进一步推进公益类国企改革的方略选择

[摘要] 当前，公益类国有企业改革的步伐较慢，存在边界模糊、逐渐偏离公益性、垄断扩大化、供给侧结构矛盾突出等问题。应进一步解放思想，走出误区，构建公益类国有企业改革的制度链、完善监管制度、构筑全方位的监督体系、转变政府职能，推进公益类国有企业改革。

[关键词] 国有企业 公益类 监管 制度 改革

[中图分类号] F276 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）03-0048-04

[基金项目] 国家社会科学基金一般项目“规制视角下的公益性国有企业改革及政府监管研究”（14BJL044）。

[作者简介] 石涛（1976 — ），陕西临潼人，上海行政学院经济学部副教授，博士，硕士生导师，研究方向：国资国企改革。

当前，国有企业改革已经从整体推进式改革进入到分类改革的新阶段。由于公益类国有企业具有公益性，其提供的产品和服务与社会大众紧密相关，因此，公益类国有企业改革能否顺利推进，直接关系到社会公众的获得感，并影响到社会整体福利水平的提升。

一、公益类国有企业改革存在的主要问题

分类改革的推进，使得公益类国有企业长期存在的一些基本问题逐步显现，通过对这些问题的剖析，有助于加深对公益类国有企业的认识，从而确保公益类国有企业的改革能够“对症下药”。

1. 公益类国有企业的边界模糊。随着国有资本的不断调整和优化布局，一些中央国有企业及地方国有企业，其业务范围既包括竞争性业务也包括公益性业务，在从事商业类竞争活动的同时也承担着公益类保障业务。这种混业的情况，造成了公益类国有企业在界定业务范围并最终明确类型归属的时候，无法进行准确划分，从而影响到国有企业改革战略的实施。

2. 公益类国有企业逐渐偏离公益性。公益类国有企业因提供的产品和服务能够满足社会共同需要而具有了公益性，这是公益类国有企业的典型特征。但是，近年来的实际情况表明，公益类国有企业的公益性并不突出，甚至成为其商业类业务的“装饰物”。一是营利化倾向严重。大量公益类国有企业利用政府赋予的承担公益性业务的权利，或者利用共用设施的便利条件，突破主营业务边界，纷纷进行经营性活动，造成了业务范围和存在依据的“本末倒置”，扭曲了资源配置重点，提高了社会整体交易成本，最终导致社会福利水平整体受到损害。二是公共利益内敛化倾向严重。公益类国有企业提供的产品和服务具有显著的正外部性，能够降低社会整体运行成本，因此，其收益具有广泛的共享性特征。但是，近年来，国有企业的收益分配明显出现了集团化倾向，即在很大程度上把国有企业创造的收益保留在企业内部，并通过多种方式在企业内部进行分配，造成了公益类国有企业收益的“全民所有”转变为“集团所有”，进而引发了收入分配的不均衡性，加剧了社会不公平程度。

3. 公益类国有企业“垄断”扩大化。长期以来，由于对自然垄断性质有一个认识的过程，大众易将非垄断性业务或环节视为自然垄断，人为扩大自然垄断的范围。随着市场经济的发展、技术的进步以及市场容量的变化，更多的非自然垄断性业务有内在的动力从原有的产业链或者业务链中分离出来，独立运营，并冠以“自然垄断”特征，导致具有“自然垄断”特征的公益类国有企业不断“自生长”。

4. 公益类国有企业供给侧结构矛盾突出。一是公益类国有企业无法提供足够的公益性产品和服务满足新的共同需求，造成了公益类产品和服务的供不应求。二是公益类国有企业的产品质量和服务水平无法受到市场竞争的检验，造成产品和服务供大于求。同时，区域发展不平衡对跨区域公共产品和服务的需求更加迫切，但公益类国有企业的空间分布的不均衡性加剧了需求的恶化。总的来看，公益类国有企业在化解供给侧和需求侧的结构性矛盾方面尚未发挥出应有的作用。

二、制约公益类国有企业改革的因素

1. 對公益性认识存在误区。一是将公益性和竞争性对立起来。公益类国有企业追求的主要目标是社会利益最大化，但这并不等于一定要在公益类国有企业改革的过程中排斥竞争、拒绝竞争机制的引入。二是将公益性等同于不营利。公益类国有企业追求的是公共利益最大化，但这并不表明企业一定要亏损经营。在提供公益性产品和服务的过程中，更多地需要符合收支平衡的原则。在保证公共利益得到充分满足的基础上，可以适度营利，以有助于激励企业提高效率，调动企业经营者的积极性。三是公益性必将导致垄断。长期以来，公益性国有企业由于具有某些垄断特征，造成了公益性必将导致垄断的错误认识。随着改革的深入推进，企业之上的行政垄断将被逐步剥离出来。四是公益性的追求可以不考虑成本。长期来看，为了提供公共产品和服务而造成巨大的预算支出和税收负担，反过来将会导致产业结构的扭曲、经济发展迟缓等问题，最终将会导致社会整体福利下降。因此，公益性必须要建立在成本和收益平衡的基础上。

2. 政府与公益类国有企业的关系有待厘清。一是政府和公益类国有企业的关系，并没有完全建立在市场契约基础上。公益类国有企业承担了一些本该由政府承担的公共管理职能、社会性事务，从而造成企业负担过重。二是由于公益类国有企业的产品或服务的价格受到政府相关部门的规制，为了放宽规制强度，企业积极弥合政企之间的分歧，加剧了政企分离难题。

3. 公益类国有企业发展相关的法律法规欠缺。当前，以国有企业整体概念为逻辑出发点的法律法规体系的弊端日益显现出来。一方面，现有的法律法规在构建政府和国有企业之间关系的时候，以资本结构为依据进行分类，以不分类作为制定和实施法律法规和政策的出发点，并没有重视功能分类对于政府和国有企业关系的影响。另一方面，缺乏具体指导公益类国有企业发展的法律法规。随着公益类国有企业这一概念的正式明确，在从设立到撤销的完整的生命周期中已经在许多方面表现出与商业类国有企业不同的地方，其特殊性更加突出，更需要针对性强的法律法规出台，来加以规范公益类国有企业。

4. 相应的规制、监督体系尚需进一步完善和改进。一方面，相应的规制构建不完善。一是没有建立针对公益类国有企业的治理制度。从目前对国有企业治理体系的要求来看，对公益类国有企业的治理安排并没有特殊的地方，这就需要通过特定制度安排来保证公共利益。二是没有建立相应的激励机制。基本薪酬+股票+期权等的结构性激励制度是国有企业的一般性激励手段；对于公益类国有企业而言，需要重新设计薪酬体系和激励机制，在保证公共利益最大化的基础上激励参与者；三是没有建立起针对性的政府监管体系。首先，需要对产品质量、服务水平加以规制，以保证公益性得以很好的体现。其次，由于公益类国有企业提供的产品和服务与民生有着密切的关系，并享受着政府不同程度的补贴，公众对于产品和服务在价格制定、程序履行、信息披露等方面应有知情权和参与权，确保公益类国有企业追求公益性的目标不偏离。

三、进一步推进公益类国有企业

改革的路径选择

（一）消除公益类国有企业改革的各种思想禁锢及误区

一是增强公益类国有企业改革的重要性认识。因为公益类国有企业提供的产品和服务普遍带有服务性质，产品供应一旦出现市场波动、产品质量和服务水平发生较大变化，将会对社会大众的生产生活水平产生直接的重要影响。二是正确处理公益类国有企业改革的特殊性。一方面要改变国有企业改革中存在的思维惯性，避免生搬硬套相关措施。另一方面要防止片面强调公益类国有企业的特殊性，而忽视了公益类国有企业改革本身所具有的共性规律。三是消除公益类国有企业改革中的一些误区。首先，树立公益性和竞争性相互促进意识。在公益类国有企业改革进程中绝不能排斥竞争，而是要通过各种竞争方式来实现公益性。其次，公益性不能排斥营利性。公益类国有企业追求社会利益并不意味着一定要亏本或者不营利，相反，一定程度的营利可以有效地激励利益分享方积极完成公益性目标。再次，政府要更多地通过契约化管理向公益类国有企业购买产品和服务，以提高企业的市场竞争意识。最后，要以成本和收益的对等为前提，一味强调公益性的经营行为不具有可持续性。

（二）构建公益类国有企业改革的制度链

公益类国有企业改革除应遵照国家关于国有企业改革的相关文件精神外，还需要在以下方面深化改革：一是调整收入分配制度。根据公益类国有企业完成考核目标质量、经营绩效水平、承担经营风险大小以及社会评价水平高低等指标，决定激励工资的高低，以形成合理的收入结构。二是完善符合公益类国有企业的治理结构。除了加强财务总监制度、总法律顾问制度之外，还应加大公共利益代表人选的选拔、任用力度，让公共利益代表通过法定程序逐步进入到董事会、监事会和经营层，确保公益类国有企业追求公共利益最大化目標不偏离。三是创新人事制度。对于政府委派到董事会、监事会等代表公共利益的人员，可考虑保留其公务员身份，按照公务员有关制度进行管理，逐步实现岗位设置从“双轨制”向“单一制”转变。同时，制定与公益类目标有关的考核体系，抑制企业内生性追求利润最大化的动机。四是建立公益类产品或服务的价格预警机制，确保公共产品的供给保持稳定，并建立公益类国有企业所在行业的监管审查机制，一旦公益类国有企业所在的行业达到放松监管的对应标准，应及时放松或者改变监管重点。五是建立公益性代表或者公共董事审查机制，确保公益性代表能够真正代表和维护公共利益。六是逐步对现有的一些法律、法规进行修改、废除、重新订立，以保障公益类国有企业改革依法推进。

（三）完善公益类国有企业的监管制度

在监管方式上，推动监管方式的规范化、程序化、制度化，逐步取消红头文件、审核等监管形式，严格按照《公司法》的标准或者更高的标准来监管公益类国企。对治理完善的公益类企业应逐步加大授权经营范围和力度，被监管企业在主业领域内的经营活动不需要事前报批，但应该有事后报备、跟踪审核、评价，对涉及非主业、境外、民营、高比例负债率（>70%）的经营操作以及产权变动都要事先报批。在指标考核上，除了考核经营业绩和国有资产保值增值外，需要设置一些更多体现公共利益的指标，并兼顾成本和收益，引入社会评价指标。考核重点应放在成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力等方面，从而确保公益类国有企业提供的产品和服务能够满足社会公众的需求。建立公益性质审查程序。对从事混合业务活动的国有企业进行公益性质审查，防止“搭便车”，同时，优先保障公共服务。

（四）构筑全方位的监督体系

一是逐步实现公益类企业（业务）的独立核算、审计制度。对于公益类国有企业而言，通过外派总会计师制度，加强对经营活动的成本核算工作，减少不必要的浪费和损失。对于混合型国有企业，尽快建立公益性业务或者环节的独立核算制度，将公益类活动和非公益类活动所发生的成本和收益进行严格区分，防止“搭便车”行为。建立随机审计制度，发现和及时审查企业的违规行为。二是建立信息公开制度。公益类国有企业要定期发布企业经营状况、提供产品或者服务的基本情况、企业发展战略以及薪酬标准等社会公众比较关心的信息，从而实现信息及时公开、透明。三是加强社会监督作用。建立多渠道的沟通、监督平台，让社会公众充分、自由的“品头论足”。对监管过程中发现的问题及时解决，主动公开。充分发挥新闻媒体、消费者、环境保护主义者、专业研究机构等多方面的力量，有效防止不同利益集团的勾结，提高形成利益共同体的成本，恢复被扭曲企业的行为目标。

（五）积极转变政府职能

一是进一步转变政府职能，切实加强公共行政职能，将本该属于自己的工作从公益类国有企业中剥离出来，真正做到职能到位。二是加强政府公共服务能力建设。一方面，通过加强公共服务，为企业营造一个良好的发展环境。另一方面，要在营造法制化环境、完善社会诚信体系等方面主动作为，以降低公益类国有企业的社会交易成本。三是积极深化改革，消除行政垄断。规范政府行政行为方式，确定行政边界，并将其纳入到法治化轨道，消除行政垄断。

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The Strategic Options of Promoting Public-benefit State-owned Enterprise Reform

Shi Tao

（Department of Economics， Shanghai Administration Institute， Shanghai 200233 ）

Abstracts： At present， it is difficult to define the function of the public welfare state-owned enterprise. The enterprise sometimes pursuits enough profit in a uncorrected way， and the tendency of turning inward is obvious. It is not the real natural monopoly for some public welfare state-owned enterprise with the feature of natural monopoly. Some SOEs can not take their responsibilities in the supply and demand system. There still live some misunderstandings in the process of the reform of SOES. Relationship between the government and the public welfare SOEs is not clear. The legal system is gradually becoming the institutional bottleneck for the development of public welfare SOEs. Supervision system needs to be further improved and reformed. So some forms of the competition should be introduced， separation should be promoted in the enterprises and governance needs to be strengthened. Different parts of business must be merged according to non-profit or profit. Some ideological basis is provided for the reform of public welfare SOEs through emancipating the mind. Institutional chain should be established and improved， regulation system should also be improved for the public welfare SOEs. Supervision system in all aspects can be actively promoted. Function of government should be transformed according to the change of market economy.

Key words： SOEs； Public Welfare； Regulation； Institution； Reform

（收稿日期：2018-03-06 責任编辑：罗建邦）