习近平首都城市建设管理思想的内在逻辑探析

王伟 杨崇祺

[摘要] 习近平总书记的首都城市建设管理思想，科学回答了“建设什么样的首都”“怎样建设首都”等重大问题，蕴含着“约束条件、核心变量、治理路径、关键主体、评分标准”的系统逻辑，对促进首都改革发展具有重要指导意义。

[关键词] 首都城市建设管理思想； 内在逻辑； 首都发展

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2018）07-0020-03

党的十八大以来，习近平总书记以宽广的视野，思考回答“建设一个什么样的首都、怎样建设首都” 的历史命题，提出了一系列促进首都城市建设管理的重要思想，蕴含着“约束条件、核心变量、治理路径、关键主体、评分标准”的系统逻辑，具有丰富理论内涵和重大时代意义。

明晰逻辑起点，划定约束条件

一是确立资源环境和国际影响的底线约束。在资源环境约束方面，2017年2月24日，习近平总书记在北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会上强调，首都建设“要以资源环境承载力为硬约束”“划定生态红线和城市开发边界”“对大气污染等突出问题，要系统分析、综合施策” ，这是对北京目前严峻的生态环境和资源保护形势的重要论述。任何建设和发展，都不能以牺牲生态环境为代价来换取，任何以牺牲生态环境为代价的“发展”，也不是真正意义上的发展。习近平总书记要求以资源环境承载力为硬约束，划定了首都城市建设管理的生态底线。

在国际影响约束方面，2017年2月24日，在对北京城市副中心进行考察的过程中，习近平总书记指出，“规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求” 1，这是对北京城市建设管理的总体要求，其中点明了“世界眼光”“国际标准”的问题。北京的城市建设管理成果彰显我国城市发展总体成绩，是其他国家了解我国城市管理水平的第一窗口，具有重要国际影响意义。因此国际影响是必须高度重视的约束条件，是不可突破的底线。

二是确立核心功能定位的高线引领。2014年2月25日，习近平总书記在北京召开座谈会时提出要求：“明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能” ，为首都城市建设管理指明战略方向。2017年，他又进一步提出要牢牢把握、科学处理“都”与“城”、“舍”与“得”的关系。北京与其他城市最大的不同之处，就在于其作为我国首都的战略地位意义重大。一般的城市管理问题仅仅是“城”的问题，而北京的城市管理还是“都”的问题。对于北京来说，一切“城”的问题的解决，都必须站在“都”的高度进行谋划与布局，而“都”的特点，就是“四个中心”功能定位与“四个服务”职责履行。这就要求北京城市建设管理必须在“舍”与“得”上作出正确选择。舍去不符合“都”的方面，就要疏解非首都功能；得到符合“都”的方面，就要在疏解的基础上强化提升首都政治、科技、文化、国际交往的功能。

揭示核心变量，找准发力标的

面对首都城市建设管理的复杂任务，需要化繁为简，对关系全局的核心因素变量做出回应与揭示。2014年2月25日，在对北京结束考察以后，习近平总书记主持召开座谈会指出，“要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。” 1对核心变量的深刻揭示，明确了城市管理的重点环节。

一是人口规模与结构。人口规模与结构不仅是衡量一个城市发展水平高低的重要指标，还是决定一个城市未来发展潜力大小的关键因素，更是导致一个城市宜居、和谐、稳定与否的内在原因。2017年北京市常住人口2170.7万人，人口的年龄、行业、区域分布等情况直接影响首都经济社会的发展与稳定，只有“有效控制人口规模”、促进“人口均衡分布”，才能为和谐稳定发展提供基础。

二是产业体系与布局。从产业体系与布局的自身角度来看，首都城市发展工作要紧紧围绕“四个中心”的核心功能定位来进行，以提升北京城市产业对核心功能定位的支撑性与适应性，这既是对首都产业体系发展问题的回应，也是有关工作开展的根本指导思路。在此基础之上，推动空间层面的产业布局优化，减少职住失衡现象，完善社区公共服务，降低交通出行频度与成本，将对首都诸多“城市病”的解决产生事半功倍的效果。

三是区域协作与分工。纵观今日国内外成熟的大都市，都有一个繁荣的区域对其加以支撑。这背后是人口与产业在区域尺度的合理布局和城市间有序的分工与协作，这既有利于避免单个城市过于膨胀而城市病频发，又有利于实现更大范围的共生共赢。习近平总书记高度重视京津冀协同发展和更大范围内的战略协同，从区域视野对人口与产业进行统筹，从而总体上构成区域分工与协作的格局，通州城市副中心与雄安新区的建设就是其中的重要规划。

总体来看，人口规模与结构是首都城市发展问题的基本面，产业体系与布局是解决问题的牵引力，区域分工与协作是解决问题的落脚点。从主体、动力、空间的维度把握调控关系可持续发展的三个核心变量，成为贯穿习近平首都城市建设管理思想的重要标的。

创新治理路径，探索新型模式

一是 “人—车—房—业” 综合体治理模式。“人”意味着规模压力问题；“车”意味着交通拥堵问题；“房”意味着市场稳定问题；“业”意味着就业保障问题。四个方面问题都有各自独特的内在机理，而又都统一到“人”即民生的根本问题上来。在目前首都建设管理中，这四个问题可谓环环相扣，错综复杂，亟须构建“人—车—房—业”四位一体治理综合体的模式，加以系统分析与解决，由此联动解决好群众关心的医疗、教育、环保等民生服务问题，使人民群众不断增强获得感，增强对首都改革发展的认同感。

二是区块链精细化治理模式。信息技术的普及推广，有利于对城市运行和城市品质进行“精细、精确、精明”的体检、修复与监测。随着区块链技术的完善与运用，智慧城市建设将迎来快速发展时期。区块链治理模式将逐渐减少信息孤岛的数量，极大地打破时间和空间的限制，推动城市生产要素快速、广泛、深入地流动，在减少成本、提升质量和效率的过程中，将有助于推动首都发展实现弯道超车，进入更高水平。

三是区域协同共治模式。首都的城市发展，不仅是内部各部分有机协同的过程，也是外部各区域统一协同的过程。为此，要紧紧围绕人民城市建设理念，实现人民群众对美好生活需求的向往，要按照“一核一主一副，两轴多边五区”的新总规加强北京市内各部分协同性；按照京津冀协同发展战略和“一核两翼”规划加强外部系统性，为首都城市建设管理提供动力。

统筹关键主体，提供力量源泉

习近平总书记在2015年12月20日召开的中央城市工作会议上强调，要“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性” 1，这实际上阐述的就是政府、市場、社会三大主体在城市建设管理中的作用问题。

当前北京正在积极落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，要统筹精明政府、高效市场、向心社会三大主体，使三者充分参与进城市建设中，既不是“自上而下”，也不是“自下而上”的单方面推动，而是“全面联动”“共享发展”，“共商、共建、共享”才能从真正意义上充分调动各方智慧，聚成一股强大的合力，提升城市发展的积极性，向建成社会主义现代化城市而奋进。

阐明评分标准，树立价值导向

2017年2月24日，习近平总书记在北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会上指出：“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略。要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。” 2

这段论述点明了首都城市建设管理思想的核心价值导向，即“人民满意”，这是以人民为中心的发展理念的体现。城市建设管理的水平，最终由人民满意与否、是否助力国家战略实施、城市发展绩效高低来衡量，这三个方面阐明了首都城市建设管理的评分标准，树立了科学评价的价值导向。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 北京市社会科学院课题组.以习近平首都建设思想为指导推进北京城市副中心建设[J].前线.2018（01）.

（作者简介：王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任；杨崇祺，中央财经大学政府管理学院研究生）

责任编辑 / 许 海