论土地流转视角下宅基地退出机制之利弊

刘安迪

摘要为解决农村土地问题，宅基地退出机制与土地流转改革应运而生。在党中央和地方的大力推进下，宅基地退出机制的试点工作不断深入开展。与此同时，土地流转改革也取得显著成效。据此，在全局观下，分析宅基地退出机制于土地流转的双面影响，反思改革成果，从而完善相关制度的契合度与兼容性是必要且急迫的。

关键词农村 土地流转 宅基地退出机制 利弊分析

一、引言

十九大报告中指出，“必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保障农民财产权益，壮大集体经济。”该论述明确了三农问题的工作地位并提供旗帜性指引。除此之外，其仍强调发挥农村土地制度改革对农村发展的核心作用以及全局发展的关键作用。

在新形势下，深入推进农村土地改革是解决农民与土地问题的关键。农民与土地之关系主要分为农民与承包地、农民与宅基地之关系。针对农民与承包地的关系，党中央提出了土地流转改革；针对农民与农民与宅基地的关系，中央和地方进行宅基地退出机制试点工作。该机制在影响宅基地的分配与使用的同时还直接或间接地影响农民与承包地之间的关系。基于此，本文将结合相关试点工作与政策法规，从利弊两角度出发，分析宅基地退出机制对土地流转的主要影响，为政策的完善和立法供以参考。

二、宅基地退出机制之概述

近年，针对宅基地闲置与其面积不断增长之间的矛盾，学界与政府部门从不同角度进行了深入地探索。在此过程中，农村宅基地退出机制尤为引起关注。学界从多重视角分析了宅基地退出可性；政府则从实践角度，对农村宅基地如何退出进行了试点工作的探索。据此，下文将从学理和政策实践角度对宅基地退出机制进行分析。

（一）宅基地退出机制的基本介绍

宅基地退出指的是宅基地使用权人以主动有偿退出、流转宅基地等方式，基于用益物权对宅基地所作的处分，最终将使用权与权利人相分离的一种土地流转的方式。基于此概念，宅基地退出机制是指与农民宅基地退出相关的规定制度以及设计构想，其中包括了有偿退出宅基地制度，宅基地三权分置等等。宅基地退出机制是一种特殊的土地流转形式，是一种更为完全的宅基地流转形式，宅基地使用者通过彻底交出使用权退出宅基地。

退出宅基地关乎农民基本的权利与土地的分配等问题。因此，在制度设计以及实施方面都需要慎重考虑，并通过试点工作不断地对此进行完善改进，最终方可通过立法加以明确。

（二）我国宅基地退出的相关政策与试点工作

2017年2月，中央发布关于三农问题的中央一号文件，其中指出要统筹协调推进农村土地征收、宅基地制度改革试点。该论述明确指出了宅基地改革的重要性以及改革方向与工作内容。

2015年，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作等意见》正式颁布，各地试点工作开始正式进行。但早从2005年开始，天津等地先后展开了宅基地退出试点工作。天津以宅基地换房为模式改革，重庆以城市住房换农村宅基地为模式进行创新。安徽省则以有偿退出和复垦土地承包权等模式改革。试点工作进行至今，以江西余江县1040个自然村为例，已累计退出宅基地27530宗、3788亩，消除了农村空心化现象，释放了大部分村庄10年-15年的农民建房用地。

宅基地退出制度试点工作有效地清理了部分历史遗留问题，如一宅多户、宅基地面积超标等问题。还实现宅基地等合理有效利用，促进集体成员间住房权益公平化。但改革中仍存在着一些不足仍然需要加以完善和改良，如补偿标准不确定等。

三、宅基地退出制度于农村土地流转的影响

宅基地退出制度试行至今，从改革成果来看，宅基地退出制度利弊兼具。蔡国立认为宅基地退出制度有利于缓解土地自愿的紧张状况，但存在但问题仍很严重，如政府财政负担较重；农民生活成本增加；复垦成本过高。宋戈等人从发展权角度出发认为退出但宅基地整理复垦为耕地，使得宅基地增值为负。下文将从土地流转角度视角切入，分析宅基地制制度的影响，探讨其存在之价值与土地流转的联系。

（一）宅基地退出制度于土地流转之利

宅基地退出制度设立的直接目的是避免农村土地资源浪费，收回闲置土地并加以再利用与开发。根据对试点工作地区改革措施总结分析，可以得出宅基地退出收回农村集体经济组织后的用途主要有以下几种：复垦重新开发为耕地、农村基础设施建设、农村公益性建设以及流转给城镇以获取资金。基于宅基地退出制度建立之目的，大部分试点地区普遍将部分退出后的宅基地将其复垦为耕地。以下将以复垦耕地模式的宅基地退出制度为主，其他处理模式为辅，分析其对土地流转之利弊。

1.缓解耕地紧张，推动复垦农业用地再流转

随着人口的增长，增人不增地、减人不减地的矛盾越发突出。加之大量农村人口进入城镇，农村空心化及土地闲置问题日益严重。如何解决人地矛盾、土地问题成为燃眉之急。解决该问题之核心在于坚守18亿耕地红线为不可破之底线，不断增加耕地面积，减少闲置低效农村土地的浪费，唤醒沉睡的资本。

宅基地退出机制为解决这一难题提供了解决之道。政府以建立完善的退出激励机制为途径有效刺激农民退出积极性，并通过公平等价、有偿的方式激励“一户多宅”的农民、闲置土地的农民以及进城务工荒废土地的农民利用用益物权的处分权能将放弃使用权或者将使用权与使用相分离，最终将多余的宅基地退回集体经济组织，有利于大量闲置土地资源重新归于集体组织，使集体组织能够在依法的基础上收回宅基地后由其重新统一筹划并决定用途。通过根据退回土地多元的性质和优劣，选择性地复垦和重新开发退回的宅基地以增加农村耕地的面积，进而缓解人地矛盾和耕地紧张的状况。除此之外，还有利于退回土地通过流转以本集体组织成员或者企业（农场、农村合作社等）进行大规模的土地種植。

2.激励有偿退出，促进土地流转资金的积累

促进土地流转资金的积累主要从两个角度而言，一是针对农户流转土地的资金积累，二是村集体组织流转土地所需资金的积累。

首先，当不完全退出宅基的农民，如一户多宅的农民、拥有超过法定规模宅基地的农民，将其多余宅基地退回组织后，其获得的收益可作为其租赁他人承包地之資金。但此益处需在宅基地退出机制与补偿制度相互合作下方可产生。其次，当农民退出土地后，集体组织依法享有对该土地的所有权，其通过将退出宅基地土地限期进行出租、抵押、与等方式流转土地于城镇建设，土地耕种等以获得资金来源。通过资金的积累，从而作为复垦开发宅基地为耕地的技术资金，供以发展农业。

综上，宅基地退出机制在一定程度上可以促进农村和城市资金的流转，进而利于农村资金的积累，从而带动农业发展和农村经济进步。

（二）宅基地退出制度于土地流转之弊

毋庸置疑，宅基地的退出在一定程度上有利于实现农民的土地财产权，有助于提高农村建设用地的利用效率，间接或者直接的推动土地流转和三权分置改革的进程。然而，随着宅基地退出模式的推进和深化，农民的权益在宅基地退出过程中的受损现象以及与其他配套改革之间的矛盾也日益突出。

1.宅基地退出制度不利于土地流转的稳定性

基于村集体成员的身份而获得的相关权利，称为成员权。宅基地与承包地均是以农民的成员权为基础而后依法申请，并按一定标准进行分配无偿取得的。

在实践工作中，宅基地退出制度鼓励农民放弃己享有使用权的宅基地，将土地重新收回所有者手上，从而使成员权中对宅基地所享有的使用权落空，甚至因为完全退出宅基地而使承包经营权同时消失，导致权利主体丧失成员主体地位，即不再是农民。主体地位发生改变极大程度的影响正在进行的土地流转，给土地流转带来了极大的不稳定性。综上，宅基地退出制度在一定程度上对“成员权”的完整性是一种破坏，而这种破坏导致农民主体身份的变化，从而影响正在进行的土地流转，危及其稳定性。

2.宅基地退出改革与土地流转改革之间不具有强兼容性

制度变迁理论认为，整体制度的变迁是单个制度变迁的加总。单个制度前边在影响整体变迁的同时也影响统一制度体系下其他单独制度的变迁。具体到农村土地制度改革而言，宅基地退出改革是整个改革中的一环，其与土地流转改革等共同构成完整的制度改革。作为改革的重要两环，宅基地退出改革应与土地流转改革进行同时调整两者之间具有关联性的部分。

若农民退出宅基地，但仍然对承包地享有承包经营权，是否意味着该农民的成员权失去了对宅基地享有使用权的权能，而仅具有对承包地的使用权？若农民非出于自愿退出宅基地，除了是对其宅基地使用权的侵害，是否还构成对成员权的侵害？若农民完全退出宅基地，其是否仍享有承包权？是否仍然具有农民身份？笔者的观点均是肯定的。而在实践工作中，宅基地退出工作往往忽视了农村承包地和宅基地产权制度交叉的部分——成员权。两个改革均未对成员权作出明确的制度安排，导致出现“只退出宅基地，不退出承包经营权”、“只退出承包经营权，不退出宅基地”的情况。使得两者改革在其关联点上不能够相兼容。

四、总结

宅基地退出机制的试行，对土地流转具有诸多影响。一方面，宅基地退出有利于增加耕地面积、积累土地流转资金、给予农民更多选择、推动城乡建设发展一体化。另一方面，宅基地退出机制难以保障农民的权益、破坏“成员权”的完整性、不利于土地流转的稳定以及难以与土地流转改革相兼容。因此，应在制度变迁理论和全局观的指引下，完善退出机制以最大化发挥其益处解决土地问题并推动土地流转三权分置的进程。