深化住房公积金制度改革的对策建议

欧国良，朱祥波，周志刚

[摘要] 住房公积金制度在促进住房体制改革、发展住房市场、培育住房金融和提升居民消费水平等方面发挥了重要作用。随着住房制度改革的推进，公积金制度改革也需要深化。笔者基于调查获取的数据，对深圳住房公积金制度运行现状进行了分析，探究存在问题及原因，从加强政策宣传、优化缴存与提取政策、拓宽融资渠道等方面，提出了优化住房公积金制度的政策建议。

[关键词] 住房公积金制度 运行效果 深圳

[中图分类号] F299.23 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0067-05

[基金项目]教育部人文社科青年基金“农村宅基地流转与农民权益保障的协同机制研究”（13YJC630115）；湖北省教育厅人文社科青年项目“公共租赁住房用地供给问题研究”（17Q056）；湖北省人文社科基地开放基金“移民城镇化安置模式的风险与对策研究”（2016KF11）。

[作者简介] 欧国良（1982 — ），湖北黄冈人，深圳职业技术学院副教授，博士，研究方向：房地产经济、土地利用与政策；朱祥波（1984 — ），湖北荆州人，深圳职业技术学院，博士，研究方向：房地产经济、土地利用与政策；周志刚（1981 — ），湖南郴州人，深圳职业技术学院讲师，研究方向：房地产经济。

一、引 言

住房是重要的生活必需品，有效提升居民住房水平和居住质量是住房制度改革的重要导向，也是住房保障的重要任务。我国住房制度处在持续的变革状态，从改革开放前的实物住房分配制度（低房租、高补贴和福利制）到20世纪末的住房市场化改革（住房分层供应），从政府全面主导（财政资金建设、组织分配和物业管理）到政府宏观指导（政府宏观调控，市场主导）。其核心问题就是能否解决住房有效供给和住房合理消费，其中合理解决住房投资与消费的资金问题是住房制度的本质。

住房公积金制度是我国政府在解决住房投资与消费问题方面进行的重要尝试，在促进住房体制的改革、增加居民住房供给、解决群众住房问题、培育住房金融发展、支持城镇家庭住房保障等方面，发挥了巨大作用。

二、深圳住房公积金制度运行情况

1. 现有政策体系

当前，深圳住房公积金政策体系主要由“1个办法+4项规定”构成，形成了相对系统的住房公积金政策体系。政策体系内各要素的相互关系如图1所示：

2. 深圳住房公积金制度运行现状

（1）运行现状

住房公积金的缴存、提取和贷款水平，是表征一个地区住房公积金制度运行状态的重要指标。依照《深圳市住房公积金2017年度报告》披露的相关数据，深圳住房公积金缴存、提取和贷款情况如表1所示，各运行环节呈现如下特征：

首先，住房公积金缴存持续稳定增长，累计年均缴存额的增长率高于缴存余额的年增长率。从年缴存额上看，2017年深圳住房公积金年缴存额较2016年，增幅超过30%，达到566.85亿元。从累计缴存总额和缴存余额上看，2017年的水平也比2016年同期增长明显，增幅分别为29.70%和24.69%，达到2475.44亿元和1366.86亿元。

其次，住房公积金提取缓慢增长。从提取数量上看，2017年提取额达到296.17亿元，较2016年增长28.07%。从占缴存额比率上看，住房公积金的提取力度有所减缓，2017年为52.25%，而2016年为53.94%。

再次，住房公积金贷款次数及总额均有所减缓。从数量上看，2017年深圳住房公积金发放个人住房贷款2.82万笔，达到181.73亿元。与2016年相比，分别下降17.93%和16.79%。从比例上看，个人住房贷款余额占缴存余额的比例进入下降区间，2017年比2016年减少2.55%，仅为55.96%。

（2）深圳住房公积金制度政策内容认知

为了解深圳市民对深圳住房公积金制度的认知状况，课题组于2017年6～7月进行了“深圳市住房公积金制度实施效果”的专题调研，探究城市各不同群体对住房公积金政策的认知，以及住房公积金的“缴存、提取和贷款”各环节的评价。问卷主要针对四类人群进行发放，分别是“已缴存住房公积金的企事业单位职工”、“未缴纳住房公积金的企事业单位职工”、“未缴纳住房公积金的工商户及其雇工和自由职业者”和“负责住房公积金事务的单位专办员”。问卷内容主要涉及个人基本信息、住房背景信息、住房公积金的缴存、提取使用和认知评价等几个方面。本次调查共计发放问卷4000份，回收3535份，回收率为88.38%，其中有效问卷3413份，问卷有效率为96.55%。基于调研所得结果，深圳市民对住房公积金政策认知处于如下状况：

首先，住房公积金政策认知程度有待提高。针对已缴纳住房公积金的群体，其明确表示“非常了解”住房公积金政策的比例不足5%，回答“不太了解”和“一无所知”的比例合计超过了30%。针对未缴纳住房公积金群体，以及个体户及其雇工和自由职业者，其政策认知状况更差，回答“不太了解”和“一无所知”的比例均较高。各类群体对于住房公积金制度的认知状况如图2示：

其次，住房公积金政策内容及群体的政策认知，会影响居民的住房租购决策。从政策内容认知上看，贷款额度低是共识。针对已缴纳住房公积金的群体，表示“贷款额度偏低”的比例接近80%。能否享有和使用公积金会显著影响购房决策，并会改善其住房状况。从影响程度上看，针对已缴纳住房公积金群体，明确表示住房公积金对住房租购决策有“较大”和“重大”影响的比例达到50%。从住房改善状况上看，因享有住房公积金政策而使住房状况“十分”和“比较”改善的比例超过50%。从政策完善方向上看，提高住房公積金的额度（包括缴存额度、提取额度和贷款额度）的期望尤为迫切。针对已缴纳住房公积金的群体，在住房公积金政策对其购买决策的影响、影响程度和改善方向的调研结果如下表2所示：

（3）市民对公积金缴存及使用的认知情况

首先，住房公积金缴存范围应该扩大。针对已缴存住房公积金的群体，明确表示“自愿缴存”的比例达到93.84%。针对未缴存住房公积金的群体，表示愿意缴纳住房的比例为71.79%，只是囿于各种原因未能实现。针对个体工商户及其雇工、自由职业者等群体，其希望缴纳住房公积金的比例也接近一半，达到45.28%。住房公积金缴存范围扩大，将各类群体纳入是他们共同的愿望。

其次，住房公积金贷款额度亟需提升。80%的缴存住房公积金对象都认为当前公积金贷款额度相对于房价偏低甚至严重偏低，70%以上的受访者表示，提高住房公积金的贷款额度是住房公积金制度重要改革方向。

第三，公积金的提取额度也有待改善。已缴存住房公积金的群体中将近60%曾经提取过住房公积金，大多数没有申请过公积金贷款。住房公积金的提取使用中大部分（42.35%）是用于购买住房，其次35.29%用于偿还本市范围内住房的贷款本息，还有24.71%是用于提取支付房租。其中用于偿还本市范围内住房的贷款本息的人当中，60%以上的公积金提取额度只能覆盖40%以下的月房贷金额；用于支付房租的人当中，超过一半的公积金提取额只可覆盖20%以内的月房租，反映了住房公积金用于偿还贷款本息和支付房租时面临的限制。

三、深圳住房公积金制度

实施中存在的制约因素

深圳住房公积金政策的实施，显著支撑了居民的住房消费，但从制度运行状况上看，依旧存在不少问题。

首先，相对住房公积金的缴存状况，其贷款及提取环节均有待改善。近年来，深圳住房公积金个人贷款的发放额度虽有增长，但其增速显著放缓，并呈现出下降的态势。同时，住房公积金贷款相对于商业性贷款的优势愈发减弱，在个人住房贷款市场中的占有率也逐年下降。从住房公积金的保障水平上看，深圳住房公积金的贷款及提取额度，均无法有效支持居民的住房消费。

其次，住房公积金的提取与使用政策需要完善。根据《住房公积金管理条例》和《深圳市政府公积金管理暂行办法》等政策文件的规定，住房公积金的提取和使用必须严格限制在某些固定途径。如同一时段内仅能就一种住房消费形式提出申请、存在多套住房消费时仅能就其中一套住房申请提取等。同时，住房公积金可提取与使用的比例较低。如提取公积金缴纳房租时，每月可提取额不超过申请当月应缴存额的30%。过低的提取比例根本无法支撑居民的住房消费。

再次，住房公积金贷款的手续繁琐，优势日减。囿于居民住房公积金的缴存基数及缴存比例，住房公积金贷款存在额度控制且有最高额度限制，而商业银行对于住房贷款的单笔贷款最高额度并无硬性限制，从时间和数量上，商业性贷款均优于公积金贷款。同时，住房公积金贷款的审批手续繁琐，等待和耗费时间长，无法满足购房者的贷款需求。

深圳住房公积金制度存在问题的原因，包括以下方面：

首先，住房公积金的立法层次不高和政策体系相对混乱。从住房公积金政策的立法层次上看，2002年国务院修订的《住房公积金管理条例》是最高层次的法律规定。作为一个在全国实施的政策，其上位法律仅为一个行政规章，过低的立法层次无法有效保障住房公积金政策的实施。同时，从住房公积金的政策体系上看，国务院及其所属的相关部委先后出台了40多个关于住房公积金的政策文件。这些文件要么出自于特定部门的利益考虑，要么注重解决特定时期的特定问题，难免存在应急性和片面性，不同时期或不同部门间的文件常常发生冲突。此外，住房公积金采取属地管理原则，一些地方政府制定的管理政策呈纷繁复杂状况，影响了住房公积金政策的执行和实施。

其次，住房公积金政策内容亟需更新，政策宣传有待强化。随着社会经济的发展和住房改革的深入，住房公積金部分政策内容已经无法适应住房市场的发展，其政策规定已与社会现实脱节。同时，住房公积金政策有效宣传的缺位，导致普通市民无法有效获取和理解住房公积金的政策内容，对住房公积金的理解浮于表面。从一定程度上讲，对住房公积金政策认知的缺乏，与个体积极缴纳住房公积金的动力不足，单位不替员工缴纳住房公积金的问题都有了相关性。

再次，住房公积金的“低存低贷”模式影响了中低收入者的积极性。目前，我国住房公积金政策采取的是单一的低存款利率和低贷款利率（“低存低贷”）的原则。具体而言，通过住房公积金低贷款利益获得的收益来补偿住房公积金低存款利率造成的损失，前提是公积金缴存者必须有能力购房和能够获得住房公积金贷款，否则就必须承受低存款利率带来的损失。从深圳住房市场的现状来看，有能力购房且能够享受住房公积金贷款多为中高收入家庭，中低收入者是很难有购房能力的。大多数的中低收入者的住房公积金收益被获得贷款的中高收入者享有，中低收入者对住房公积金政策的积极性和正面反馈会自然减少。

四、深化深圳住房公积金

制度改革的可行路径

（一）通过制度改革进一步优化缴存和提取政策

深圳住房公积金的覆盖面相对较高，但普遍认为贷款额度较低，制度力度不够。优化缴存和提取政策，优化强制缴存、拓展自愿缴存，进而逐步放宽提取条件，提高缴存和提取的灵活性。

首先，在住房公积金缴存方面，探索建立自愿缴存机制，将按照目前政策无法纳入公积金制度的群体，使其获得相应的渠道参加住房公积金制度。打破就业限制，明确将个体工商户和自由职业者等人群纳入公积金的覆盖范围，将有意愿缴存住房公积金且收入稳定的群体引入住房公积金制度体系。

其次，创新住房公积金的提取和使用范围。扩大提取范围，让住房公积金制度真正涵盖每一项住房消费，包括支付首付款、房屋装修费、缴纳物业费等。同时，拓宽住房公积金的使用途径，可对住房公积金支付居民重大疾病的医疗费用、子女的教育费用等问题进行探讨，研究购房多次提取住房公积金的可行性。

再次，建议适度放宽提取条件，继续加大租房提取支持力度。由于以租房方式占据住房问题占较大比例，加大租房提取的支持力度对减轻市民的租房消费负担有着积极作用，可以在调高租房提取额度的基础上，评估政策效果和提取率增长等情况，研究适度提取住房公积金租房提取比例，特别是针对基本保障对象租赁公共租赁住房的市民。

（二）拓宽机构融资渠道，提高低息贷款额度

扩展公积金制度的外部融资渠道，使公积金制度具备对合理住房消费提供足额政策性贷款额度的能力，以及支持保障性住房供应的能力，切实满足居民对制度功能的实际需求。

首先，强化和完善公积金贷款机制，提高公积金支持新市民住房消费的力度和效果。一方面，充分挖掘外部融资渠道和资金资源，根据平均住房标准和房价水平，适度调整目前住房公积金贷款的最高额度，使其与居民平均住房水平相适应，真正发挥住房公积金的支持作用。另一方面，继续完善住房公积金贷款额度和职工缴存贡献度相关联的机制，同时限制贷款使用次数，如每户只能享受一次住房公积金贷款，为最有需要职工合理购房提供足额贷款支持。

其次，在满足需求端的情况下，公积金制度同时也应积极在住房供给端提供支持，促进租赁住房的供应。如对面向符合条件的租赁住房、保障房建设项目发放住房公积金贷款或者直接投资。对于从事运营、开发住房租赁事业的企业，可以提供短期贷款支持。切实体现租售并举的住房政策。

（三）完善住房公积金制度的宣传，建立执行的多方联动机制

大力加强公积金制度的宣传，提高政策的影响力，提高制度的社会认可度。通过不断宣传，提升社会群体对于住房公积金政策的认知水平，确保尽可能多的群体对住房公积金的政策有深刻的理解。同時，通过政策宣传强化用人单位缴存住房公积金的意识。

在住房公积金主管部门层面，进一步明晰住房公积金在缴存、提取、贷款、使用及监管等全环节的政策规定，强化运行机制，提升住房公积金运行效率。在相关配套部门层面，充分发挥工商部门、人社部门、银行以及审计部门的辅助系监督作用，规范和约束住房用人单位和职工积极按时缴纳住房公积金，实现各行为主体责权利的统一，提升违法成本。在住房公积金监督监督方面，构建有效率的住房公积金监管体系，依法依规对住房公积金管理部门及银行进行监督。引入社会监督，强化全方位监督。

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The Countermeasures and Suggestions on Deepening Reform of the

Housing Provident Fund System： Based on Shenzhens Investigation

Ou Guoliang1，Zhu Xiangbo1，2，Zhou Zhigang1

（ 1. School of Architecture and Environmental Engineering， Shenzhen Polytechnic， Shenzhen， Guangdong 518055；

2. School of Law and Public Administration， China Three Gorges University， Yichang， Hubei 443002 ）

Abstract： Housing provident fund system has played an effectively role in promoting the housing system reforms， developing the housing market， fostering housing finance and raising the level of residential consumption in china. With the continuous deepening of housing reform， the reform of the housing provident fund system is also imminent. This article analyzes the policy system， operating status and effects of the Shenzhen housing provident fund system， explores the problems and causes of the housing provident fund system， and proposes them from the aspects of strengthening policy advocacy， optimizing deposit and withdrawal policies， and broadening financing channels. A viable path to improve the effectiveness of the housing provident fund policy.

Key words： Housing Provident Fund System； Operation Effect； Shenzhen

（收稿日期：2018-05-20 责任编辑：靳 叶）