论领导干部“关键少数”宪法观念的培育*

濮燕屏，郭 跃

(1.安徽中医药大学 研究生院，安徽 合肥 230012；2.安徽中医药大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230012)

依宪治国是依法治国的首要。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”党领导下的人民群众是依宪治国的主体，中国共产党是依宪治国的领导者。党领导依宪治国地位的实现、党推动依宪治国作用的发挥是通过干部、领导干部特别是领导干部的“关键少数”来组织实现的，抓住了领导干部“关键少数”这个主体核心，就抓住了实施依宪治国的“牛鼻子”。2015年2月2日，习近平在省部级主要领导干部专题研讨班开幕式上指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”[1]领导干部“关键少数”在依宪治国中的作用和影响根本取决于其宪法观念，“关键少数”的宪法观念不仅直接反映了法治型政党建设水平，更是直接影响到法治型国家的发展方向。

一、领导干部“关键少数”宪法观念的价值取向

2012年12月4日习近平在首都各界纪念现行《宪法》公布实施30周年大会上的讲话指出：“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”[2]领导干部“关键少数”宪法观念的培育对我国法治建设具有重要的现实意义。

(一)提升个人宪法素养

宪法素养是依宪治国程度和层次的主体表现，是关于宪法的认知、观念、知识和思想的总称，是关于宪法现象的看法、宪法精神的认同、宪法规范的遵守、宪法信仰的确立。领导干部“关键少数”首先作为公民，其宪法观念的培育是提升个人宪法素养的基本手段。建设法治国家、生成法治社会、塑造法治政党，基础是社会主体宪法精神的塑造和宪法观念的增强。“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”[3]。“关键少数”是党的领导的核心，也是法治国家建设的核心，理所当然其宪法素养的提升是社会宪法观念培育的重点和首要。因而“关键少数”要带头学习宪法，坚持先学一步、学深一层，学通宪法规范、学精宪法原则、学透宪法精神。“关键少数”不懂宪法就是法盲，带来的恶果贻笑大方是小事，阻碍我国民主法治发展是大事。

(二)推动法治国家建设

“关键少数”宪法观念不仅直接影响其自身的宪法法律素养，同时作为公共权力的直接行使者，“关键少数”如何运用权力、具不具有法治思维、善不善用法治方式，直接影响着治国理政的水平和结果。各级领导干部特别是领导干部“关键少数”是法治国家建设的决策者、领导者、组织者、推动者，这决定了“关键少数”在法治国家建设中的关键地位。某种程度来看，“关键少数”的宪法观念状况反映出一个国家宪法法治建设和发展水平：如若“关键少数”宪法理念程度高，则国家法治建设水平高。我国在2010年实现了有法可依的立法任务，但是有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然在一定程度上、一定范围内存在；以言代法、以权压法、徇私枉法等现象仍时有发生，我国法治建设仍然任重而道远。“关键少数”要担当起法治建设的先锋，通过对“关键少数”宪法观念的培育来实现党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一，通过对“关键少数”宪法观念的培育来促进党的领导方式的转变。

(三)增强示范群众效果

领导干部“关键少数”不仅是学法者、守法者，是法治建设的领导者、组织者、管理者和执行者，也是法治建设的示范者、引领者。风成于上，俗化于下。著名法学家罗纳德•德沃金指出：“只有一个人看到他的政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候，……这个人才会在守法并不是他的利益所在的时候，也自愿地按照法律标准行事。”[4]榜样的力量是无穷的，“上有所行，下必效焉”。“关键少数”是否具有宪法观念，是否依法办事，是否严格律己，在很大程度上决定了社会的法治风貌,间接反映了国家的法治水平。榜样的影响是两方面的，“关键少数”具有较强宪法观念，能带头遵守宪法法律就能起到正面的示范效果；反之，“关键少数”宪法观念淡薄就能对社会产生负面的示范效果。 “关键少数”的宪法观念虽不是群众宪法观念的根本和源泉，但却影响着、推动着、引领着群众和社会宪法观念的生成和发展。

二、领导干部“关键少数”宪法观念体系的核心

宪法观念是有关宪法的思想、观点和心理的统称，是一个主体性、多要素、整体性范畴。对于领导干部“关键少数”而言，宪法至上、依宪执政、权力受监督、权利受保障共同构成宪法观念体系的核心。

(一)宪法至上观念

2015年2月习近平提出：“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。”[5]2015 年7月1日，全国人民代表大常务委员会表决通过实行宪法宣誓制度的决定，将“忠于宪法”作为三个“忠于”之首。“宪法至上”要求领导干部“关键少数”带头建立宪法的最高权威。宪法的生命力就在于宪法权威的建立，就在于宪法被公民和社会广泛认同、自觉遵守和切实维护。“中国的宪法权威还远远没有树立起来，公民普遍的宪法观念也没有真正的形成”[6]。权威的建立除了权力的外在条件，更有权力行使的正当性考察。“关键少数”要带头建立宪法的最高权威，首先，必须带头服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的“挡箭牌”，不能把党纪国法当成“橡皮泥”“稻草人”。其次，坚持宪法权威最高的价值选择，维护宪法的权威性。再次，宪法必须成为“关键少数”的信仰。美国法学家哈罗德·J·伯尔曼认为：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[7]全面推进依宪治国方略，最基本的一条就是“关键少数”必须对宪法真学、真懂、真信、真用，做到内化于心才能外化于形。

(二)依宪执政观念

十九大报告指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。”[8]依法执政成为中国共产党治国理政的基本方式，而依宪执政是依法执政的前提和首要。

领导干部“关键少数”依宪执政的观念包括四个方面的内容：一是依宪执政要求不断加强和改进党的领导。宪法确立了党的领导的基本原则，依宪执政不是对党的领导地位的否定和背离，“在这个根本问题上，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能含糊动摇”[9]。中国共产党鲜明的人民政治立场、全心全意为人民服务的宗旨、民族和工人阶级先锋队性质、历史和时代先进性的特征决定了党是我国革命、建设和改革各个时期的领导核心。增强领导干部特别是“关键少数”依宪执政的观念将会极大促进科学执政、民主政治，促进法治型政党建设。二是依宪执政迫切需要建立“关键少数”的权力清单。从法治化建设的要求来看，不仅政府要建立权力清单，党委和领导干部也要建立权力清单，这个基础就是由权力本身的特性决定的，这个基础就是宪法。三是依宪执政主要表现为“关键少数”带头贯彻实施宪法。“关键少数”不仅要在宪法和法律的制度框架下活动，服从于宪法的价值理念、思维方式和行为方式，更要积极地担当起保证宪法实施，努力建立宪法审查和带头遵守宪法的责任。四是依宪执政要求实现党内法规和宪法法律的衔接与协同，党内法规的制定应符合宪法的价值理念和规范内容，才能从源头上实现两种制度体系的协调。

(三)权力受监督观念

拥有权力的人在行驶权力时容易产生腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。对执政者进行约束，“从人类政治文明发展来看，比较成熟的经验和办法主要是法治”[10]。

首先，加强监督的制度建设，将权力关进笼子。将权力关进制度的笼子是由权力二元性的本性所决定的。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[11]。没有监督的权力会走向腐败，绝对的权力会走向绝对腐败。将权力关进制度的笼子最为重要的就是在宪法精神和宪法基本原则的指引下，加快反腐败的法律及党内法规制定和完善的工作，尤其是积极促进《反腐败法》的出台。其次，完善权力结构，防止权力过于集中于“关键少数”。“关键少数”大多是各级党的组织或职能部门的负责人，尤其是对于“一把手”，必须贯彻民主集中制的组织原则，决策要严格依规、集体作出，防止“关键少数”“一言堂”现象的出现。扩大干部交流的对象范围，应将领导干部“关键少数”全部纳入干部交流的范围。再次，形成立体式、全方位的权力监督体系。从监督对象来看，“关键少数”的整个权利行使和运行过程都应处在监督的范围内，权力受监督是立体的。从监督的主体来看，对关键少数的权力行使监督包括宪法监督、法律监督、党内监督、社会监督等，权力受监督是全方位的。宪法监督最根本，法律监督最基础，党的监督最严格，社会监督最广泛。“关键少数”权力来源、权力运用、权力监督必须符合宪法精神、宪法原则和宪法规范的要求。

(四)权利受保障观念

宪法视域下私权利核心是基本权利，有的国家称之为公民权。英国学者马歇尔将公民权解释为一个由民事、政治、社会三重要素构成的权利系统，继而成为政治学、法学和社会理论研究所共享的范畴。“公民权不论在什么样的政治条件下运作，均必定涵盖着权利和义务的结合”[12]。这种观点表达了权利和义务的联系，却混淆了权利和义务的界限。

民主宪法以保障公民基本权利为自己的首要使命，保障基本权利不受侵犯是宪法存在的核心价值，因此《宪法》获得了“公民权利的保障书”的美誉。权利保障包括两个方面的维度，即对自己的权利保障及对他人的权利保障。“关键少数”基于其与公权力的牵连性及对社会和相对人的影响力，其权利保障观念更应从对相对人权利保障的宪法目标和执政目标层面理解。“关键少数”权利保障观念是指对相对人合法权利进行保障，保证其不受公权力侵害、保证其在受到其他侵害并由公权力提供救济的观念，其内容构成包括两方面：一是保障权利不受权力侵害。基于文化和法治发展程度的限制，“关键少数”掌控较大的公权力，如果“关键少数”权力意识浓厚、官本位思想强烈，侵害公民权行为就会不时发生。二是保障权利不受权利侵害。对于权利的保护，“关键少数”更要积极作为，能否推动制度生成有效防范侵权行为发生，能否公正裁判处理好权利纠纷，能否及时为社会弱者提供侵权损害救济，都与“关键少数”宪法观念直接相关。

宪法至上、依法执政、权力受监督、权利受保障共同构成领导干部“关键少数”宪法观念体系的核心。四个方面既相区别又相联系，其中宪法至上是前提，依宪执政是保障，权力受监督是条件，权利受保障是核心，四者共同构成领导干部“关键少数”核心宪法观念的整体，统一于我国依宪治国的实践。

三、领导干部“关键少数”宪法观念的培育路径

我国自1985年开始“一五普法规划”到2015年的“六五普法规划”，启动和实施的全民性普法活动已达30年；自1990年开始领导干部主动学法，中央政治局法制讲座开启了一种政治新时尚。全民普法和干部学法教育了广大干部群众，但仍需要强化以宪法观念为核心的观念改造。

(一)“宪法人”引入

“‘宪法人’是指真心诚意地信仰宪法，具有宪法意识，并时刻按照宪法的基本精神生活和工作的人”[13]。 “关键少数”宪法观念培育的最好方式莫过于将其培育成“宪法人”，把“关键少数”塑造成“宪法人”团队的捷径莫过于把好“进口”关，实施“宪法人”引进的干部队伍政策。程金华提出了“依法治国者培育的多元机制：‘党建’与‘统战’的新思维”[14]，虽不全面，却是十分有效的措施。

刻意地将我国依法治国者划分为法治工作队伍和党的领导干部容易造成两类群体的割裂，极容易造成所谓法治工作队伍只关注干部的法治能力和水平，党的领导干部只关注党的理论水平和政策水平的错觉。法治队伍不仅要“专”，也要“红”；“关键少数”不仅政治素养和党的建设的理论水平要高，也要具有宪法观念和依法执政的能力。“关键少数”的“宪法人” 引入可从以下三个方面努力：一是干部公开选拔注重宪法知识的考核。领导干部公开选拔和竞争上岗即俗称的“公选”，其程序往往由笔试、面试、考察等步骤构成，笔试所考核的公共基础知识应当包含基本的宪法知识。二是干部交流搭建党的干部和司法干部、法学家、律师的畅通平台。自党的十八届四中全会开始，我国开始建立从法学家和律师中招录法官、检察官的尝试。然而这种渠道不能是一维的，应当是多维的，从符合条件的律师、法学专家中招录党的领导干部同样是不错的方向。三是干部提拔注重党性强、政治素养高的法学人才的提拔。《党政领导干部选拔任用工作条例》在选拔任用条件中设定了“依法办事”标准，宪法法治观念强的德才兼备的法律人才必将是党培养和选拔干部的重点。需要注意的是“宪法人”的判断是实质判断不是形式判断，即使是学习法律专业的、甚至是学习宪法专业的，如果没有宪法信仰和思维，也不是“宪法人”；即使不是学习法学宪法专业的，如果有坚定宪法信仰和宪法思维就是“宪法人”。

(二)巩固好传统宪法知识培训的效果

宪法知识的多寡虽不与宪法观念的强弱必然成正比，然而宪法观念的培育却离不开宪法知识的载体。

学习宪法知识的效果不在于形式和载体多么丰富多彩，现有的学习机制“关键少数”如果思想上能充分重视，内容上能精心设计，管理上能严格要求，规划上能持之以恒，宪法知识的学习就一定能取得实效。首先，以各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院为阵地把宪法知识列入各主体班次的必修课。《干部教育培训工作条例》规定了对干部政策法规教育的重点是加强宪法法律和党内法规教育。党校宪法知识培训应当依据不同班次的差异、定位、周期合理安排宪法教育的内容，鼓励司法机关、律师和高校宪法学教授多为党校主体班次讲授宪法。其次，将宪法知识培训纳入党委中心组经常性学习中。党委中心组学习是增强“关键少数”党性修养、理论水平和执政能力的重要措施。目前《中共中央关于进一步加强和改进党委(党组)中心组学习的意见》规定了党委中心组的学习内容十分广泛，包括政治、经济、科技、法律等多方面的指示，其中宪法法律知识的学习是党委中心组学习的重要内容。党委中心组学习宪法知识要建立发言制度，中心组成员学习宪法前要准备、学习中要思考，学习后要运用；同时可以改变封闭式学习为体验式学习，将课堂移到法治一线。

(三)开展好特色宪法主题教育实践活动

“这宪法应庄严地出现于你们的公共仪式中，它应出现于人民的一切集会中，出现于人民代表的住所，它应抄在我们的墙壁上，它应是父亲教育孩子的第一课”[16]。对“关键少数”宪法观念培育应当紧紧抓住国家宪法日、《宪法》宣誓等宪法主题教育活动的契机。

1.国家宪法日宣传教育活动

党的十八届四中全会将12月4日定为国家宪法日，十二届全国人大常委会第十一次会议进行了确认。国家宪法日的意义不仅在于其形式意义，更在于其宪法宣传教育的实际意义。通过国家宪法日进行宪法教育是世界各国的通行做法。“笔者对于联合国 193 个成员国进行粗略统计之后，至少有 37 个国家设立了宪法日(节)，其中乌克兰和哈萨克斯坦共和国更将宪法日规定在《宪法》文本之中”[17]。

表1 世界部分国家宪法日情况

2.《宪法》宣誓活动

自2014年起，我国规定凡经人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向《宪法》宣誓。2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会表决通过的70字《宪法》宣誓誓词将“忠于《中华人民共和国宪法》”作为《宪法》宣誓的首要和核心。“纵览各国宪法文本，我们发现，联合国 193 个成员国中，177 个国家规定了《宪法》宣誓制度”[18]。对于《宪法》宣誓，理论和实务界多予以褒奖，认为通过《宪法》宣誓能促进宣誓者从心理上增强对《宪法》的认知和认同，有助于宣誓者增强宪法意识、促进依宪依法行使公权力。《宪法》宣誓要有效实施在于构建明确的宣誓的主体、对象、誓词和程序等宣誓规则，将宣誓者范围圈定为“经人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员”，笔者认为这只是我国《宪法》宣誓制度从无到有建立的第一步。鉴于《宪法》独特的地位和作用，忠于《宪法》不仅仅是“经人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员”的义务，同样可以是党的领导干部、党员甚至是普通公民的要求和义务。党的干部基于其党员身份和公民身份的双重属性，不仅仅有忠于党章、向党章宣誓的义务，也有忠于《宪法》、向《宪法》宣誓的一般义务。

(四)实施宪法考核

实现宪法考核涉及到如何设定指标体系、如何组织、考核结果如何运用等，一系列问题的存在使得宪法考核从理论到实践很难操作。然而不能因为宪法考核难以实施就否定其作用，不能因为宪法考核难以实现就裹足不前。考核是领航灯和风向标，没有宪法考核，宪法实施情况就无法衡量。宪法考核作为法治考核的一项重要内容，在充分吸收和借鉴法治考核经验的基础上面临实施上的可操作性的难题。然而，在宪法考核上，点滴的努力与进步终将汇集成宪法实施的巨大进步。一是“关键少数”宪法知识、能力与水平考核。作为个体，“关键少数”自身的宪法观念首先表现为宪法知识的积累，知宪是行宪的前提。建立“关键少数”学宪考勤、学宪档案、学宪考核、学宪情况通报制度。党校、行政学院、社会主义学院等主体班次的宪法学习要严格要求和考勤；参加宪法学习和培训条件具备的尽量颁发学习结业证和培训证明进入干部档案；由组织部门会同法制部门依据干部管理权限分层次、定期对“关键少数”宪法知识进行考核，考核方式可以采取闭卷、开卷和撰写学习心得的方式，避免考核流于形式；及时通报“关键少数”个人和单位学习和组织宪法学习的情况；将干部学习宪法的情况作为干部选拔任用的前提和重要指标，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。二是对“关键少数”推进宪法实施情况进行考核。“关键少数”不仅自身要学习宪法知识，培育宪法观念，更承担着组织宪法学习、营造宪法氛围和环境，培育社会宪法观念的重任。要把宪法法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把宪法法治建设的成效与经济、政治、文化、社会、生态建设的成效一体检查、一体衡量、一体考核。

四、结语

作为中国特色的政治话语，“关键少数”宪法观念的关键性证成解决的是“关键少数”宪法观念为什么关键、哪些宪法观念关键的问题。正因为“关键少数”的宪法观念有超越于个体的社会意义，培育和增强领导干部“关键少数”宪法观念就成为我国宪法法治建设的当务之急。本文对领导干部“关键少数”宪法观念的关键性进行了证成，对培育的路径进行了探索，这种探索对于宪法、法治无疑是有益的，然而研究无法穷尽，我们仍可沿两个方向进行探索：一是领导干部“关键少数”外延的厘清。所有的研究建立在一个前提下，那就是哪些属于“关键少数”，是领导核心，或是党员领导干部，需要从法政策学角度进一步探讨。二是对领导干部“关键少数”进行宪法考核的标准与指标体系的构建。没有行之有效、操作性强的考核指标体系，宪法考核便无从谈起，然考核标准细化量化的可操作性设置必然困难重重。