林业规划环评必要性及体系、方法*

马 炜，刘增力，蒋亚芳，王志臣

(国家林业局 调查规划设计院，北京 100714)

林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态保护、建设和林木产品供给的重要任务[1] 226。林业规划是由国务院有关部门及各级地方人民政府及其有关部门组织编制的，目前多以生态建设、资源培育和产业发展等任务为主的林业专项规划[2-3]。由于林业规划并未强化生态环境影响评价和管理，在个别涉及速生丰产林、林纸一体化工程原料林基地、旅游开发、采伐和营造林等林业规划及其建设项目中，出现了非点源污染、地力消退、水土流失加重、生物多样性降低、生态退化等生态环境问题，需要对在天然林、湿地、荒漠、青藏高原等水源涵养、水土保持和生态屏障等生态敏感区可能产生长期性、针对性和综合性环境影响的一些规划进行环境影响评价(简称“环评”)[1]226[4-5][6]88[7]85。但是，由于国内环评理论与实践主要集中于工业、矿业、交通、水利水电等方面[8-10][11]46，生态和林业战略规划环评尚处于探索实践阶段[12-13][14]3，而林业规划环评更是一个新兴事物，一直未受关注。本文通过分析不同类型林业规划的环境影响来评定其环评必要性，并配合规划的各个环节，尝试构建一套林业规划环评理论、方法和制度体系，以适应我国林业发展形势，符合环评学科前沿发展。

一、林业规划及环评必要性分析

(一)林业规划的分类

开展林业规划环评，首先需要概述规划并对可能造成环境影响的规划内容进行分析，如规划实施所依托的资源与环境条件、空间范围和空间布局(涉及环境敏感区和重点生态功能区等)、时间跨度、发展规模及结构(如产业结构和资源利用结构等)等内容。同时，从与资源节约、环境保护等各项要求相协调的角度，分析不同类型规划的协调性和不确定性等特性，提出导致环境影响的预测结果和评价结论发生变化的不同情景[1]226[6]89[15]17。据此，将林业规划划分为以下两类：综合性规划，即全国、区域或流域、省市县不同行政单位等层级进行的综合性、总体性和长期性的规划；专题规划，即一定范围内基于某一专题展开的单项规划。结合规划目的、性质和对象等方面，再将其分为资源保护、资源培育、森林经营、生态建设、产业发展、基本建设和民生保障等7种43类(见表1)。

(二)林业规划的环境影响

林业规划对生态环境将造成一定程度的影响，包括对生态系统及其生物因子、非生物因子造成非污染性影响或产生有害的作用，甚至是不利、不可逆的影响。可将林业规划的环境影响分为A类(以改善和保护环境为目的)、B类(很少引起重大不利环境影响)、C类(可避免或减缓可能对环境造成不利的和重大的环境影响)和D类(可能对环境造成不利的和重大的环境影响)4种类型[15]17[16]。

(三)林业规划的环评必要性

为了科学地反映适宜性和潜在性，即评价不同类型林业规划环评的必要性，以划分林业规划环评范围，本研究首先采用层次分析法(AHP)[17]，多轮征询行业专家和管理人员等的意见，适当弱化环境质量特征等内容，加强生态方面的内容，最终选取水土气、生物多样性和社会经济等8个主要影响因素作为指标层，构建林业规划环评必要性评价体系，综合评定林业规划进行环评的必要性。同时，为了客观地综合多数专家经验与主观判断，采用计算方法简便、直观性强的专家打分法，通过20名专家以匿名方式对主要影响因素评分结果的统计、处理、分析和归纳，构建比较判断矩阵，来评定不同类型林业规划对这些因素的影响，确定是否需要进行环评[11]47[18-19]。由表1可知，资源保护和生态建设规划总体得分最高，资源经营和综合规划总体得分较高，而基本建设、产业发展和资源培育规划总体得分偏低，民生保障规划总体得分最低，但是部分具体类别与总体评价不一致。因此，研究认为综合性规划和资源保护、森林经营和生态建设规划不需要环评，部分资源培育、产业发展、基本建设和民生保障规划可能或明确需要环评。

二、林业规划环评体系构建

林业规划环评是通过对规划可能引起的生态环境影响进行分析和预测，从而提出改善环境的方式方法及措施。因此，林业规划中环境影响的识别、预测及评价体系，具有针对性、适用性和操作性，其工作流程也要配合规划的各个环节，二者全程互动，从而提高决策质量(见图1)。

(一)现状调查与评价

针对林业规划范围内的环境状况、社会经济概况、资源赋存与利用状况、环境质量和生态状况等，开展主要的环境敏感区和各类保护区及保护现状、对区域环境产生主导作用和显著影响的因素等现状的调查与评价[20-23]，重点是植被状况、生物群落与生态系统等多项调查及分析，以确定资源、环境和生态3项评价重点和生产力、生物多样性、水土流失等专项调查评价工作，明确评价范围和环境保护目标，可为后续的环评工作提供依据和全面、可靠的基础资料。

(二)环境影响识别、预测与评价

基于林业规划分析和现状评价结果，结合环境影响回顾与环境变化趋势分析结论，识别并预测规划实施的资源与环境制约因素，可能对环境造成重大影响或轻度影响以及存在的问题，确定环境目标，并遵循规律性和可持续发展等生态影响评价的原则，筛选环境影响因素识别与评价因子，还应分析非林业规划的环境影响的评价方法和技术理论体系于林业规划的适用性，提出林业规划环评内容[24-25]。最重要的是，要结合林业特色以及规划需求，提出生态(植被性状、生产力、群落、生物多样性)和环境(土壤、大气、水、固体废弃物、声等)等方面的评价指标及指标群体系，切实应用于林业规划环评的分析、预测与评价。例如在林业产业基地规划中，“土壤”是重要的环境影响因素，由于不适当的清理、整地和采伐、防火道建设，都可能发生“土壤侵蚀”，甚至造成“水土流失”，属于“累积性、可逆性的不利影响”的评价指标[7]87[26]114[27]58。

(三)环境影响减缓对策和措施

对林业规划可能造成有利或不利影响的程度大小和敏感、不可逆等特性，以及控制或补救措施的可及度和减缓程度，提出的具有可操作性的预防、最小化及对造成的影响进行全面修复补救的政策、管理、技术，以及防护与恢复措施。首先，贯彻执行有关环境质量标准、污染物排放标准及环境基础标准等，采取相应治理和处理措施，控制环境质量[15]18[28]56。其次，尽可能减少人为污染和干扰，采取多种保护措施，严格控制使用化学品，严格控制和监测外来物种的引进，减缓环境负面影响，维护甚至提高环境服务功能[29]47。最后，对于可能产生重大环境影响的林业规划，应拟定跟踪(或回顾性)评价方案，对规划的不确定性提出管理要求，对规划实施全过程产生的实际资源、环境、生态影响进行跟踪监测[26]116[27]58[28]55[29]47[30]13。

(四)林业规划方案论证

依据环境影响识别后建立的林业规划要素与资源、环境要素之间的动态响应关系，综合各种资源与环境要素的影响预测和分析、评价结果，从环境合理性论证和可持续发展两方面论证规划的目标、规模、布局、结构等规划要素的合理性以及环境目标的可达性，动态判定不同规划时段、不同发展情景下，规划实施有无重大资源、生态、环境制约因素，详细说明制约的程度、范围、方式等，进而提出规划方案的优化调整建议和评价推荐的规划方案。

(五)林业规划环评结果

林业规划环评的结果，一是评价结论，需要简洁、准确地论述规划区域的生态系统、环境质量和资源利用等现状，明确规划实施可能造成的主要生态、环境影响的预测结果和风险评价结论，提出规划方案的综合论证结论、规划的环境影响减缓对策和措施、跟踪(或回顾性)评价方案，以及公众参与意见和建议处理情况。二是审核结论，即划分是否需要环境影响评价的林业规划的范围和审批手续，包括：需要编制环境影响报告书的规划，例如速生丰产用材林、产业基地建设、林业工业和多种经营发展等规划；需要编写环境影响篇章或说明的规划，例如苗圃(种子园、母树林)、经济林、花卉种苗培育、退耕(草、滩)还林(草)和林业扶贫开发项目等规划；不需要进行规划环境影响评价的规划，但是具体建设工程需要环评，例如生态旅游等规划。

(六)政策制度保障

林业规划环评的法律依据主要是《宪法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》等法律法规和方针政策，《环境影响评价技术导则-生态影响》《区域生物多样性评价标准》《自然保护区建设项目生物多样性影响评价技术规范》等行政主管部门及各级政府颁布的导则、标准和规范，《世界银行及亚洲开发银行贷款项目审计指南》等技术指南，以及《全国生态环境建设规划》等相关规划，以加强行政管理，落实保障措施，明确审批权限和不履行相关义务的法律后果。同时，对一些可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的林业规划(依法需要保密的除外)，应当公开征求有关单位、专家和公众对规划环境影响报告书的意见，实现公众参与。今后，还需从部门合作、政策规范、理论完善、方法集成、机构建设等方面提出有针对性的、可操作的政策建议，进一步完善林业规划环评制度[31]3。

表1 不同类型林业规划环评必要性评定结果

(续表1)

规划类型主要因素影响评分(0—5分)水土壤空气生物多样性生态效益生态安全人类生活社会经济得分环境影响类型评定ABCD环评与否多种经营0.120.210.230.280.220.812.793.080.97√○野生动物园4.003.993.214.183.653.692.712.273.46√×植物园3.974.224.193.794.013.873.253.393.84√×生态旅游1.681.331.621.442.042.103.773.812.22√△基本建设2.682.772.732.212.302.593.453.412.77√△经营单位建设3.013.223.382.172.492.773.893.793.09√×林业体系建设2.782.852.372.222.672.993.373.312.82√△基础设施建设2.252.322.551.931.822.093.123.172.41√△民生保障2.202.312.252.142.512.603.333.262.58√×农村能源发展1.881.871.682.011.751.982.983.092.16√×农村林业建设2.482.612.392.313.092.993.193.462.82√×林业扶贫开发2.392.442.722.192.652.883.783.042.76√△

注：“○”“△”和“×”分别表示需要、可能需要和不需要环评。

图1 林业规划环评体系及工作流程图

三、林业规划环评的主要方法

根据林业规划特点及其环评的整个工作流程，除了资料收集与分析法、现场调查与监测法、系统流图法和问卷调查法等常规方法，还有PSR框架法、Delphi法和GIS法等适用的方法[31]113。在具体某一程序环节的应用中，可以根据实际情况进行选择多种评价方法科学组合，定量与定性相结合，再进行综合分析。

(一)“压力(Pressure)—状态(State)—响应(Response)”(PSR)框架法

人类活动给环境和自然资源施加压力，结果影响甚至改变了环境质量与自然资源质量，社会通过环境、经济、土地等政策、决策或管理措施响应变化，减缓资源环境压力，维持林业可持续发展。据此，再通过专家评价确定主要评价指标，构建林业规划环评PSR框架(见图2)。

(二)Delphi法

以可持续发展理论为指导，在评价指标体系初步构建后，按照层次分析法对各类指标的重要性赋值或设定目标值(标准)和阈值，通过两两比较构成矩阵，计算矩阵的标准化特征向量并进行一致性检验，确定评价指标的权重值。之后，输入指标现状值，采用指数法，即通过一定的数学模型将多个评价指标“合成”为一个整体性的多指标综合评价方法，计算指标值。Delphi法虽然权重不好确定，而且专家评分的主观性大，但是各项特征指标比较周全、阈值宽易分级，且容易操作、计算和统计，还易于掌握，是比较可行的评价方法。

(三)GIS法

由传统叠图法发展起来，继承了叠图法易于理解，能够直观明了的显示空间分布等优点。首先要采集规划区环境现状的图形数据和属性数据，同时制作自然条件、土地利用和地形地貌等单要素专题图；再详细对比规划布局与区域主体功能区规划、生态功能区划、和环境敏感区等之间的关系，形成综合性的区域环境现状评价图；最后，根据规划的目标和规划实施后可能对环境造成影响的因素，制作规划环境影响评价图，并与区域环境现状评价图进行对比，分析并评价规划在空间准入方面的符合性。

四、“全国林纸一体化”环评实践案例

图2 适合林业规划环评的PSR框架

2003年底，国家发改委通过了《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》，并组织编制了环评报告书[14]3。该环评报告书结构及内容主要包括：第一，总论，交代任务背景，概述规划目的、任务及协调性，提出环境保护总体目标，并从多方面分析可行性。第二，方案及任务，确定环评工作的指导思想，识别并分析规划实施可能带来的主要环境影响，并提出规避、减缓不利环境影响的对策和措施。第三，环境影响定界，划分规划层次，主要确定水、土壤和生态三个环境主题及其环境影响评价的环境目标与评价指标。第四，环境条件和主要制约因素，从林地资源、生态环境、水资源、水环境、造纸工业和森林资源利用现状五个方面分析有利条件，识别水体污染、水土流失、水资源贫乏、水质敏感等主要制约因素，不利的环境影响及减缓措施。首先要合理调整用水资源，水耗指标合规，水污染物达标排放，同时要保护生态多样性，使用商品林用地，避开生态敏感区与生态脆弱区，其次要确保土壤与水土保持，符合立地条件以退耕还林等用地要求。第五，公众参与，在环境影响评价以及环境影响报告书初稿形成、审查及最终稿修订过程中，在有关国家部门和专家层次上，以研讨会等方式进行公众参与。第六，跟踪监测与环境管理，回顾性评估规划实施的环境影响，并对原料林基地(及环境)和制浆造纸项目进行跟踪监测与管理。

五、结语

我国林业规划环评处于起步阶段，规划环评程序滞后，尚未形成系统的理论体系，也缺乏统一的评价指标与方法，国内还没有公认的典型范例。本文基于林业规划数据，结合环评资料，对林业规划环评的必要性以及体系和方法进行了探讨，研究结果表明：

第一，基于我国林业规划的自身特点，本研究将其分为综合规划、资源保护规划、资源培育规划、森林经营规划、生态建设规划、产业发展规划、基本建设规划和民生保障规划8个类型，并将其对环境的影响按利好和轻重程度分为A类、B类、C类和D类4种。研究认为，并非都以改善和保护环境为目的，部分林业规划对环境确实存在影响甚至重大影响，需要把环评纳入林业规划制定过程，建立综合环境、经济和社会的决策机制。

第二，为了分析并评价林业规划环评必要性，本研究选取了水土气、生物多样性和社会经济3类指向的8个评价指标，也可作为环境影响的基准，并采用专家打分法定性评价了一些难以进行定量化分析的指标，最终明确了需要和不需要环评的林业规划。但是，8个评价指标虽然简单却过于笼统，而且专家打分法易受主观意识影响，未来应适当扩大打分群体范围、增加打分专家数量，以减少人为影响，并进行多轮意见征询、反馈和调整，确保评价结论客观公正。

第三，林业规划环评体系的基础理论仍处于研究探索阶段，具有实践指导意义的研究滞后，无法满足实践要求。本研究基于林业规划中长期性和时空间宏观性等特征，尝试提出的林业规划环评体系，包括现状评价、环境影响、方案论证和环评结果等基础理论构架，重点在环境影响评价和对策等方面，并提出政策制度等长效保障机制，还应深化林业规划环评的行政程序研究，尽早纳入综合决策。

第四，目前关于规划环评技术方法的研究，多数仅提出原则性的要求，并未结合实际探讨如何应用。本研究提出林业规划环评的方法，具有预测和估算林业规划对宏观或大尺度环境影响的能力，能够指导林业规划环评实践，PSR框架法指标灵活可处理主观信息，Delphi法层次结构分明可用于综合评价，GIS法基于空间分析可处理交互作用。由于林业规划环评的前瞻性和不确定性，而且涉及面广，评价方法随着实践深入而深化，并与之相适应，以提高环评成果的可应用性、准确性和说服力。

林业规划环评的目的是站在林业可持续发展的总体高度，全面审视各项规划直接导致或可能诱发的正、负面影响。本研究探索了林业规划环评的一系列理论基础和技术方法，及其与规划的研究、编制和上报审批相关的一套工作流程，期望能在林业规划及其建设项目中得到广泛应用和推广，促进我国林业规划环评事业的发展。