科学立法的三个维度

田成有

天下大治，起于法治。实现法治，必须立法先行。如今，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国，必须科学立法。

十八大报告明确提出，要“推进科学立法”，十八届四中全会又进一步提出要“深入推进科学立法”，科学立法是保证法规质量的重要基础和前提。如果说，传统的立法是经验立法、主观立法、政绩立法、感觉立法，那么，现代立法必须是科学立法、民主立法、依法立法。法学属于人文社会科学，它不像自然科学那样可以量化，既不能透过实验过程中的观察，也不能凭借测量或计算来回答和解决，法律难以做到数学上的证明及客观上的精确测量。那么，我们如何科学立法呢？

毛泽东在1954年主持起草新中国第一部宪法时曾经讲过：“搞宪法是搞科学。”此科学，是一种认真的科学态度，就是要从实际出发，实事求是，探索和掌握立法规律，有效地解决中国问题。张德江委员长曾对科学立法有过专门阐述，他说：科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。

由此，我理解的科学立法，主要体现在三个维度：科学理念、科学内容、科学方法。

一、科学理念

马克思曾经说过，立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。立法者如何才能准确地“表明和记载经济关系的要求”，马克思的要求是“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。这里所说的“表述法律”，就是要求立法者像一个自然科学家一样，在法律中准确地表述社会关系的现状和发展方向，即社会关系的客观规律。

规律是事物的内在的客观必然性，不因人类发现、认识与否而普遍地发挥作用，也不因时间、地域、民族等的不同而有所差异。规律是一种客观存在，不以人的喜好和意志为转移，既不能被创立，也不能被消灭，只能被发现。法律作为一种社会规范，是社会关系的反映，立法者要对社会关系作出规范，必须准确认识、把握和反映社会关系的客观规律，不能任性地、随意地创造，必须受客观规律的影响和制约，不符合客观规律的法律终究一定会被淘汰。检验一项立法是不是科学，首要的标准就是，是否具备了科学理念，是否尊重科学，进一步说就是在多大程度上尊重和体现了它所调整领域社会关系的客观规律。所以，所谓科学立法，就是不能超越社会、经济的发展规律，不能盲目制定不合实际、无法实施的法律，就是要把符合规律的东西，把通过实践证明是好的做法固定下来。不顾客观规律，超越社会发展的承受程度，不考虑社会成本，都是不科学的立法。

其次，立法在反映和体现客观规律的同时，还须遵循法律体系自身的内在规律。我国法律体系的内在规律包括三方面的内容：一是在法律体系的内部，通过划分立法权限，用不同位阶的法调整和规范不同的领域和不同的事项。二是宪法具有最高的法律效力，下位法不得抵触上位法，法制的内容是统一的。三是不同位阶、不同门类的法，应保持协调性、系统性、逻辑性，避免法律体系的混乱、冲突和失调。立法贵在衡一，法度不齐，则守法者惑。科学立法，就是应遵循法律体系的完整统一、协调衔接、内在和谐，只有符合法律自身的内在规律，才能有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。

认识和把握规律，取决于立法者的认识条件和能力，尊重和反映规律，取决于立法者的责任和智慧。衡量立法活动在多大程度上属于科学立法，有两个重要标准：一是对规律认识、把握的程度；二是对规律尊重和反映的程度。在对待规律和法律的关系上，我們既不能过分夸大立法者的创造作用，以为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，以为规律可以直接地生出法律来。

二、科学内容

按照立法法的规定，立法必须“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。可见，科学立法就是要妥善解决好权利与义务、权力与责任之间的关系。四中全会的决定明确提出：“要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程。”据此，检验一项立法是否科学，一个非常重要标准就是，是否科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，是否科学合理地规范国家机关的权力与责任，是否符合公平正义精神。

关于权利与权利的关系，必须坚持权利平等原则，任何组织、任何个人都不能有任何特权，必须统筹兼顾好不同社会群体、不同阶层之间的利益诉求；关于权利与权力的关系，必须以公民私权利保障为重点，对公权力进行必要的规范、制约和监督，保持权利和权力之间的平衡；关于权利和义务的关系，权利和义务必须对等，有义务必有权利，义务来源和从属于权利，义务的设定必须也只能是为了权利；关于权力与责任的关系，应树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法必追究”的观念，坚持权力与责任相统一的原则，做到权力与责任紧密挂钩，权力与利益彻底脱钩。

必须正视，现实中的立法状况离科学立法的要求还有相当大的差距，存在许多不足。比如，公民权益保护不够，某种需要及时解决的重大民生关切问题、权益保障问题迟迟得不到解决，管不了的或不愿意管的就禁，治不了的或不愿花工夫去治的就限，制度设计不周延，救济措施不足，保障手段有限，有些立法看上去很美，但中看不中用，成为“观赏性立法”，有些立法出台后束之高阁，多年闲置，保护民众权益的立法成为“休眠立法”。

科学立法，在内容上应当进行这些关键考虑。在对公民、法人和其他组织的权利保障方面，应当由立法予以规定的权利是否得到了及时规定，宪法和法律没有禁止的事项，公民、法人和其他组织从事了相关活动，是否进行了不适当的限制和干预，对于上位法明确规定的权利，下位法是否准确、完整地规范到，在具体化时是予以充分保障还是克减限制，对公民义务的设定，是否从实际出发，合理、适当，并充分考虑到公民、法人和其他组织权利与义务的对等性、平衡性。

在对国家机关权力与责任的规定方面，应当注意到，赋予某一国家机关的某项权力，是否符合我国宪法规定和体制要求，是否符合基本的改革方向，是否符合基本的人权保障需要，是否存在部门利益、部门保护以及地方利益、地方保护的情况。既要避免重权力、轻责任，特别是只有权力、不承担责任的情况，也要避免过于强调国家机关责任而忽视其权力的情况。

当然，科学立法，还要解决法律与道德、风俗习惯等其他规范的界限问题，科学地划分法律与其他社会规范各自的调整范围。法律不是万能的，不是任何东西都要交给立法，法律本身存在明显的局限性，法律对社会生活、社会关系的涵盖性和适应性存在一定限度，法律的实施需要物质、精神等多方面的条件保障，能够通过其他社会规范解决的问题，就不要立法。

此外，科学立法还涉及很多历史的、现实的具体问题，要区别情况，具体问题具体分析。在改革发展的过程中，很多社會关系的发展变化具有不确定性、不稳定性，客观上增加了科学立法的难度。既不宜过于依赖经验，使立法滞后于改革，也不宜片面强调立法的超前和引领，既要准确预见未来的发展走向，用立法引领改革，又要理性认识和敬畏改革，避免立法的草率盲动。

再如，风俗习惯、民族宗教、地区差异不平衡等，必须理性对待。中国是一个有悠久历史文化传统的大国，风俗民情、文化传统等因素在社会生活中具有很大影响，立法时不能回避或轻易改变这些历史遗留因素，不宜简单地用“规律”和“真理”等“科学的”认识来干预宗教和民族问题，而应当予以充分尊重，不宜简单地统一划线，简单地用统一的一种“科学标准”去提出要求，而应当因地制宜，充分考虑各种合理差异的存在。所以，科学立法，实际上也是一个实事求是，从实际出发的态度问题、认识问题。

三、科学方法

科学的内容由何而来？一定是民主。所以，科学立法和民主立法不可分离。法律，从本质上讲是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间的博弈，因此，通过立法对利益的调整，必须进行理性的沟通与平衡，必须体现和保障各利益主体不同的正当利益，进而达成共识，达成各方均能接受的方案。没有民主的立法程序，就很难有科学的立法内容。所以，科学立法，必须建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序，程序越民主，多数人的意志和利益就表达得越充分，立法的内容就越接近科学。

立法是否科学，一个重要的环节还要看立项是否科学。立项是立法工作的源头，立项工作做得科学，立法项目的合法性、必要性、可行性、前瞻性、合理性等问题研究得充分、透彻，立法质量就很高。实践中，不少地方和部门在编制立法规划时，凭领导个人喜好决定法规立项，一些强势部门在法规立项中主观随意性较大，这必然损害科学立法目标的实现。所以，科学立法的本意是实事求是，从地方实际出发，所谓科学，就是结合本地区自然条件、社会经济条件，围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，尽量充分掌握第一手的、最原始的、最真实的信息，进行充分的调查、研究、论证，抛弃一切违背科学的主观立法、随意立法、任性立法，真正制定出具有地方特色的可操作的、管用的立法。

立法是难度较大的程序性、技术性工作。十八届三中全会提出，“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。”十八届四中全会决定又明确要求，健全立法协调机制，开展立法协商，充分发挥各方面力量在立法协商中的作用，探索立法中重大利益论证咨询机制，探索立法中公众意见采纳情况反馈机制等等。这些都为科学立法指明了方向。从立法的程序完善讲，有必要制定如何立法的技术手册和程序规范，从立法活动的各个环节设定科学的质量标准，统一指导和规范各级立法机关。因此，所谓的科学立法，就是从拟订立法规划、制订立法计划到条例草案的起草、调查研究、征求意见、审议、表决等各个环节都有科学的细化标准，并能采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证等形式和方法，通过健全和完善多数决制度、审级制度、统一审议制度、联组会议、辩论制度、重大问题的事先协调和请示报告制度等，为科学立法提供依据和保障。

今后，科学立法应朝具体化、精细化的方向发展。法规内容的原则、粗疏，不仅损害了可操作性，也损害了权威性。地方立法应当坚持以问题为导向，不宜贪大求全，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。孟德斯鸠曾说过，当法律体裁臃肿的时候，人们就把它当作一部浮夸的作品看待。科学立法，应倡导“删繁就简”的文风，力求明确、准确、简约、庄重，讲求“简练”而不“繁琐”，讲求“简单”而不“繁复”，讲求“简明”而不“繁缛”。

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”法是治国安邦之利器。所立之法要立得住、行得通、真管用，必须科学立法，若立法先天不足，质量不过关，不仅影响执法、司法、守法的效果，更会影响到法治的实现。

（作者系云南省人大常委会法工委副主任）