发挥人大在立法中的主导作用

张建平

法律是国家之重器，良法是善治之前提。立法是国家的重要政治活动，是依法治国的前提和基础。地方立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分，是有地方立法权的地方人大及其常委会的重要职责，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是中央从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领、推动和保障作用提出的一项重要制度要求。地方人大及其常委会应当不断提高政治站位，为推动本地经济社会发展和民主法治建设作出积极贡献。

一、人大主导立法的现实性

兰州市作为甘肃的省会城市，是立法法修改前的49个具有立法权的城市之一，自1982年正式拥有地方立法权以来，共制定、修改、废止地方性法规78件，现行有效的地方性法规37件。这些地方性法规涵盖兰州市经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设等领域，为保证宪法、法律、行政法规和甘肃省地方性法规在兰州市的正确实施、为全面建成小康社会、全面深化改革、依法治市、高质量发展提供了有力的法制保障。

（一）主导立法的发展方向。突出城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法，把经济社会急需的法规项目纳入到立法项目库和立法规划、计划中，确保将有限的立法资源用在刀刃上，全程“领跑”立法工作。

一是注重坚持党对立法工作的领导。地方立法工作要坚持正确的政治方向，就是要在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉维护党中央的权威和集中统一领导，自觉维护社会主义法制统一原则，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，始终把立法工作置于党的领导之下，自觉把党的主张通过法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的重大政治原则。多年来，兰州市人大常委会党组认真落实向市委请示报告制度。立法规划、计划向市委专题报告。具体立法项目在市人大常委会审议前，一审项目属于市政府起草的由市政府党组向市委汇报，属于人大起草的，由市人大常委会党组向市委汇报。二审项目由市人大常委会党组向市委汇报。对立法中涉及重大体制和重大政策调整等事项，严格按照市委的意见要求开展工作，把市委的决策贯穿到立法工作的全过程和立法程序的各方面。

二是注重发挥法规制度的固化作用。根据新修订的立法法，结合本市地方立法的实际，修订完成了《兰州市地方立法条例》，将人大对立法的主导作用上升为法规，设立了立法项目库、立法规划、计划制度。这些制度设计，从源头上保证了地方立法一开始就由人大主导，立什么法，先要通过人大调研论证和评审进入立法项目库，才能进入编制立法规划和立法计划的程序，才能正式启动立法项目，扭转了以往政府报什么，人大审什么的被动立法局面。

三是注重发挥立法的引领推动作用。地方立法要紧紧围绕地方工作大局，按照党中央的决策部署和习近平总书记“改革要于法有据”的要求，转变立法观念，由总结经验式的立法调整为总结经验与引领推动相结合的立法，更加注重立法的引领推动作用。例如，市人大常委会根据兰州大气污染防治的需要，全面修订了《兰州市实施大气污染防治法办法》，實行最严厉的处罚。在全国率先制定了煤炭使用监督管理的地方性法规，规范了兰州市的工业用煤和生活用煤的标准，设置了两大煤炭批发市场和80多个标准化的煤炭二级经销点，杜绝劣质煤炭进入兰州市区。制定《兰州市机动车排气污染防治条例》。这些立法项目引领和推动了兰州市大气污染防治工作，为打造“兰州蓝”的城市品牌提供了法治保障。制定出台了《兰州市爱国卫生条例》，从规范市民的卫生行为入手，从农村的供水、如厕、城市的环境卫生等细节着眼，在增强法规的针对性和可操作性方面下功夫，收到了较好的立法效果。围绕城市管理制定城乡规划管理、城市市容环境卫生、供热用热、燃气管理、城市绿化、公共场所控制吸烟、物业管理、养犬管理等多部涉及城市管理方面的地方性法规，引领和推动了城市向依法管理的目标迈进。

四是注重发挥立法后评估的作用。2012年试点对《兰州市南北两山绿化管理办法》开展了立法后评估，为该法规的修订打下了良好的基础。2014年在设区的市率先制定了《兰州市立法后评估办法》，规范了立法后评估工作，这项工作得到了中央人民广播电台和《法制日报》等中央媒体的报道。2014年以来，市人大常委会将立法后评估作为常规工作，每年都选取一部实施时间较长的法规列入立法计划进行立法后评估，将评估结果作为法规修改、废止的重要依据。

（二）主导立法具体环节。从制定规划计划、起草、论证、修改到通过等各个具体环节，发挥组织、协调、引导、推动各方参与立法活动的主导性，确保有关方面抓紧起草，及时审议，牢牢掌握好主导权。

一是注重发挥政府的基础作用。 政府部门是地方性法规起草的主要力量，发挥好政府及其部门的基础作用来推进地方立法工作就显得尤为重要。一方面要充分发挥政府在行政管理方面的专业特长和实际经验，不论是人大牵头起草，还是政府起草人大提前介入，都要把问题和分歧尽可能解决在政府常务会议之前，确保政府提交人大的议案比较成熟，在人大审议过程中比较顺利，防止将应该在政府层面协调解决的问题和矛盾上交人大，导致延缓和耽误法规的审议和通过。另一方面要指导好政府部门的起草工作，人大要经常通过举办地方立法培训班、立法论证会、座谈会、外出学习考察等形式，吸收政府法制部门的人员参加，围绕学习贯彻立法法、立法技术、立法实际和立法理论，邀请专家授课，让政府法制部门的人员学习和掌握地方立法的基本要求。2017年我们与市政府法制办共同制定了法规起草开题会制度，在法规起草之前，召集相关方面就法规起草的事项进行商议，达成基本共识，避免了反复和扯皮问题。

二是注重发挥公众的参与作用。首先，将地方立法从项目征集、编制立法规划计划、具体的法规调研论证审议等向公众征求意见，不仅公开法规草案，而且公开相关的说明，不仅公开政府议案稿，而且公开人大二次审议稿。近十年，兰州市人大常委会每部法规征集社会公众的意见建议平均都在200条以上，最多的比如《兰州市供热用热条例》《兰州市物业管理条例》《兰州市客运出租汽车管理条例》都超过了3000条意见建议。其次，建立和完善立法联系点和立法咨询专家制度。本届人大建立了13个立法联系点，覆盖城乡不同类型；聘请了35名立法咨询专家，有法学教授、律师、法律实务工作者等。注重发挥他们的作用，凡立法必征求立法联系点的意见，凡立法必请立法咨询专家到会发表意见。再次，广泛组织立法协商。我们重点放到两个层面：一方面是各民主党派和政协委员中的专业人士，另一方面是立法相对人和相关人，既听取专业人士的意见，又听取利害关系人的意见，做到立法协商广覆盖、多角度、多层次，真正实现协商的广泛性、民主性。

三是注重发挥代表的带头作用。在立法工作中重视发挥代表的作用，对人代会期间和闭会期间代表提出的立法方面的议案和意见建议作为立法项目库的优选项目，认真分析研究，论证和评审会邀请提出议案代表参加，听取代表提议案的初衷，优先考虑进入立法项目库。在立法的起草、调研、论证、审议等环节邀请有关代表参加，认真听取和吸纳代表意见建议。每年人代会后，我们都要召开立法项目库论证评审会，将人代会期间代表提出的立法方面意见建议进行评审，将代表提出的立法建议项目纳入立法项目库，以备下一步制订立法规划和立法计划时所用。

四是注重发挥专业队伍的骨干作用。在立法队伍建设上，采取的是由核心圈逐步向外环多层延伸的办法，即：一是抓好承担法规统一审议和二审工作的人大法制委和常委会法工委这支立法核心队伍建设。做好法制委委员的遴选工作，提升法制委委员中法学研究、法律工作、人大专门工作背景委员所占的比例，保证法委会会议和法规统一审议的质量。二是抓好承担法规一审的人大其他相关工委的立法队伍建设。三是抓好常委会组成人员在立法方面的学习培训。四是抓好政府法制部门和政府部门内部法制人员的学习培训，通过学习培训加强立法队伍建设。

（三）主导立法的关键内容。突出抓住法规中“关键条款”，重点解决“难点问题”。

一是注重法规审议主导。抓住每一件法规案中的关键条款进行审议，重点解决制度设计中的难点问题。对修改审议中遇到的分歧意见较大又迫切需要解决的重点难点问题，充分听取各方意见，把握症结所在，努力取得共识。对一些难以协调解决的问题，通过人大常委会党组请示党委研究决定。对拟提请表决的一些重要法规案及制度设计，常委会组成人员有不同认识分歧的，充分做好解释说明工作，促进达成广泛共识，保证法规案顺利通过。

二是注重立法调研论证。在立法立项、立法审议过程中就立法中的重点问题，提前认真深入研究法规条文，把不明白、不规范、缺乏针对性和可执行性的条文列为重点，选取调研单位和对象，事先给他们发送调研提纲，在充分准备的基础上，召开调研论证会，力求把问题吃透、搞清楚。例如，在制定《兰州市供热用热条例》时，我们了解到之前出台和施行的政府规章规定，供热站只负责供热站内部和其围墙之外十米范围内的设备和管网的维护，其围墙外十米以外的供热管网由用热单位负责维护。这一规定，造成了供热管网的分段管理，不利于管网的维护，常常由于管网破损、维护的问题相互推诿扯皮，影响供热质量，群众意见很大。针对这一问题，我们多次开展立法调研，还组织了听证会，最后明确，供热管网由供热站全程维护，解决了多年的老大难问题，受到了市民的一致好评。

二、人大主导立法的前瞻性

中国特色社会主义进入新时代，地方立法工作也进入了新时代。地方人大及其常委会要努力回应新时代对地方立法工作提出的新任务、新要求，自觉在以习近平新时代中国特色社会主义思想指导下找准立法方向、确定立法原则、把握立法精神、明确立法思路、做好制度设计，真正发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

（一）强化主導意识。发挥人大立法主导作用，首先要强化主导意识，树立有所作为的立法理念。努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”，紧紧围绕党委重大决策、围绕地方工作大局、围绕老百姓普遍关注的热点难点焦点问题，制定一批务实管用的地方性法规。其次要强化担当意识，主动承担立法使命和责任，把握法规立项主动，建立健全多元化法规起草机制，拓宽法规起草渠道，建立人大相关专门委员会、工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案的制度，加强法规起草环节的组织协调，有效规避带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”“措施”上升为法规的草案。对涉及改革全局、有较大争议的立法项目，善于从全局高度化解意见分歧，确保法规体系内部科学统一，防止部门利益法制化，实现法规的公平公正。

（二）坚持问题导向。一部好的法规单纯符合法理逻辑严密是不够的，最重要的是解决实际问题。不能解决问题的法规，即使逻辑再严密，也免不了被束之高阁。这就要求我们在立法工作中要坚持问题导向，做到围绕问题立法。具体而言，就是要从实际出发，针对现实中存在的体制机制弊端和突出矛盾，研究相关制度、选择突破口、起草法条内容，做到有的放矢，精准到位。尤其是在设计相关具体制度时要坚决避免闭门造车、拍脑袋决策，要加强调查研究、各方论证，充分考虑制度的针对性和可行性、实施的成本和可能产生的影响，尤其要注重听取一线执法、管理部门同志和广大基层群众的意见，确保相关制度设计合理可行、具体可用，能够切实解决问题、管用有效。

（三）走精细化立法之路。从我国一元多层的立法体制来看，设区的市的地方立法权处于整个立法体系的基层，区域范围小，特征明显，因此设区市的地方性法规要减少原则性、号召性、鼓励性的内容，增加具体的、有针对性的、可执行的条款，在立法的精细化上下功夫。具体而言，就是在安排立法体例结构时，不要刻意追求大而全，而是根据法规规范的对象和内容灵活确定，需要几条就写几条；在规定某项制度时，能具体尽量具体，能明确尽量明确，避免搞层层配套；在立法技术方面，要认真推敲、字斟句酌，做到逻辑严密、字字珠玑；要梳理汇总立法依据、政策要求、论证研讨等资料，编印成立法项目参阅资料汇编，为立法论证、审查等环节提供更好的参考。总之，立法工作者要发扬工匠精神，像对待艺术品一样用心打磨、精雕细琢经手的每一件法规，力争将每一件法规都打造成精品。

（四）立改废释并举。主动分析研究改革发展方向，研究立法走向，对现行有效法规进行梳理，将法规修改、废止与制定新法工作同布置、同落实。对一些与改革发展明显不一致、不协调、不适应的法规，要主动及时提出改、废建议，实现有破有立。

（五）完善重要内容决策机制。通过广泛协调协商，对草案涉及的主要制度、管理体制、部门职责分工等进行重点协调。要把审议修改的重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，要敢于决策、善于决策，抓住每一件法规中的“关键几条”，对分歧较大的重要条款，坚持从改革发展大局出发，加大沟通协调力度，进行第三方评估，或者由人大常委会进行单独表决。

人大在立法中发挥主导作用，是新时代对人大工作的呼唤，是进一步提高立法质量和立法工作水平的必然要求。地方人大要进一步发挥立法主导作用，着力维护法制统一、突出地方特色、规范公共权力、保障公民权益，使制定的每一部地方性法规都能立得住、行得通、可执行、真管用。

（作者系甘肃省兰州市人大常委会党组书记、主任）