南非议会的地位和运行特点

陈兵

2018年2月14日，深陷腐败丑闻的南非总统祖马，迫于议会的罢免压力而宣布辞职。在这一焦点性事件中，南非议会起到了关键性作用。作为世界上仅有的三个能够直接选举行政总统的议会之一（另外两个是缅甸议会和博茨瓦纳议会），南非议会在国家宪政体制中也有着独特的地位以及特殊的运行方式。

南非议会在宪政体制中的地位

要评判南非议会在国家宪政体制中的地位，首先要明确南非宪政体制的类型。由于南非总统既是国家元首又是政府首脑，拥有行政实权，很多人进而认为南非是美国宪政模式下的总统制国家，而实际上，这种认识是十分片面的。

1.资本主义国家宪政体制的类型

当今世界资本主义国家的宪政体制主要有三种类型：威斯特敏斯特模式下议会至上的议会内阁制，美国宪政模式下三权分立的总统共和制，以及将二者融合、介于议会制和总统制之间的混合制。

作为资本主义国家宪政体制的两大基本类型，区别议会制和总统制的关键在于，立法机关、行政机关和司法机关三者之间的权力关系，而不仅仅是总统是否具有行政权力。尤其重要的是，立法机关和行政机关相互之间的权力关系，因為议会和政府的关系决定了一国政治体制的主要形态[1]。

在议会制之下，立法权是首位的，行政权和司法权都源于立法权并从属于立法权，因此，议会至上，行政机关和司法机关由议会产生并对议会负责。而在总统制之下，立法权、行政权和司法权是分立对等的，互无从属关系。因此，三权分立，议会与行政机关、司法机关相互独立并相互制约。

2.1996年宪法对南非宪政体制的设计

南非的宪政体制，主要是由1996年南非结束种族隔离制度以后制定的首部正式宪法设计的。而这部宪法的制定，既受到议会至上的威斯特敏斯特模式的影响，又受到三权分立的美国宪政模式的影响，是对二者的整合和一次兼容性的尝试。

在最主要的立法机关与行政机关的权力关系上，作为英国的前殖民地，南非1996年宪法的设计，实质上是沿袭了威斯特敏斯特模式的议会体制。1996年宪法规定，立法权属于议会，行政权属于总统，国民议会（议会下院）由普选产生，总统由国民议会选举产生，并对国民议会负责。总统在当选前，必须是国民议会议员。内阁由副总统和若干部长组成，均由总统任命和撤换，内阁成员中的多数也必须是国民议会议员。总统和内阁依议会信任行事，当国民议会对总统或内阁通过不信任案时，如果不信任案仅针对内阁，则总统必须改组内阁，如果针对总统，则总统必须率内阁总辞。

内阁由议会产生，内阁成员集体担负政治责任，在“首位阁员”（首相或总理）的率领下集体对议会负责，共同进退，这些都是威斯特敏斯特模式下议会内阁制的典型特征[2]， 南非1996年宪法只不过是为首相和总理加上了总统的头衔。

1996年宪法在议会与政府关系的设定上，也吸取了一定的美国宪政模式的成分，但并没有从根本上改变威斯特敏斯特模式下议会与政府的权力关系格局。1996年宪法规定，总统当选后必须辞去议员职务，以使议会和政府相对分立，但进入内阁的议员不须辞职，立法机关与行政机关的人员仍是相互兼任的。1996年宪法还赋予了总统否决议会法案的权力，使政府能够制约议会，但根据宪法的具体规定，总统能否否决议会法案，实际上最终取决于宪法法院的裁定[3]。 1996年宪法又规定总统不能解散议会，本意也是为了使政府与议会分立，却连带使政府又丧失了一项制约议会的手段。而与此相反，议会却能罢免总统，或对总统和内阁通过不信任案。在相互制约上，政府和议会是不平衡的关系。

政府由议会产生，双方人员相互兼任；议会能强力监督制约政府，而政府很难监督制约议会，这是明显的议会制倾向，与强调议会与政府分立制衡的总统制相去甚远。

实际上，美国宪政模式对南非宪政体制的影响，主要体现在立法机关和司法机关的权力关系上。1996年南非宪法主要吸收了三权分立中的“司法独立”的原则，设立了能够对议会法案进行违宪审查的宪法法院[4]。使司法机构摆脱了从属于立法机构的地位，并能以司法审查制衡立法机构，防止立法机构的专横。

3.议会是南非宪政体制的核心

尽管在1993年南非各派为结束种族隔离制度而制定的“临时宪法”中明确规定，新南非的行政、立法和司法权力应当分立，并实行恰当的相互制衡。而且新南非也沿袭历史传统，建立了世界上独一无二的“一国三都”模式，分别设立行政首都（茨瓦内，中央政府所在地）、立法首都（开普敦，议会两院所在地）和司法首都（布隆方丹，最高法院所在地），以象征南非是三权分立的国家。然而，从宪法设计的层面而言，南非目前的宪政体制是介于总统制、议会制之间的混合制。而在主要的议会与政府的权力关系设定上，南非是明显偏向议会制的混合制，而非美国式的总统共和制。南非议会，仍然是国家政治体系主要的权力来源，是国家宪政体制的基础和核心。认识南非议会，也是认识南非政治的原点和起点。

南非议会的运行特点

1.不平衡两院制下的独特的上议院

南非议会由两院组成：国民议会（下议院）和全国省级事务委员会（简称“省务院”，上议院）。南非两院的设置，主要参考的是美国参众两院模式：国民议会由全民普选产生，代表的是民意，以保证人民当家作主。全国省级事务委员会由各省议会推举的代表团（主要是省议员）组成，代表的是“省意”，以保证各省的利益在全国范围内得到充分考虑[5]。

当然，南非的两院制也不是对美国参众两院模式的刻板模仿，而是有所损益。美国参众两院，无论是在立法权限还是其他权能上，基本都是平等的。任何法案都须经两院一致通过，两院各自拥有一些另一院没有的权力。美国的参众两院是典型的平衡两院制，而南非议会采用的是不平衡的两院制。

南非议会的权力重心在国民议会。从与政府的关系上看，国民议会选举产生总统，总统和内阁只对国民议会负责，只有国民议会能罢免总统，对总统和内阁通过不信任案。从立法权限上看，国民议会可以提出除财政议案之外[6]的任何议案，而省务院只能提出涉及省的议案；国民议会通过的议案如需征求省务院意见则提交省务院审议，而省务院通过的所有议案均须提交国民议会审议；如果省务院否决国民议会的议案，国民议会可以2/3以上多数“否决省务院的否决”，而国民议会否决的议案，议案就此终止。

为了协调两院的关系，南非议会还模仿美国两院，设置了两院调解委员会。调解委员会由国民议会按政党比例产生的9名议员，以及省务院中各省代表团指定的一名代表组成。调解委员会必须在国民议会和省务院各5名以上代表的支持下，才能作出决议。

虽然在两院体制中处于次要地位，但省务院在自身结构及运行方式上，都极具特点，尤其是其投票方式：一省一票制。

省务院由南非9省议会各推举10人的代表团组成，包括4名特别代表（包括省长或其指定的一名省议员）和6名常任代表（由省议会按政党比例推举）。省务院在投票时，通常只能以一省为单位投出一票，由各省代表团团长代表本省投出，而投票意向通常由该省的执政党决定。在省务院表决时，6省以上同意，可通过宪法修正案；5省以上同意，可通过一般议案。

在一种例外情形下，省务院也采用一人一票制：即省务院否决国民议会通过的议案，而国民议会仅以简单多数再次通过该议案时，省务院在1/3以上代表出席的情况下，每个代表团的代表一人一票，以简单多数对该议案作出决定。

世界各国代表地方单位的上议院或第二院，大都仿照美国参议院的模式，在代表席次上各地方單位相等，但在投票时，采用一人一票制，允许代表自由投票。南非省务院采取的一省一票制，在全世界极为罕见。在世界和区域性大国中，也仅有德国联邦参议院的投票方式与其比较相似[7]。

2.完全比例代表制下的一党优位制

国民议会由全国选民普选产生，选举制度采行的是完全的比例代表制。目前南非国民议会共有400名议员，其中200名在全国的比例代表制选区产生，另外200名在地方九省的比例代表制选区产生。决定省务院构成的省议会选举，采用的选举制度也是比例代表制。国民议会议员与省议会议员的任期均为5年，选举同时举行。从1994年结束种族隔离制度后，新南非分别在1994年、1999年、2004年、2009年和2014年举行了5次议会大选。

比例代表制的制度目标是最大限地反映民意，提高得票率与议席转换率的比例程度。就这一特性而言，南非国民议会和省议会实行的比例代表制，堪称当今世界各国采行的比例代表制中最完全、最彻底的。

第一，不设当选门槛。当选门槛，即政党参与分配席位的最低得票率。因能有效阻挡小党进入议会，当选门槛制度在全世界广为流行。尽管世界各国的当选门槛高低不同，低的如荷兰的0.67%，高的如塞舌尔的10%。但完全不设当选门槛的国家却很少。在世界和区域性大国中，单纯采用比例代表制，又不设当选门槛的，仅有南非一例。

第二，采用族普基数（Droop Quota）计票。比例代表制的计票方法主要有最大余额法和最高平均数法两种。一般认为，最大余额法的比例性更佳，更有利于小党。世界上大多数单纯采用比例代表制的国家，都采用最高平均数法，以限制小党。但南非采用的却是最大余额法中的族普基数：当选基数=总有效票数÷[（议席数+1）+1]。与最高平均数法比，族普基数的比例性也更佳。根据利普哈特的计算，族普基数在得票率与议席率的偏差即非比例性上，为4.15%，而最高平均数法为5.22%[8]。

第三，选区较大。一般来说，选区规模越大比例性越佳，也就越有利于小党。比例代表制的比例性高低，取决于计算选票时产生的“死票”多寡。选区划分的数目越少，选区越大，就会技术性地减少死票的数量，比例性就越好。南非一半的国民议会议员以全国为范围的选区产生，另一半议员在每一省为范围的选区产生，选区规模较大。

迪韦尔热提出，相对多数制倾向产生两党制，而比例代表制易导致多党制[9]。 虽然这一“法则”不断遭受挑战，但在多数情况下，与多数制相比，比例代表制的确更易造成一国政党林立。在当今世界，多党制国家大多采用比例代表制。而两党制国家和一党优位制国家，几乎全部采用多数制。目前采用像南非这样不设当选门槛、最大余额法计票和大选区的完全比例代表制的国家和地区很少见，而在历史上，也只有魏玛共和国比较类似，而魏玛共和国是典型的极端多党制。

可是，恰恰在完全的比例代表制之下，南非却形成了非国大的一党优位制，为挑战迪韦尔热法则，又提供了新的经验素材。在南非已进行的5次议会选举中，非国大在国民议会的议席率均在60%以上，在省议会选举中均能拿下7省以上的执政权，从而牢牢控制省务院。自结束种族隔离制度以后，非国大已连续执政超过20年。

政治学界认定一党优位制的标准不一，但即便是依照其中比较苛刻的标准，如萨托利的“一党能获得50%以上的议席，并连续三次赢得绝对多数”[10]，或者肯尼斯·格林的“一党连续执政20年或者四次大选胜利”[11]，非国大也均已符合一党优位制的标准。

3.一党优位体制下的议会功能弱化

政党体制也是国家政治体系中的重要一环。不同的政党体制和政党生态，会使相同的政治体制呈现出不同的运行方式，甚至会改变政治体制原本的设计方向。

例如同为混合制的法国。在宪政设计上，法国被公认为是半总统半议会制的典型。然而，在实际运行中，法国宪政体制能否体现出混合制的特征，却取决于法国的政党生态。如果总统与总理属于不同党派，总统和总理将分享行政权，形成“双首长制”的二元行政体系，法国宪政体制的运行才能体现出半总统半议会制的特征。而如果总统与总理属于同一党派，总理就变成了总统的幕僚长，法国宪政体制的运行转而偏向总统制。

非国大的一党优位制，也使南非宪政体制的运行，偏离了宪法设计的方向。非国大的长期执政，使得国家的权力重心，由议会转移到了总统和内阁，原本偏向议会制的混合制的宪政设计，在实际运行中反而偏向了总统制，这也是很多人将南非误认为总统共和制国家的重要原因。

原本在国家宪政体制中处于核心地位的议会，其功能和作用大为下降，特别是议会对政府的监督和制约作用，难以实质性地发挥。1996年宪法规定，国民议会有权在总统破坏宪法、严重渎职和无能力履行责任时，以2/3以上多数弹劾总统。同时，国民议会还有权以简单多数通过对总统和内阁的不信任案，迫令总统辞职或改组内阁。但自从1994年新南非建立，非国大上台执政之后，南非议会从未通过对总统的弹劾案和不信任案。祖马总统在主动辞职前，曾遭议会三次提出弹劾案、八次提出不信任案，但均被挫败。而在立法方面，南非议会也几乎从未否决过总统和内阁提出的法案，议会逐渐变为政府的“立法工具”。

在非国大的一党优位制之下，对于身兼非国大主席的总统和身兼非国大高层的内阁的监督和制约，实际上主要来自于非国大党内，而议会对政府的监督和制约机制，则成为了党内监督和制约的制度性保障与最后手段。

2008年9月，因涉嫌干预祖马的司法案件，非国大要求时任南非总统姆贝基辞职。姆贝基深知，不辞职就将面对非国大议员在议会的弹劾，最终宣布接受非国大要求，辞职下野。同样的，这次祖马总统的辞职，也是因为面临着非国大将对其进行议会弹劾的巨大压力。

尽管议会的弹劾机制，最终迫使祖马总统辞职。然而，南非国内外的舆论仍然大多批评议会在祖马辞职案上的表现。非国大作为领导南非人民结束种族隔离制度的革命性政党，在南非草根阶层至今仍有着巨大的威望和深厚的根基。非国大在南非政坛一党独大的优势地位，在短期内难以根本撼动。因此，如何在一党优位体制下，有效提升议会的功能和作用，特别是议会对政府的监督和制约，不仅是考验南非议会，也是考验南非人民的一大难题。

注释：

[1]杨光斌：《政治学导论》（第四版），中国人民大学出版社2011年版，第117页。

[2]周淑真：《宪政体制与政党政治的关系分析》，载《中国人民大学学报》2010年第5期，第113页。

[3]1996年南非宪法规定，总统对议会通过的法案有异议时，只能将法案退回议会重审，议会只需再以简单多数通过，就可将法案再次呈送总统，总统如仍有异议，只能将法案送交宪法法院就其合宪性进行裁决，宪法法院如裁决其合宪，则总统只能签署公布。

[4]韩大元：《外国宪法》（第三版），中国人民大学出版社2011年版，第424、426页。

[5]夏吉生：《当代各国政治制度——南非》，兰州大学出版社1998年版，第47页。

[6]只有负责全国财政事务的内阁成员，才能向国民议会提出财政法案。

[7]德国联邦参议院由16个州的州长和部长组成，每个州根据人口比例在参议院有3到6票投票权。在投票时，每个州的选票只能统一投出，由该州的执政党决定投票意向，但在计票时，仍是按3到6票计算。

[8]Lijphart . Electoral System of Party System：A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990. Oxford Universities Press.1994.p.96.

[9]【法】莫里斯·迪韦尔热著，雷竞璇译：《政党制度概论》，台湾青年文化事业有限公司1991年版，第185页。

[10]【意大利】喬万尼·萨托利著，王利明译：《政党与政党体制》，商务印书局2006年版，第289、293页。

[11]Kenneth F.Greene.The Political Economy of Au-thoritarian Single-Party Dominance，Comparative Politi-cal Studies，July 2010 Vol.43 No.7，p.810.

（作者系中国人民大学国际关系学院2016级博士研究生）