论依法治国与党的领导的内在契合

武佳明

摘要：全面推进依法治国方略是中国共产党十八届四中全会的重大决策，坚持党的领导就要反对“党的领导与依法治国矛盾说”这一错误论断，更要正确认识二者的辩证关系。党的领导与依法治国存在着紧密的内在逻辑，这主要体现在：依法治国必须坚持党的领导，党的领导必须靠社会主义法治来保障，党的领导要贯彻到依法治国的全过程。

关键词：党的领导；依法治国；十八届四中全会；内在逻辑

党的十八届四中全会做出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了推进依法治国方略的总目标，其中首当其冲的就是“坚持中国共产党的领导”。党的领导和依法治国的关系，是中国特色社会主义法治国家最本质的特征。然而，理论界对“党与法孰大”的争论依然是焦点性问题，有的已经把二者预设为不兼容之关系作为研究中国问题的逻辑起点。因此，为什么全面推进依法治国必须坚持党的领导？党的领导与依法治国二者之间是否存在矛盾？执政党如何在依法治国中不断加强自身建设？上述问题亟待澄明和阐释，而解决这些问题有利于我们消弭分歧，统一思想。

一、依法治国必须坚持党的领导

（一）党的领导是依法治国的重要前提

依法治国是党的基本治国方略，依法治国的落脚点是实现中华民族伟大复兴的中国梦。马克思主义政党所制定的路线、方针、政策体现了人民的意志，代表了中国最广大人民的利益，反映了人民的基本愿望与诉求。从法理的角度考量，实现依法治国首先要保证宪法权威，因为宪法、法律与党的方针路线高度耦合，宪法和法律所具有的普遍约束力和稳定性，要通过国家的强制力量来保证实施。要消除以往“政策治国”的历史弊端，就要把在社会主义建设中出现的问题及时同立法工作结合起来，坚持群众路线，通过法定程序将党的路线、方针、政策上升为国家意志——“法律”。因为在法治健全的国家，执政党制定的路线、方针、政策不能作为治国理政的依据。中国共产党作为全国各族人民的领导核心，在进行依法治国的过程中是全局性和方向性的引领，努力加强自身建设，不断发挥自我完善、自我净化、自我革新的实践品质，以改革创新的精神改善党的领导方式和执政方式，从而实现依法执政。实践证明，以立法的形式确定党的各级组织、政府部门、执法机关的职责和权限，有利于保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。尤其在当前反腐败斗争日益激烈的情况下，中国共产党以“壮士断腕”的勇气，坚决铲除腐败“毒瘤”，用制度管住各级领导干部的权力，坚持依法行政与合理行政，确保人民依法享有广泛的权利。坚决用党纪国法严肃惩处违法行政、有法不依、违法不究的干部，切实增强了党的凝聚力和战斗力。

（二）依法治国是党先进性与执政地位的根本体现

依法治国是党在社会主义初级阶段基本纲领的重要内容，是我党治国理政思想重大转变的体现。历史证明：在中国共产党的领导下，我国结束了四分五裂、积贫积弱的历史。综合国力日益增强，民族团结，国家统一，社会进步，人民生活正在向全面小康迈进，一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国，正在崛起于世界民族之林。这说明中国共产党始终是一个致力于实现最广大人民根本利益的党，是一个善于总结经验、不断提高自己的党，是一个有能力带领中国人民把中国建设好的党。依法治国作为人类法治国家的重要治理方式，必须由作为执政党的中国共产党来来领导；离开了党的领导，依法治国就失去了执掌政权这一本质内容。正是由于中国共产党具有与时俱进的理论品质和实践品格，才能够走在时代前列，能够始终代表人民，成为执掌全国政权并长期执政的马克思主义政党。所以说，它的先进性与执政地位是实现依法治国和建设社会主义法治国家的根本保证，是实现人民当家作主的重要保障，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的力量源泉。

（三）党的领导是实现人民群众利益的基本保证

首先，中国共产党执政的合法性来自人民的选择，但其法理基础却是由宪法奠定的。宪法在序言中明确指出“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度。”这就以根本大法的形式确定了中国共产党的领导地位。其次，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，需要弘扬宪法精神及权威作用，按照法律的逻辑和法治思维来解决各类社会司题，建立健全话语表达体系，使一切公权力必须在法治的轨道上运行，一切行政行为都要接受监督。在此过程中，党员干部在遵守宪法和法律中起着表率作用，不断与各民主党派、党内外的社会各界群众团结在一起，为宪法和法律的实施积极努力。胡锦涛曾指出：“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党。”当前，我国正处在向法治国家发展的进程中，全面推进依法治国的任务还任重道远。虽然制定了大量的法律法规，基本实现了有法可依，但就其内容的科学与合理性而言尚有相当差距；政法部门在执法中还存在许多的问题，有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在。法治社会所要求的法律信仰，法律敬畏感在全社会还未广泛形成，“人治社会”痼癖依然凸显。所以，在社会主义法治建设的实践中，只有始终坚持党的领导，才能保证国家法律的统一实施，打击各类违法犯罪和与民争利的不良行径，切实将人民群众的利益落到实处。

二、党的领导必须依靠社会主义法治

（一）正确处理党的政策法规与国家法律之间的关系

从我国的法律体系来看，党的法规与全国人民代表大会制定的法律都是调整社会运行的制度设计。总的说来，党的法规与法律在本质上是高度一致的，都是建立在社会主义经济基础之上、都是工人阶级领导下的人民群众意志和利益的体现、都是实现人民民主专政和建设社会主义的有力工具。但二者也有明显的区别，必须加以澄明。第一，党的法规具有“局限性”，只能是党内意志的体现。党的文件指示，有些是可以公开的，有些只能作为“内部”精神；而法律代表了国家的整体意志，是由立法机关按照法定授权，通过严格规范的程序而制定的具有普遍约束力的制度设计。这就要求法律必须要面向社会和所有群众公开。第二，党的领导是方向性、原则性的领导，所以党的政策法规通常是原则性与方向性的规定，只有少部分是具体操作规则；而法律的制度设计就必须规范和严格，具有普遍约束力和调整力。否则，就会出现权利和义务界限不明，在调整各种利益关系和社会关系时存在亩区，极易出现权力滥用和打“擦边球”的违法行为。第三，党的法规只适用于特定的群体——党员，但党纪处罚不涉及法律层面，只局限在“党内”；而法律则是以国家强制力保证实施的，对任何违反者实施制裁，具有普遍的适用性。第四，党的法规具有较大的灵活性，大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用；而法律则具有较高的稳定性，法律一般在较长时期内保持不变，以维护受法律调整的社会关系的稳定。

那么，在深刻认识党的法规与国家法律之间的关系是实现依法治国的重要前提的基础上，实践中需要把握以下几点：一是党的政策法规不能直接作用于国家的立法活动，只能通过社会治理实践来证明其方针政策的正确性，从而走法定程序去影响立法机关；二是党的领导体现在全面性与原则性，它的政策对国家法律的制定也是原则性与指导性的，执政党没有制定法律的权限：三是党制定的方针政策经过实践的检验后需要上升为法律，不是简单地给政策披上法律的“合法”外衣，而是在论证和经过广泛调研的基础上进行提炼和升华；四是党的政策对法律的制定实施具有指导性意见，但是任何组织和个人不能超越法律的权限。因此可以说，国家的法律法规、党的方针政策与人民群众的根本利益是高度契合的。从某种程度而言，现行法律就是经过检验其成熟的党的方针政策。那么，违反法律，必然与党的政策相悖。法律是保障实现党的政策的重要手段，但是法律的地位高于党的政策。所以，实现依法治国首先就要把原来“政策治国”转到“法律治国”的轨道上来。

（二）执政党必须在宪法和法律的范围内活动

首先，要处理好“领导权威”与“法律权威”之间的关系。说白了就是解决好“人治”与“法治”的关系。法治社会的根本特征就是法律“至高无上”，最大限度地压缩领导权威的空间。真正实现依法治国，必须解决“权”大于“法”的流弊，不断发挥法律稳定性、连续性、权威性的特点，不会因为领导人的改变，治理国家的基本方针就随之更改，更没有游离于法律之外的组织和个人，让宪法的尊严得到有力彰显。其次，广大党员干部要认真学法、带头守法、依法决策，依法办事，弘扬社会主义法治理念，以实际行动捍卫法律的尊严。按照法律的逻辑和法治思维解决社会问题，建立健全话语表达通道，接受人民群众和公众传媒的监督，使任何权力在法治的轨道上运行。要坚持法律面前人人平等，坚决杜绝“圈子文化”、“山头主义”、“法外有法”“XX帮、XX会”等潜规则。真正做到如邓小平同志所指出的那样：“无论是不是党员，都要遵守国家的法律，对于共产党员来说，党的纪律里就包括这一条。”而习近平总书记也反复强调：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

（三）建立完善对执政党权力的监督制约机制

法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾说过：“没有监督的权力是最危险的权力”，“缺少监督的权力，必然导致腐败”。因此，做好权力的监督工作就是要完善监督机制，维护宪法地位，把权力放在制度的牢笼中。在古典自然法学流派看来，宪法不仅是“公民权利的保障书”并“规定一个受制约的政府”，更是治国理政的总章程。宪法中所规定的公民基本权利，是公权力不可逾越、突破的边界。它的权威性正体现在以“权利”制约“权力”。但是，一些在实践中出现的司题，诸如执政党的监督主体，监督程序，违宪审查与权力撤销等，宪法中并没有明确规定。那么，各级人大作为权力机构，能否对同级党委进行监督、怎样监督等问题始终没有解决。薄熙来、周永康等人的违法违纪案件充分说明，仅靠执政党自我监督、社会舆论监督还远远不够。而是应当尽快出台相关法律，明确监督主体和监督程序，特别要明确对执政党的监督主体和监督程序，真正消除法律无法管辖的“盲区”。

其次，要完善人大监督法和审计法。使人大对一切国家机关、武装力量、各政党的监督变得有法可依。同时，应尽快制定出台新闻法、出版法、社团法等相关法律，充分发挥各级媒体“城市嘹望者”的功能，发动舆论的力量去监督约束权力。建立健全岗位责任制度，完善竞争上岗，推行培训教育制度、任职回避、财产公开、离任审计等法律责任制度。并加强对专门法，如法官法、检察官法、人民警察法的实施力度，积极推动司法体制改革，严厉打击司法领域内的腐败。此外，还要加强廉政道德领域内的立法。十八大以来，党中央和国务院陆续颁布了一些约束党政干部的行为准则，修订完善了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》等重要党规。从某种程度而言，上述举动更好地实现了领导干部的自律与他律，但另一方面，有的党内法规亟待“提格”，使其上升为国家的法律，充分发挥国家机器的强制力来保障实施，切实做到“有权不可任性”，“将权力关进制度的笼子里”。

三、党的领导必须贯彻到依法治国的全过程

（一）始终坚持马克思主义在社会主义法治中的指导地位

习近平同志指出：“掌握和运用马克思主义立场观点方法研究和解决中国的实际问题，是我们党的传家宝。原原本本学习和研读经典著作，努力把马克思主义哲学作为自己的看家本领。”当前，我国意识形态领域内的斗争依然激烈。总的看来，虽然马克思主义在意识形态领域的指导地位日益巩固，但社会意识呈现多样化趋势，各种思想相互交织，各种文化相互激荡，一些错误的思想与观念仍有市场。因此，必须始终坚持政治上的清醒和坚定，尤其是马克思主义对政法工作的指导地位，要大张旗鼓毫不动摇地坚持并不断赋予其新的内容与内涵。各级领导干部和广大党员要学会运用马克思主义的观点、方法分析社会现象和工作中遇到的问题。树立底线思维和法律思维，将社会主义法治理念与保障人民群众的基本权利应用到日常工作当中，切实巩固党的群众路线教育实践活动成果，扫除作风“顽疾”，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断开创弘扬社会主义法治理念，践行法治精神，全面开创依法治国理政的新局面。

（二）必须通过法定程序使党的主张上升为国家意志

党的主张通常被称为“软法”，而现行的法律法规被誉为“硬法”，实现党对社会主义各项事业的领导，就必须走法定程序，使“软法”上升成“硬法”。在社会管理中，首先要区分党的哪些主张必须上升为国家意志，在此期间就要进一步明确和规范国家权力机关对重大事项的决定权。因为只有国家权力机关才能拥有对国家意志的形成、确认和解释的权利。而国家意志所涵盖的各项内容，就是对“法定”重大事项所做出的决定。这里的关键是界定什么是“重大事项”，而“重大事项”的内容必须靠“法定”，避免事无巨细。但从现行的法律法规来看，对于“重大事项”的界定还很模糊，有的凭经验，有的凭领导意志，不具有普遍操作性。所以，谈论依法治国，就必须把这些“前置性”问题妥善解决。主要从以下三方面突破：一是党的主张、方针、政策是否正确，是否能够体现人民意志。体现在如法律法规的预案必须充分反映人民群众的实际诉求与国家实情，国家机关领导人员的推荐人选必须经过组织程序与组织考察，防止搞“个别授意”、“地区保护主义”和“带病提拔”等。二是国家机关工作人员、各级人大代表、政协委员的构成，必须代表人民群众的利益，忠实反映人民群众的根本要求，而不是某个“阶层”的利益，这样才能保证其主张的正确。三是按程序办事。提升各级人大的依法履职能力，使人大这一国家权力机关的职能得到凸显。在执政党行使“领导权”与人大行使“国家权力”的过程中形成合力，进一步将人大的权力和职能具体化，防止以各种形式干预选举过程，充分尊重人大的选举结果。

（三）坚持党管干部为依法治国提供组织保障

毛泽东同志指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。领导干部是党和国家事业发展的决定性因素，更是法治能否得到有效实施的决定性因素。首先，要坚持正确的用人导向。因为导向决定用人质量。要站在巩固党的执政地位的高度，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，就德才论干部，以公认选干部，凭实绩用干部，把全社会的发展积极性引导到科学发展上来。其次，要形成科学的选人用人机制。建立民主的干部选任运行机制，推进干部选任制度改革，落实群众对干部选任工作的监督。扩大干部推荐阶段的民主。努力做到推荐职务、任职资格、职务标准和推荐结果“四公开”。同时扩大干部考察中的民主，要提高考察工作的公信力与透明度，发扬群众路线，扩大考察范围，增强数据的准确性与真实性。认真落实实绩考察、差额选拔、结果通报等相关制度，进一步增强考察过程中的民主程度。此外，扩大用人决策中的民主。认真贯彻民主集中制，做好条例中提出的“无记名投票”、“票决制”等方法的细化工作，试行干部任免差额上会制度。最后，要建立健全监督问效制度。实现“谁推荐谁负责”的问责机制，实现选拔、任用、考评工作系统化的“阳光工程”。此外，在接受党内监督的同时，各民主党派、社会团体也要群策群力，人民群众、大众传媒做好舆论监督工作，互相联合、相辅相成，形成一套完整的体系，构成一个科学合理的防范和纠错机制，真正从制度和体制上保证党的干部路线与政策得到贯彻落实。

四、结论

总之，党的领导是中国特色社会主义的本质特征，坚持党的领导是社会主义法治的内在要求，是全面推进依法治国方略的应有之意。在实践中，要加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯穿到依法治国的全过程，努力提高党的建设科学化水平，不断开创中国特色社会主义法治建设的新局面。