我国社会救助管理服务体系建设研究*

王秀花,张元洁

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

社会救助有着深远的思想史和实践史，原始人类社会就有群体内互助的传统。17世纪初英国以法制化保障社会救助实施以来，有关社会救助的争论和博弈从未停止。尽管社会保险在现代社会保障中扮演着重要角色，社会救助发挥的基础性保障作用仍不可替代。新形势下，如何提高这项基本公共品的供给效率和实施效果，是社会救助工作的关键议题，也是难题。习近平主席在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议强调：“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”[1]基于当前救助制度的理性发展与价值选择，完善社会救助管理服务体系,提高其统筹协调与经办能力成为提升政策效果的重要保障。

一、模式选择：基于不同价值理念的考量

社会政策的制定要建立在基本的价值支持基础上，体现社会共有价值，符合国情与时代的要求，不同的价值理念会导致不同的救助政策取向[2]。

(一)统一救助抑或分类救助

统一救助即社会救助对象和政策项目较为单一和统一，只要符合规定救助条件，均可获得相同的救助项目。该救助模式的优点是政策清晰，相对简单，管理方便，运行成本低。不足之处是供需易脱节，资金使用效率不高，救助效果不明显，且不利于积极救助的开展。传统社会救助多采用此模式。

分类救助是指根据救助对象的差异性，对其分类，针对不同的对象类别提供不同形式、不同内容的救助项目，有针对性地分类施策。该模式的优势明显，能够合理利用救助资金对症下药，精准施策，以解决不同救助对象的特殊困难，满足其不同需求，且能够适应我国社会转型与多样化发展的新要求。然而其不足之处亦不容小觑，更细化的分类与多样化的救助形式使得管理工作更加复杂，管理成本高，对管理人员素质要求高，极易造成各种效率损失。

(二)政府全面负责抑或多元主体参与

公民社会权利的发展使其拥有了从政府获得救助的基本权利，一定程度上把人从市场之中解放出来，促进了人的“非商品化”。社会救助作为社会保障制度的最低层次，具有权利义务的不对等性，更加强调政府责任。当前救助资金主要源于财政拨款，政府承担着保障民生的兜底责任。因此，政府全面负责的救助模式有利于基金来源的稳定性和政策推行的强制性，有利于夯实“最后一道防线”，同时管理相对清晰简单。不足之处是资金来源单一、有限，救助服务供给不足，同时不利于公众参与自我管理和社会共同治理。

多元主体参与模式是由政府、企业、社会中的多元主体共同参与社会救助事业，提供资金、物资、服务等帮扶。该模式能扩充、整合社会资源共同应对贫困，减轻政府负担，营造社会互助氛围，符合福利社会化的发展要求。但对整合协调资源的管理服务能力提出了更大的挑战。

(三)“剩余型”保障还是“制度型”保障

蒂特马斯在20世纪80年代最早将社会福利制度划分为三种模式：“残补式”或叫“剩余型”福利制度，“制度化再分配”或“制度型”福利模式，以及“工业成就表现模式”[2]。不少学者综合其观点，将 “剩余型”和“制度型”视为福利制度的两种基本分类模式。“剩余型”模式强调个人责任意识，倾向于有条件的有限权利，福利享受不完全且易变，面向贫困者提供最低限度的救助。该模式的优点是不易引发福利依赖，强调个人责任，政府负担较轻，有利于促进经济效率，激励人们主要依靠自己的努力摆脱贫困。但在很大程度上会造成保障不足，加剧贫困。

“制度型”模式是把社会福利看成社会必须具备的一项重要的职责和功能。社会福利不是在家庭和市场不能满足个人需求时才介入的，而是现代社会结构中常规化的、永久性的、必需的组成部分,是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制。该模式的优点是“非商品化”程度高，制度稳定，保障水平较高，社会权利充分，有利于社会公平。但在一定程度上会影响社会效率，产生福利依赖，加重政府负担。

(四)“生存式”救济还是“发展型”救助

“生存式”救济属于“残补式”的救济，目标是保障公民的生存权利，满足贫困群体最低限度的生存需要。我国社会救助首先立足于坚持托底线，实施基本救助的同时强调个人责任，能一定程度上防止福利依赖和就业排斥。

“发展型”救助在保障贫困人口生存权的同时，注重其可持续生计能力的提升，最终尽可能靠自己构建生活。可持续生计是一种“发展型”救助模式，通过救助帮扶使所有贫困人口通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。不仅保障生存和提高收入，还是一种以人为本的分析框架，健康、教育、规避风险、能力提升等都是其目标，最终目标是实现发展[3]。该模式是更积极的助困脱贫方式，更有利于人的发展和个人价值的体现，但是它是由一套复杂多样的经济、社会和物质策略构建的，运行要求更高，难度更大。

当前我国的社会救助主要面临三方面的挑战，一是经济发展处于新常态，处于“增长速度换挡期、机构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”，资金压力较大[4]。二是人口老龄化加速，抚养比加大，救助金支付压力增大。三是社会、经济、文化等多方面转型，使传统救助模式不能适应新的贫困问题，不能满足不同的救助需求。这样的挑战之下，社会救助模式选择需适应新形势，采取分类救助、多元主体参与、制度型保障下的“选择性”救助、“发展型”救助，才能扩充资源的同时精准施策，政府充分负责的同时防止福利依赖，保证生存权利的同时提升救助对象的可行能力，同时满足多样化救助需求，应对各种新问题。这是对各种模式价值考量后的理性选择。

二、关键问题：多样化、多元化之下的管理难题

2014年我国颁布《社会救助暂行办法》，提出我国社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，要与其他社会保障制度相衔接，明确了分类救助、鼓励支持社会力量参与的模式，有利于我国社会救助走向规范统一。《办法》给出了基本的体系框架和方向性指导，但要实现上述救助模式的价值目标，需进一步探讨如何通过具体的机制路径完善社会救助管理服务体系。多样化、多元化发展要求带来的管理服务难题主要体现在以下几个方面：

(一)相关管理部门多，政策协调难度大

一是社会救助本身管理部门分散化。《办法》指出国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，能在一定程度上缓解“碎片化”。然而，各救助项目仍分别归属民政、教育、卫生、计生、住建、人社等多个部门管理，《办法》中将这些行政部门统称为社会救助管理部门。社会救助制度力求体现综合效能，多部门管理职能分散，由于政绩、权责、信息、经办、领导等方面的分离极易造成推诿责任，争夺资源，本位主义[5]，实际协调难度大，难以形成合力，不利于救助资源的统筹规划与协调，需进一步加强统一管理。分散化管理是亟待解决的首要问题。

二是社会救助涉及的相关政策多。社会救助制度本身包含的八类基本内容涉及多个社会救助管理部门，同时社会救助与其他社会保障政策也存在功能上的重叠与补充[6]。如医疗救助与医疗保险、大病保险共同应对因病致贫；最低生活保障和养老保险、老年福利共同应对老年贫困；就业救助与失业保险共同应对失业贫困；慈善事业与社会救助和社会福利互补应对各类贫弱问题。而这些相关政策又归属于不同的管理部门，易导致社会救助与相关政策衔接不畅，信息沟通不灵，标准统一不严[5]，便不能有效实现资源共享，易导致帮扶资源“重叠交叉”与“缺位不足”同时存在的局面。此外，具体经办工作缺乏统一协调，致使少数贫困户多头受助，而边缘贫困群体得不到任何救助，造成新的不公平[7]。

(二)人员情况复杂，信息处理难

一是救助主体多元化。除了政府负责和引导，社会福利社会化发展鼓励支持社会力量广泛参与救助和福利事业。然则，多元化参与使得登记、监督等管理协调难度加大，管理不善、信息割裂易造成更加复杂混乱的局面，影响整体效果。

二是救助对象情况复杂化。分类救助要求对救助申请者进行登记、审查、评议、公示、复查等。当前，家计调查仍然是社会救助必要的工作环节，需要对申请者的财产、劳动能力、社会保障、诚信、帮扶需求等情况充分了解。《办法》中规定享受医疗、教育、住房、就业救助主要针对低保家庭和特困供养人员。基于低保身份的简单叠加模式是一种基于运行成本和实际操作的次优选择，存在天然的缺陷和不足[8]，会造成低保家庭享受各种救助的叠加效应，使其他边缘困难人员很难获得针对性的救助。随着支出性贫困占比逐渐增大，根据不同致贫因素真正发挥分类救助的不同功效更利于资源的有效配置，但对申请者的审核与管理工作量会进一步加大。此外，社会救助在可获得性上应适当考虑子女等亲密亲属的财产状况，而这也会加大登记、审查的工作量。

(三)基层经办不统一，服务效能不足

各主管部门分散、多级开展经办业务的现状会造成系列问题。其一，门难寻。民众申请业务不便，甚至不知道某项救助的经办地点。其二，行政成本高。经办机构重复、过多级别设置，消耗过多的人力物力资源，提高了行政管理成本，在转移支付过程中会加剧“奥肯漏桶”的漏出效应，减少救助对象的最终获得量，导致福利更多损失。其三，效率低，效能不足。组织能力不足，建制不统一，信息不兼容，影响政策的执行力与协调度，造成经办效率低，服务效能不高，会严重影响民众获得保障的便捷性。

(四)引导激励不足，社会组织参与度低

一方面，公众对社会救助认知不足，部分人认为该制度本身就是政府的责任，不需要民众干预，参与意识不强。一方面社会力量参与社会救助的组织化程度不高，呈自发、分散状态，难以有序、系统地参与社会救助服务，社会救助管理部门难以根据救助对象的需要协调安排。另一方面，组织引导不足，参与渠道不畅，参与路径不完善。具体表现在：信息公开与跟进不够及时，社会组织在救助供需之间存在盲区。参与过程往往呈短期、零星、无序、低效的状态，导致救助分散、力量弱、不集中、不连续。参与不足不利于社会力量的充分发挥与壮大，而盲目参与也可能影响其他社会救助工作的正常开展，造成资源浪费，甚至影响整体救助效果。

三、应对之策：多层次管理服务体系建设

社会救助管理服务体系指支撑、维护社会救助运行和发展所需管理服务的总称[5]。要实现社会救助政策目标，在拓展资源供给、精准识别需求、细化救助方式的同时，加强相关方面的整合衔接，降低行政管理成本，提高服务效率，关键就是建立多层次管理服务体系，理顺各层次、各部门分工，管办分离，注重规范化建设，建立健全科学高效的管理体制机制，形成一个合理的有机系统。

(一)组建协调领导小组，强化部门间政策对接

首先，社会救助涉及管理部门较多，平级间跨部门协调及共享资源难度往往较大。作为我国特有的一种组织方式和工作机制，可以采取组建由各级政府领导负责、各部门参与的协调领导工作组，让各部门充分认识社会救助工作的重点意义以及新形势下整合衔接的重要性，实现政府领导下统筹规划社会救助相关资金、项目、资源，强化领导监督。充分发挥其组织优势，克服部门壁垒，统一思想、协调联动、形成合力、整体推进。

其次，明确相关各部门职责分工。在相关社会救助项目实施中，明确界定各部门的救助职责分工。除本部门专项救助履职考核外，各部门有责任安排资源，提供信息，配合查证。财政部门、审计部门、物价部门加强救助资金的拨付、审计和监督。同时加强各部门协调配合的动力和积极性。健全责任与绩效考核机制，把是否积极配合其他部门完成相关工作列入绩效考核范围。领导督查的同时，强化各部门之间的相互监督。建立联席会议制度，及时沟通交流，讨论相关政策的衔接方案及特殊性救助问题。条件成熟时，可将社会救助相关政策业务统一到民政部门管理。这是加强部门间综合协调管理水平的前提。

(二)健全管理信息系统，实现信息资源共享

其一，建立健全社会救助基本信息数据库。一是建立救助对象信息数据库，即需方数据库。包括财产状况、征信情况、子女等亲密亲属情况、贫困程度、致贫原因、救助需求、救助类别、救助标准、救助主体、复核情况等。这是有效开展分类救助，细化救助方式，精准扶助，预防道德风险的基础保证。这里，笔者认为低保制度应定位于全部或部分丧失劳动能力的低收入家庭，结合重残、高龄等特殊困难群体的福利津贴制度。有劳动能力家庭在临时性救助的同时，结合致贫原因“对症下药”，适度有条件地接受救助，如接受公益性岗位、就业培训、就业介绍等。这既能减轻低保家庭调查难度，又能较好地预防各类道德风险。该模式的实现需要以健全的信息系统为基础。二是建立社会救助多元主体信息数据库，即供方数据库。包括参与救助的主体名称，已经及能够提供的资金、实物和服务等资源，资源提供的方式，是否有特定救助对象等。

其二，借助“互联网+”，实现各部门相关信息资源的互联互通。例如，银行、房产管理部门、交通部门、工商部门配合对救助对象的财产征询业务；慈善总会参与救助时实现供方数据的互联互通；医疗救助与人社部的医疗保险、保险公司的大病保险、医院的医疗费用达成数据共享与网络互通；合理安排补偿救助程序；就业救助与人社部、就业指导中心共享数据等。数据详实，信息共享，网络互通是资源整合衔接的关键技术保证。

(三)统合基层经办机构，提高综合服务效能

首先，统合基层经办服务机构。因分类救助涉及政策较多，各项政策与相关管理部门有着密切联系，当前将全部救助项目划归同一部门管理难度较大。但是，在具体经办业务上，完全可以实现基层经办机构的统合，统一机构，统一窗口，统一查询，统一办理，加强社会救助综合经办服务平台建设。在已经实现政务大厅联合办公的地方设立专门窗口。严格实行管办分离，各部门负责规划、划拨资金、监督等管理职能，经办机构独立开展具体经办业务，解决行政部门既管又办造成监督难、效率低、部门间信息不对称等问题。讨论明确经办机构的单位性质。将社会救助经办机构设立在乡镇人民政府、街道办事处，省、市级政府负责管理、规划与协调。这样在保证服务便捷性的同时，减少不必要的浪费与效率损失。提高民众获得社会救助公共服务的便捷性，切实增加民众的满意度与获得感。

其次，推进网上政务平台建设。同步开展如下业务：公开相关政策、财务等信息，提高业务透明度；开展网上查询、网上咨询、网上申请等业务；开通求助热线；开通社会救助公众号；建立特定功能微信、QQ群；建立违法行为曝光栏；征求公众意见等，进一步提高经办效率。

这是降低行政管理成本、减少福利损失、加强监督、提高综合服务效能的业务平台保障。

(四)创新社会参与机制，培育互助伙伴关系

社会力量参与社会救助有诸多积极意义，能够扩充资金和服务等资源，强化监督，培育民众的利他主义精神，促进社会整合并鼓励伙伴关系。社会力量的培育壮大和民众的广泛参与需要政府部门积极引导支持，建立有效参与的机制和渠道。

第一，完善登记管理。在政府社会救助工作网站统一公开信息，方便公众查询、参与、求助，实现救助公共品的供需对接。二是简化登记程序和注册条件。如业务主管单位审查同意的条件使一些社会组织由于找不到可挂靠单位而放弃登记，阻碍社会组织的快速发展[9]。三是社会组织的规范化发展与协调管理，注重其社会影响考核，提高社会力量参与的组织化程度。

第二，倡导利他行为。培养社会工作积极分子，宣传政策和活动意义，在社区发展慈善公益活动、互助活动，推动慈善事业发展。为社会组织提供服务补贴和税费优惠，协调提供活动场所。党员干部带头参加慈善救助活动，对做出贡献的个人和组织予以表彰，树立典型和榜样，加大利他行为宣传，鼓励扶危济困行为。

第三，广泛开展合作。拓宽渠道，政府与社会组织广泛开展合作。一方面在政府救助之外，通过信息系统，对接供需，通过救助需求认领方式由相应社会组织提供物资和服务。政府提供的社会救助制度规定性强，救助服务难以深入细致开展。由社会组织提供的非制度性救助能够很好地弥补这一缺陷，协同制度性与非制度性救助，促使供给侧与需求侧的对应与平衡[10]。由社会力量提供综合援助，实现社会救助方式多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度发挥社会救助体系的综合效用[11]。另一方面，政府通过购买服务、委托代理、项目承包等形式将服务外包给各类社会组织、企业，提供多样化的更具体的救助项目。基于社会救助需求及救助方式多样性，政府在救助政策制定中采用程序规范而不是具体救助内容规范更具现实可行性。

第四，鼓励参与监督。社会组织和民众参与监督管理的关键是提供合理有效的表达和处理机制。加大政府信息公开，包括财务信息、救助对象和救助标准公示，使社会力量获得监督的基本依据；设立多级举报箱、举报热线；畅通申诉、申辩渠道；监测举报情况回复满意度；完善社会救助的信用评价体系。

让社会力量 “发展快，进的来，有秩序，有成效”，是管理服务体系建设的重要补充。

只有建立完善多层次社会救助管理服务体系，包括组织管理体系、信息网络体系、经办体系和多元参与机制，才能在救助需求多样化、救助主体多元化、救助方式精准化、救助情况复杂化的形势和要求下，整合资源、协调一致、互助共济、责任共担、深度融合，真正提高公众的公平感与满意度，实现扶危济困，脱贫致富，共享发展的目标。