一些最共通、最基本的法律上的义务需要履行。这些法律义务既不与所有制有关，也不与它由谁设立、由谁控股等有关，只要从事这项服务，便应该履行基本的义务。

“威特案”来源于1876年穆恩起诉伊利诺伊州。当时，仓储业逐渐形成，而土地由政府签批，需要担负一定的义务，但仓储业没有任何义务，完全是私人的。结果造成了垄断，农民起来抗议，控制政府的选票，地方政府设立了一些管制机构管理仓储业。仓储公司起诉地方政府，官司一直打到最高法院，最高法院的大法官以7：2的结果，判决州政府胜诉。“威特案”复兴了中世纪的制度，如果提供的服务属于公共服务，应当受到相应的管制。

1876年公共运营商制度被恢复，从中世纪的旅馆开始，酒店、客栈，一直恢复到与交通有关的行业，如通讯、航运，包括网络提供商，这些领域都受到同样的管制，只要是提供公共产品，尤其是提供了网络化的服务，就应该履行这样的义务。

这项制度在1887年的美国正式形成立法，是第一个联邦规制法，并且创制了第一个现代规制机构，被称作STB，1995年被废除。它的管理范围更大，管理地球表面的运输行为。这项法律也被认为是经济法的开始。

作为交通系统开展承担行政职能事业单位改革试点省份的江苏、广东、安徽，相继出台改革实施方案，行政职能事业单位改革的目标和方式已经明晰。与此同时，公路行业管理和服务要面对新的形势、新的问题，需要管理者创新管理思路和管理方法，为交通强国建设提供有力地支持，确保公路交通发展全面适应并引领经济社会发展，服务于社会主义现代化建设。

公共运营商制度的内容

公共运营商制度最基本的内涵有6个方面，第一是合理定价，第二是普遍服务，第三是自由接入，实际上是对下游产业而言，是禁止排除竞争。第四是不能进行价格歧视，不能对不同服务对象生产不同的产品。第五是信息公开，包括定价的标准、财务报告、公司治理等信息。第六是还要承担相应的公共责任，要解释为什么要制定这样的成本。

从美国法典的具体条文中可以看到，在运输行业中，美国的法律是非常统一、非常清楚的，由一个监管机关监督所有提供公共服务产品的公共运营商。与交通有关的公共运营商都有6项义务，都是由同一个监管机关实施监管。独立的规制机关是以委员会的形式，由5个人组成，5个人做任何决定都是以投票方式表决，并向国会负责。

我国的公共运营商制度

我国的交通运输发展很快，提出来无船乘运人、无车乘运人的概念等，针对今天的新挑战，平台经济、共享经济、网络经济、网络4.0等一些新的事物。新技术促使这些组织向平台化的方向发展，很可能跨越或超越地域管辖。

我国的法律制度规定了合理定价，在价格法中有规定，审批权限掌握在发改委手中。交通领域里面，只有《收费公路管理条例》这一项，实际上价格监管的权力并不在交通监管机关。

对于自由接入，禁止排除竞争，有关法律指导是2017年制定的《反垄断法》，也有一些其他法律制度。谈及机构合并，最近反垄断部门的合并是一个很大的热点，原来商务部、发改委、工商局三个部门的职能，现在都并入了工商局。

有关普遍服务的相关法律条文，可以在2003年制定的《行政许可法》中找到。道路运输管理条例里提到了普遍服务的说法，但是并没有很清楚地界定监管的原则，而且很多部委都存在管理服务的问题。

交通运输部经常将“无歧视原则”，用社会一般化的原则表达出来，在《公司法》第五条修订中有所体现。交通运输部也谈到，只要是不清楚、不能界定的义务均可视为社会责任，这导致社会责任本身成为一个泛滥的名词。

在公共责任方面，安全生产监管部门对公共责任的规定，总体上是比较薄弱的。

对比我国的法律发现，美国的这几项义务是非常清楚的，以法典化的方式明确规定，统一授权、委托统一部门实施，并且有明确的内涵。我国是不断改革的国家，以公平定价为例，《价格法》中表达公共产品价格是由国家来指导的，私人产品应该适用的是反垄断模式，这些模式统一由发改委操作。国家在公共产品提供上一直沿袭使用国企的概念，因为国企要执行顶层的命令和要求。私人企业则相对自由，有自由定价权，不产生垄断即可自由定价。

这样的模式在交通领域里面是否适用？首先，交通运输部一直没有严肃地对待这个问题。上世纪八十年代开始的公共领域市场化改革，交通运输是所有的部委、所有行业中的先驱部门，而交通行业一直没有处理好这件事情。在过去，由于监管没有面对更多的挑战，这套制度还能勉强实施，在价格上联合发改委一同操作，不关心竞争问题，也不关心相关产业问题。到了平台经济、互联网经济、双边市场的时代，而且目前不断推行PPP模式，允许私人主体进入公共服务领域。同时，有一些私人部门设立的网约车平台、共享单车平台，以网络状的方式迅猛铺开，冲击了原来政府提供的便民单车。我们在考量制度的时候，并没有完整的概念，更多的是在不同的领域中创造不同的新概念，创造不同新制度，创造不同的新业务，而在交通领域中缺乏一个完整的概念。菜鸟网络现在已经成为了快递、物流的基础性网络，并产生了新的支付平台，这都是私人提供的公共服务，而法律制度在这个时候出现了裂缝。

未来，我们将面临一个公私混合的公共运营商制度，需要通过交通部门整合交通领域的资源，而且整个制度面临着新的挑战，需要进一步地整合。在制定法律的过程中，需要有新的认识，统一于交通部门的基础性概念。同时，在当前整个监管中出现了横向的分工断裂，这是很不合理的，不仅是行业内部的横向概念不统一，交通部门和其他部门之间的分工也是断裂的。现在更多依赖于协调，召开各种各样的协调会议，召开各种各样部门的联络会，甚至没有一个比较清晰的、上位的法律制度来确定相关的概念。一旦平台化、拥有新科技的组织突破了地域管辖，将面临着各种各样的问题。交通管理者现在必须非常严肃地对待一个问题，即这些平台的出现将对地域管辖、职能横向划分提出挑战。我们可以恢复传统的公共运营商的概念，把六项义务作为一个非常清晰的概念提取出来，在具体职责上相互统一，使相对的概念得到统一。

在改革和创新中重建交通管理新秩序

文/中国公路学会发展研究中心主任 徐丽

公路管理者论坛的目的，是通过讨论可以找到一个答案，公路行业要建立怎样的新管理秩序。

改革，到底改了什么？公路行业非常重要的三项改革，第一个是事权改革，第二个是2016年中办发19号文件，涉及公路局改革的核心—人事问题，第三个是2017年国办发38号文件，市场化改革。经过一年的试点，编办和交通运输部发布了一个意见，江苏、广东、安徽、宁夏的4个改革试点省份，相继出台了改革方案。

但是，从编办及交通运输部联合出台的文件来看，改革的内容是比较宏观的。首先，这次改革的主体推动者是编办，意味着导向是机构和人员，改革的目的是归位和规范。改革的对象是所有行政性的事业单位——各种称为“局”的单位。改革中将事业单位能综合尽量综合，能减少尽量减少，能统一尽量统一，减少机构，减少人员，去掉“委、办、局”，推进养管分离。同时，上下机构不一定对口，省里设置的部门不一定和乡一致的。

对改革观察了一年，我们发现其共同点是行政职能剥离了，整合的相关机构均是公益一类事业单位，虽然有的单位仍是参公单位。不同点是各省的整合对象不一样，机构名称不完全一致，保留的职责不尽相同。

除了知道“表面”上改了什么，还应知道这个改革真正的“核心”。编办主导导致主要关注的是事业编制的问题，“人少”即可。而财政部门关注是，“要钱的人少”即可。公路行业关注的是员工身份，本来领工资的是“公家人”，现在变成了“市场人”。改革过程中稳定的问题，这个讨论得比较少。这次改革是改机构、改人，如何发展讨论得却很少。因此，这次改革是自下而上推动的改革，很难集体化，也很难全国统一，大家在交流的时候可以取长补短。

为什么取长补短？因为编办只关心减少机构，因此可以认为这次改革给各级公路管理部门和管理机构，都留下了足够的发挥空间，只要满足基本的目标，还是大有作为的，应该积极看待这次改革。广东的职能改革是非常好的，加强了很多职能，改革的空间非常大。

大家不仅要关注人事改革，还应该把握事权和市场化改革的走向。关于事权改革，今年很快会出台相关政策和方案，这一点非常重要，给所谓留下的“局”划定工作范围：未来管理什么，是管养国道、省道还是高速公路，是事权改革决定的。目前，事权改革的方案是中央事权委托省级部门管理，在国道管理方面与中央共同事权，也委托省级部门管理。仅从这一点来看，公路行业管理的项目是越来越多了。

徐丽：公路管理单位不管称为“局”还是“中心”，管理理念必须要发生重大变化。未来已来，一切都在变化，唯有“变化”一词不变。

另外，38号文件讨论得比较少，其实给了转企之后的工作人员更好的机会和出路。未来养护市场将更加规范，更有利于养护企业的壮大和发展。标准规范和养护资质管理办法，特别是资质管理办法，打开了市场的壁垒，同时也会先给这些要转企的单位以资质，几份文件都为公路行业改革，为公路养护事业更专业化的管理留足了空间，为养护市场化铺平了道路。

交通运输部规划司原副司长于胜英和中国公路学会发展研究中心副主任王畅乐担任论坛主持人。于胜英表示，既然改革不能“一刀切”，能不能让子弹飞一会儿？在试点省份的新机构运行两年之后，再来考量各种体制的利弊，并与以前对比一下，公路管养的不同体制有不同的实现形式，成本的高低，效果的好坏都需要进一步对比。

改革，到底改了什么？改革改变了主体的性质，公路部门是公益单位，不是管理部门，不具备行政职能。其次，管理的对象发生了改变，可能要处理更多的事务，这个过程不仅是传统公路局管理的普通公路，各地高管局都做出了调整，高速公路建设之后谁来监管，商业管理谁来负责，公路系统都可以积极作为。管理手段也发生了变化，新技术给管理带来了新的影响，公路行业有很多好的方法、好的手段来管理公路。

从转企单位的角度来看，几个变化不是堵住了出路，而是发掘了更大的出路。因为市场大了、资质有了，机制活了，可以建立混合所有制、私有制的养护公司，可以技术入股或以其他方式，真正把养护做好。

如何理解创新？一百年前想象今天的交通，1918年《华盛顿日报》发表一篇文章，描述了未来汽车的样子，两边是玻璃，座椅可以调动，怎样导航，汽车应该有三个轮子等等。当时也有污染问题，就是马粪的问题，还有大家关注的气候问题，不是气候变暖，而是不要总下雨，因为当时最先进的交通出行方式是马车出行。从马车变成汽车，这不仅是一个工具的变化，而是整个时代都变了，我们面对的是从马车到汽车更大的巨变的时代。现在，我们要迎来第四次工业革命，第四次工业革命的主线是互联网产业化，工业的智能化，工业的一体化。现在，人工智能、清洁能源即将实现，无人控制技术、量子信息技术等将全面影响交通的需求和供给。所以，对于交通的影响是非常深远的，这对所有交通管理者都提出了更大的挑战和更大的机遇。

广东省公路系统去行政化改革的实践

文/广东省公路事务中心局长 任美龙

任美龙：其他省市事业单位的去行政化改革，应该积极筹划，多做顶层设计，公路局是“老单位”，很多省的公路局机构设置比交通厅还早，对公路事业的发展来说，必须要有这样一个机构，来养护管理公路。

广东省是全国去行政化改革的4个试点省份之一，行动比较积极，按照中编办的要求在去年年底前完成了改革。

改革的背景

广东公路通车里程22万公里，其中高速公路是8338公里，农村公路18.34万公里。广东高速公路建设规模比较大，基础设施投资庞大，去年完成基础设施投资1386亿元，国省道完成新改建1000公里，投资是100亿元。

近几年，广东省委、省政府比较重视高速公路建设，对于普通干线公路、国省道及农村公路重视不足，国省道路况不佳。从前年开始积极公路局向省委省政府反映情况，省政府比较重视，接下来“十三五”的后三年，国省干线安排投入225亿元，用于新改建及路面的改造。

改革前，广东公路系统的管理分为两类，一类是国省干线，是省对市线条块结合，市对县以条为主，垂直管理。另一类是部分农村公路，由主管部门下属地方公路管理机构，完成农村公路养护，各个市有交通局，县一级有公路站。公路系统有两个机构，一个是国省道为主的省市县垂直管理，国省道公路局管理系统，另一个是地方管理系统。

主要改革内容

2016年，广东省启动改革。改革过程中公路系统，广东省交通运输厅做了很多的工作，向省政府、省编办做了很多汇报，最初的改革思路是与交通厅内部整合，公路局不做大的变化。公路局向中编办汇报，但是中编办不同意这个方案。此后，我们也一直与中编办沟通，能否把公路局作为一个外设行政机构或者是内设机构，当时省交通运输厅、省编办都同意这个方案。但是，改革还是由中编办主抓的改革，最终还是采纳了中编办的意见，改成了现在的模式，把行政功能交给省交通运输厅。

广东省公路管理局原来有122个编制，去行政化之后减少了24个编制，其中16个人调到省交通运输厅，8个编制用三年的时间内部消化掉。改革之后，省公路中心减少了两个处室，一个是教育收费处，一个是安全处。改革过程中，我们想单独设立农村公路部，但是中编办认为改革一定要疏解编制和部门，所以意见没有统一。我们最近正在沟通，希望建立农村公路部，因为从中央到市特别重视农村的公路建设，习近平总书记也前后三次对农村建设公路作出批示，今年中央一号文件对乡村建设提出了更高的要求，我们认为没有一个单独部门，不利于农村公路建设工作。我们最近与省编办商议，设置农村公路部，这样一来，全中心有8个部门。由于去掉了两个部门，所以正处级的职数也减少两个，全中心正处级干部7名，副处级20名，领导班子没有增减。改革之后，广东公路事务中心变为行政类参公管理的公益类事业单位，经费按照财政补助拨付。

在省级改革的同时，两个地市级也在改革，一个是清远市公路局，一个是佛山公路局。清远与省局一样，改为清远市公路事务中心，佛山改为运输服务中心。清远的改革方案和名称与省事务中心基本一致，调整了编制数量，领导、普通员工职数都有一定的调整。佛山改革之后增加了一些职能职责，“三定方案”目前没有印发，包括机构、指数还没有最后确定。

改革的问题与思考

改革之后，2017年年底广东省公路事务中心下发了“三定方案”，今年1月份正式挂牌，挂牌之后已运行了半年左右。改革以来，全省公路职工队伍比较稳定，职责与职能没有大的变化，反而增加了农村公路的职能。虽然事务中心的职责职能没有大的调整，但是如何运作，与市、厅及有关部门的沟通工作，还需要进一步理顺关系，协调关系中不确定的因素。改革的目的是进一步促进工路事业的发展，满足群众出行的需求。

其他省份事业单位的去行政化改革，应该积极筹划，多做顶层设计，公路局是“老单位”，很多省的公路局机构设置比交通运输厅还早，对公路事业的发展来说，必须要有这样一个机构，来养护管理公路。养护是一项长期的事业，如何把改革做好，把关系理顺，确实值得我们深思。改革以后，我们给自己的定位，以及厅里给我们的定位，都是交通运输厅的支持及保障单位。

在改革的过程中，省编办有“三不变”的说法，即管理模式不变，人员身份不变，待遇不变。现在遇到一个问题，原来公路局是行政类的参公管理单位，所以有非领导职数。改革之后，是公益类事业单位，虽然管理模式不变、身份待遇不变，但省人社厅认为，目前非领导职数没有办法继续维持。对此，我们还在协调理顺这一关系，地方机构正在改革，人员晋升、交流调整都已暂停，改革以后才能明确关系。

总体来说，广东的改革在职工、职能和关系协调等方面，做了一些探索及思考，虽并不完整，但是总体运行比较正常。这也得益于我们与省交通运输厅沟通顺畅，省厅认为公路局是一个“老单位”，要发挥技术和管理方面的优势，把公路行业的事情尽可能做好。

论点

体制不足，机制补，机制不足，工作补

江苏省交通运输厅公路局局长 张鸿飞

江苏是改革试点省份之一，目前江苏改革的方案已经出台，省公路局更名为公路发展中心，两部分职能有所改变，执法职能划给综合执法局，行政许可上升到省厅机关。除此之外，还有人员和编制的变化。以前省局有100多人，现在有85人，目前其他方面没有变化。

构建事权与支出责任相适应的体制机制，是新一轮机构改革的目标。我们在不断思考谋划，公路局到底应该如何改革。目前江苏公路局的内设部门有17个，每一个部门对应一项工作，每个部门都有影响力，结合新一轮改革，如何构建新的体制机制，我们考虑按照事先采集的数据，成立一个路网信息中心，把所有数据集中到一起。另外，将所有采集的信息进行数据分析，勾画决策、谋划发展。计划成立工程综合部门，提升图纸的审查及设计能力。机构改革的顶层设计应该更加科学、规范，建立相互制约、相互配合、相互协同的组织框架。

我们都是改革的推动者，坚定地支持改革、拥护改革。公路交通几十年的发展，没有改革就没有今天的成绩。除了4个试点省份，接下来还有若干个省份将继续改革进程，建议接下来要改革的省份要加强行业职能。作为行业主管部门，改革应该往哪些方面发展，痛点在哪里，着力点在哪里，建议掌握发言权和话语权，适时发声。

如果行业自身没有话语权、发言权，不积极地向上级主管部门提意见、提建议，那就是“打鸡蛋”，鸡蛋从外面打破是食品，从内部破壳才是生命。编办对行业管理发展过程当中的一些难点、要点不一定了解得透彻清楚。现在改革方案已经明确，我们该怎么办？体制不足，机制补；机制不足，工作补。体制机制如果不完善、不科学，需要凭借公路人传统的敬业精神和工作作风来弥补。

应为发展而改革

湖南省公路管理局局长 张汉华

目前的改革是为改革而改革，为工作目的而改革，而不是为发展而改革。这种情况下，编办要求不能增加机构，不能增加编制，事业单位变为内设局这个门槛也被制约了。管理职责走向市场，这是一个方向，但是根本的问题是编制不够，不能由事业单位直接转为行政编制。现在各个省份的改革还是无所适从，仍然是原来的职责、原来的任务、原来的人员，但是改革之后的管理关系将变得更加复杂。

全国正在推行路政治理，湖南在超限超载治理方面，根据自己的探索及实际情况，取得了一定的成效。交通运输部颁布了62号令，发布了很多文件，湖南治超反而无所适从。

养护市场化改革现在由交通运输部推进，而且正在加快步伐推进。养护市场化根据实际情况，一定要有缓冲期，不能“一刀切”，要留有余地，“一刀切”以后将留下很多“后遗症”，特别要注意管理体系、资源整合及配置的问题。

行业管理应交给专业的人

陕西省公路局局长 万振江

4个试点的省份中，没有改为内设局的，改革之后职能职责没有深刻的变化，还是履行管理的职责。改革的过程中，交通运输厅全部接管公路局的职责是不可能的。中央编办曾到陕西调研，当时谈及到这个问题，提出公路局把职能交给交通运输厅，给其增加几十个编制，厅里的意见是业务太多，增加几十个编制也不能完成任务。

实际上，我们要研究改革的目的是什么，是为了使工作视野更加健康开阔，公路管养得更好。无论按照事权还是职责划分，在改革的过程中省级公路管理机构与市级的公路管理机构是不同的，省级公路管理机构更多的是行政管理，市级、县级是公路养护的生产作业。我们不能“一刀切”，把公路管理机构全部都改了名字，省市“一刀切”，这对于公路事业发展有很大的影响。

中央提出改革，交通运输部的改革格局很大，顶层设计明确，在综合交通的背景下，下设很多局，如国家民航局、国家铁路局、国家邮政局等。现在公路已经发展到四百多万公里，是一个好时代，应该按照中央确定的“一部多局”的格式继续走下去。

对于各省来说，设内设局，推行“一厅多局”，应该凸显综合交通职能。陕西省交通运输厅的认识非常明确，交通运输厅的职责是综合交通，考虑的是综合交通的建设、行政决策、行政规划等，具体行业管理的事情应该交给专业的人。“一厅多局”的模式，与内设局的提法是相辅相成的，陕西的改革应该朝这个方向走。在中编办与交通运输部下发的指导意见中，提出的并不是一种模式，如果有条件的话，可以整合厅里相应的机构，保留内设局。

推行市场化改革需付出相应的成本

海南省公路管理局局长 刘文

公路体制改革是大家关心的问题，公务员编制好还是事业单位编制好，我认为关系不大。公务员编制或者事业单位编制，都不影响我们建好、养好公路。公务员制度有其优势，因此大家对公务员有更多的偏爱。公务员体制中，管理者有很多非领导岗位，可以通过非领导岗位来解决一部分人的待遇问题，事业单位的优势在于有很多专业技术岗位，专业技术岗位更适合公路行业，事实上两种体制是各有利弊，两种体制都能干好公路事业。

这次改革的过程中，我很忧虑的一个问题，是把综合执法从公路管理职能中分离出去。我的理解是，公路的养护和路政是推动公路事业发展的两个轮子，如果卸掉一个轮子，还能平衡发展吗？未来，许可权可能划归路政，涉及公路养护市场化，是否要通过路政许可？路政和养护分离可能相互制约，对公路养护及公路事业长久发展而言是不利的。目前，综合执法是大势所趋，不是不可为，但是应该条块结合，在综合执法的同时，通过条块结合解决公路路政管理的问题，否则今后公路养护的问题不会少。

养护市场化改革的路子是正确的，市场化发展从“有没有”到“好不好”，是一个新的发展时期必经的阶段。市场化养护体制改革应该因地制宜，根据各省的经济发展状况，先试点后推广。推行养护市场化改革是有条件的，经济比较发达的地区或者经济发展到一定程度，养护市场化是必然选择。但是在经济落后的地区，匆忙推行市场化改革是要付出成本的，有没有这个成本，我认为海南就没有这个成本。省财政厅认为暂时不要考虑推行养护市场化，条件尚不具备。养护市场化的改革方向是对的，应该结合各地的情况因地制宜、循序渐进。

资金、治超、人员，公路管理的难点和痛点

黑龙江省公路局局长 李俊香

在新的养护资金保障不足的情况下，如何坚持做好养护工作，值得我们思考。黑龙江省的国省道资金基本上来源于养护支付，原有储蓄做得很好，但是4年的增量养护资金并没有着落。养护任务越来越重，资金没有增长，特别是在2008年完成建设资金决算后，债务额增加了很多。黑龙江省的高速公路建成以后，还息缺口有20多亿元，财政没有给予补贴，所以燃油税有一部分需要用于还贷。养护资金每年为16亿元，除去机构费用、人员费用，用于生产的费用为5亿元至6亿元，缺口很大。农村公路养护资金缺口更大，2006年建成的农村公路网，至今没有能力改造，破损程度非常严重。

黑龙江省的联合治超情况并不理想，交警和商务部门没有积极性，公路部门缺少权力，超限超载对公路的损坏程度非常大。治超不力，公路压损越来越严重，养护压力更大，形成恶性循环。下一步，我们在改革中设想成立一个综合执法局，路政职能脱离综合执法局，两者如何并行将是重点考虑的问题。

无论如何改革，管理层是不变的。中央要解决的问题是，各地应如何管理好公路。要管理好公路有几个严峻的问题，比如人员的问题。现在黑龙江省人员老化的程度非常严重，局机关有160人，平均年龄达到49岁，公路局是参公单位，人员职级上升到处长之后没有太多晋升机会，人员流动不频繁。未来，人员老化问题将是管理的难点，怎样加快人员流动，值得思考。另一方面，现代化管理中的信息化、智能化都需要进一步加强。存量公路的数字化，形成动态管理、智能化管理，需要重点考虑人才及手段的问题。

提升公路行业管理的专业化作用

浙江省公路管理局副局长 楼晓寅

浙江省内关于改革的议论不多，一方面是话语权不大，另一方面改革是自上而下的，我们重点是服从为主。我的观点是公路行业改革，与整个交通系统改革不一样，交通系统的服务对象不一样，公路行业服务对象是公路，以省为单位的话，全省公路网是服务对象。公路路网本身无法市场化，与铁路不一样，铁路可以进行市场化，公路如果要推行市场化，则需要省一级成立一家公路公司，把燃油税统统划给这个公司，所有公路的养护归这个公司负责，类似于铁路垄断公司一样。

公路行业的改革，万变不离其宗，要对公路负责。如果形式上做不了主，改变不了环境，那么只能改变自己。所谓“改变自己”，是提高我们在公路行业管理中的专业作用。我想特别强调一个词——“专业”，要做的工作非常多，尤其是涉及到公路专业方面的工作，确实还是没有做到位。举个例子，路政许可手续审批实际上涉及技术安全评估，哪些可以许可，哪些不可以许可，需要非常清楚，公路管理部门要做判断、做评估，要有专业的判别能力。

保证公路建设管理，职责涉及到公路部门与公安部门；负责运营管理的是路政队伍和公安交警两支执法队伍。公路路政除了执法以外，还要负责标志、标牌、标线，这也是一门学问，称交通工程学。浙江在这部分的业务仍然需要改进，加强行业管理能力，提高服务水平。无论如何改革，公路管理机构作为专业的管理机构，始终会存在。