从“碎片化”到“整体性”：农村环境治理的现实路径

张诚 刘祖云

摘要：整体性治理是一种全新的政府治理模式，强调对民众需求的整体回应，主张通过政府机构间和公私部门间的协调与合作提高公共服务效率，其中，协调、整合与信任是实现整体性治理的关键。整体性治理理论对解决我国农村环境问题具有十分重要的理论意义和应用价值，是新时代应对乡村环境问题的必然选择。然而，当前我国农村环境治理面临着碎片化问题，集中表现在治理主体、权责、内容和过程等方面。实现农村环境整体性治理，需要动员多主体参与合作，构建农村环境治理的协调机制；按照“一站式服务”的要求，建立农村环境治理的整合机制；搭建沟通平台，重塑农村环境治理的信任机制。

关键词：农村环境；环境治理；碎片化；整体性治理

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0028-006

一、引 言

近年来，伴随着农业现代化、农村工业化和城乡一体化的快速发展，我国农村社会面临着严峻的环境问题，因环境冲突引发的群体性事件时有发生，这严重制约了农村经济社会的健康发展。党的十八大以来，我国政府高度重视农村环境问题，习近平总书记也多次强调要“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。2016年，《“十三五”生态环境保护规划》提出，加快农业农村环境综合治理；2017年，党的十九大报告将“生态宜居”作为乡村振兴的总要求之一，并提出开展农村人居环境整治行动；2018年，《农村人居环境整治三年行动方案》提出，建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，动员村民投身美丽家园建设。此外，国家还出台了《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》、《关于推行环境污染第三方治理的意见》等政策文件，鼓励社会力量参与农村环境治理。因而，如何实现农村环境整体性治理，是当前亟待解决的现实问题。

学术界关于实现农村环境善治的理想形态存在四种不同观点：其一，政府治理型，强调政府在农村环境治理过程中的作用，因为环境资源的公共性决定了政府在农村环境监管中必须起主导作用，完善农村地区政府环境监管法律责任将对农村生态环境保护起到决定性的作用。[1]同时，政府的强有力支持也是建立农村环境责任保险制度的重要保障。[2]其二，市场治理型，主张运用市场管理的方法和手段推动农村环境治理。比如，马骥从产业经济学的视角，针对我国农村的环境污染主要来源于县域工业、种植业和畜牧业发展所产生的大气、水体和土壤污染的现状，提出推动县域经济产业结构升级、种植业发展方式转变、种养业循环发展等治理策略。[3]其三，社区治理型，即以社区为依托，集聚区域内社会群体的力量参与环境决策，监督环境执法，维护社区共同的环境利益。[4]社区治理相对于政府治理有激励优势，相对于市场治理有产权划分成本优势，可以依靠社会力量和非正式制度的创新等措施来促进社区环境治理。[5]其四，自主治理型，即发挥农民在农村环境治理过程中的主体性作用，主要措施包括培养可持续的自治理念和组织，完善环保筹资机制，建立有效的自主治理决策机制，构建农村环保自治的有效监督机制。[6]

此外，还有学者提出要发挥政府、市场、社会组织、村民等不同主体的协同作用，实现农村环境的合作治理。比如，张俊哲等提出合理划分各个主体治理污染的责任界限，建立政府、企业、民间组织与民众之间的竞争性合作治理关系，形成稳固的民间组织和民众参与农村环境污染治理的途径与机制[7]；沈费伟等基于利益相关者理论认为，只有明确政府、企业、城市、村民、环保组织、科研院校等利益相关者的角色定位，充分发挥好各自的环保功能，真正构建起农村环境的共同治理体系，才能克服不同利益相关者之间的冲突和相互博弈状态，进而实现农村环境善治的目标。[8]

现有研究从治理主体的角度，探讨了农村环境治理的不同模式，这启发我们要认识不同主体在农村环境治理中的作用，但从实践上看，依靠单一主体的治理模式已无法有效应对和解决农村日益严重且复杂的环境问题。推动不同治理模式的整合，发挥多元主体的协同作用，采用行政、法律、经济等多种治理手段，实现农村环境的整体性治理，是解决农村环境问题的必然选择。

二、整体性治理：我国农村环境治理的

一个理论视角

作为对新公共管理理论的反思和修正，整体性治理理论起源于20世纪90年代中后期的英国，随后被澳大利亚、新西兰、荷兰、美国等西方国家所仿效，现已成为西方国家政府治理的新范式。

英国学者希克斯是整体性治理理论的主要倡导者，他认为：“整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，整体性治理体现于不同层级或同一层级内部，不同职能间，政府、私人部门与非政府间等三个维度中。”“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。”[9]Tom Ling认为整体性治理包含“内、外、上、下”四个方面：“内”指组织内部的合作，即一种新的组织结构形式；“外”指组织之间的合作，即一种跨组织的工作方式；“上”指组织目标自上而下设定以及对上承担责任，即新的责任和激励机制；“下”指以公民整体需求为导向的新的公共服务供给流程。[10]Pollit认为，整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。[11]作为一种新的治理模式，整体性治理理论的发展也引起国内学术界的关注，学者曾凡军认为，整体性治理以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。[12]

纵观学界对整体性治理的研究，尽管存在论证视角和治理路径上的差异，但都意识到，整体性治理是对传统科层治理和新公共管理的反思，是对传统政府治理过程中碎片化问题的创新之举，它强调预防导向、公民需求导向和结果导向，“整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[13]。其中，协调、整合和信任是實现整体性治理的关键机制。

1.协调。协调既是政府管理的重要职能之一，也是实现整体性治理的前提。协调的必要性来源于两方面：一是随着现代社会和官僚制的发展，政府机构越来越专业化，也越来越庞大，政府内部纵向各层级间和横向各部门之间需要协调；二是在从传统同质性社会向现代异质性社会转变的过程中，组织和公民的自主性和独立性不断增强，社会治理需要在具有利益需求的主体间进行协调。传统政府治理模式之所以失效，很大程度上是由于管理的碎片化和分散化导致政府内部以及政府和公私部门之间存在协调困境。希克斯非常重视协调，将协调看作解决碎片化问题和实现社会“有机团结”的必要条件，“所谓协调就是指政府机构间为发展联合性和整体性工作，联合信息系统、机构间对话、共同规划和决策过程。”“协调阶段侧重于整体性治理所应具备的信息、认知与决定层面，并将分离领域中的个体予以连结，以避免过度碎片化或负面外部性，使其认知彼此联结，并向签订协议或相互同意方向发展。”[14]因此，协调是促进社会团结与整合，解决碎片化问题，推动整体性治理的策略性工作。

2.整合。整合是实现整体性治理的关键。协调和整合是整体性治理的两个核心概念，协调在于解决认识问题，即调解政府机构内部以及政府和公私部门之间在认识上的矛盾和冲突，达成共识；而整合在于解决行动问题，即在协调的基础上，明确目标，利用现代信息技术，通过人员培训、组织调整、公民参与等途径，达成一致行动，从而实现对民众需求的整体性回应。在希克斯看来，整合涉及三个治理层面，即治理层级、治理功能和公私部门。治理层级的整合是指地方政府、区域政府、中央政府乃至全球性的国际组织之间的整合，治理功能的整合是指政府部门的功能性整合，公私部门的整合是指在政府部门、私人部门和志愿组织之间建立伙伴关系。[15]

3.信任。信任是实现协调和整合的保障性因素，也是实现整体性治理的内在要求。一方面，信任是实现协调和整合的社会基础。如果不能在政府机构间和公私部门间建立良好的信任关系，就无法有效进行协调和整合，即使实现合作也是在行政力量主导下的强制性合作，存在稳定性差的内在缺陷。另一方面，信任是保证整体性治理可持续性的重要因素。整体性治理要求政府保持对民众需求的敏感性，重视社会和公民参与等，这意味着需要通过信任实现政府与社会的良性互动和信息共享。查尔斯·蒂利从风险的角度，认为“信任是把利益攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中，而信任关系则意味着常规化地承担了这种风险”[16]。因此，一旦主体间无法建立信任关系，或信任遭受持久的破坏，个人利益和社会利益得不到有效保护，人们就会普遍采取不信任策略，如违反规则、背叛合约、欺骗等，使得协调和整合面临诸多困境，整体性治理也就难以继续。

整体性治理理论对解决农村环境问题具有重要的启示意义，一方面，农村环境治理涉及政府、企业、自治组织和村民个人等不同主体，需要主体间建立良好的信任关系，在治理行动上相互协调和配合；另一方面，随着现代化的发展，信息、技术、权威等资源呈现出分配不均衡态势，需要采取整体性思维，整合分散的治理资源，统筹规划，促进资源最优配置和效用最大化，最终实现农村环境“善治”。

三、碎片化：农村环境治理的现实样态

“碎片化”原意为完整的东西破碎成诸多零块，最先应用于传播学中用来形象地描述社会传播语境，后来广泛运用于政治领域、社会领域和技术领域。[17]当前农村环境治理呈现出碎片化趋势，影响着农村环境治理的成效。

1.农村环境治理主体的碎片化

从参与者和利益相关者的角度看，农村环境治理的主体涉及政府、自治组织以及村民个人等。农村环境治理主体的碎片化表现为虽然多元主体都在一定程度上参与环境治理，但无论是政府，还是自治组织和村民个人，都没有切实承担起农村环境治理的责任，多元主体间也没有建立紧密联系的协同合作关系。

从政府角度看，政府，特别是基层政府，是农村环境治理的最大责任主体，在农村环境治理过程中发挥着引导、动员、协调和监督等作用，政府对农村环境治理的关注和投入直接关系到环境治理的成效。政府对农村环境投入有限，据《中国统计年鉴2016》显示，2015年，国家共投入8806.3亿元人民币用于环境污染治理，其中，绝大部分资金用于城镇环境基础设施建设和工业污染治理，共达5702.5亿元，城乡环境治理差距依然很大。

从自治组织角度看，根据《村民自治法》，村民委员会有义务引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。而当前，以村委会为代表的自治组织在应对农村环境治理时表现出既“无心”也“无力”，一方面，随着城乡流动的加快和村民收入的增加，村委会的自治权威在不断下降，其成员收入由过去依赖村民转向依赖政府，村委会的行政化趋势日益凸显，对引导和参与农村环境治理意愿不强；另一方面，经过农村税费改革后，村委会在开展农村环境治理方面动力不足。受制度、资金、技术等限制，村委会往往对农村环境治理表现出“有心无力”。村委会的“无心”和“无力”，使得农村环境社区治理难以实现。

此外，受传统政治、文化习惯、社会心理以及环境教育等因素的影响，广大村民往往对农村环境问题认识不足，参与环境治理的积极性和主动性不够，把环境保护和治理的责任推给政府，甚至对各类环保政策、措施和技術采取反对和抵制行为。

2.农村环境治理权责的碎片化

权责一致既是政府管理的重要原则之一，也是进行整体性治理的内在要求。管理学家法约尔特别重视权责一致，并主张统一指挥和统一领导，“对于同一目标下的所有工作，应由同一的管理者负责，这是推动协调一致的共趋目标。”[18]农村环境治理面临着权责不对称和碎片化的困境。

其一，农村环境治理机构的碎片化，主要体现为纵向环保组织的等级化和横向环保机构的分散化。从纵向上看，根据行政层级的不同，环保机构可分为“中央—省—市—县—乡/镇”五个层级。合理的层级划分可以发挥不同的优势，然而，在分税制的指导下，环保机构在不同层级之间，特别是在中央和省级与基层之间，明显存在财权和事权不匹配的问题，基层环保机构承担了大量的环保职责，却无法获得充分的资源。从横向上看，环保部门内部存在行政审批、监督管理、自然生态保护等不同科室，专业化的机构设置导致管理的碎片化。机构的碎片化使得组织内部协调难度大，难以有效开展农村环境治理。[19]

其二，农村环境治理职能的碎片化，即并不是由统一的环保机构来承担农村环保职能，而是将职能分散到各个不同的部门和组织中。除了环保部门内部存在职能划分，农村环境治理，往往还涉及农业、水利、国土、财政等部门。各部门为了争取上级支持，特别是财政支持，往往表现出积极承担环保职能的形象，而在得到支持后，却由于农村环境问题的复杂性、全面性和综合性，并不积极推动环境治理。职能的碎片化不仅导致农村环境信息的碎片化，还使得环保机构在进行环境治理时往往“力不从心”。

其三，农村环境政策的碎片化。一方面，我国缺少针对农村环境治理的专项法律和政策，当前的环保政策大多是以解决城市环境问题为导向的，在农村地区难以适应，王文颖指出，相关法律在农村环境治理问题上的可操作性不强，即使有立法，也会被束之高阁[20]；另一方面，由于机构和职能的碎片化，基于部门利益基础上的农村环保政策也呈现出碎片化和分散化的特征，不同部门的环境政策之间缺少协调，甚至相互矛盾和冲突。政策的碎片化导致缺少统一的具有权威性的依据，农村环境治理呈现出“政出多门”和“无序”状态。

3.农村环境治理内容的碎片化

农村环境问题表现在水污染、土壤污染、工业污染、养殖污染、城市转移污染、生态环境破坏等多方面，农村环境问题的凸显是多种因素综合而成的结果。农村环境治理的内容不仅包括对这些环境问题的处理和解决，还包括改善农村环保设施、提高村民环保素养、加强农村环境法治教育、完善农村环境保护制度、建立农村环保标准等，因此，农村环境治理是一项系统性工程，只有采取整体性治理，才能彻底解决环境问题。从当前各地区农村环境治理实践上看，农村环境治理是以项目制的方式进行的，地方政府通过设立专项资金，将项目进行 “发包”、“转包”，实现以项目运作方式推动基层政府提供公共服务的目标。[20]虽然通过实施农村环境治理项目，在一定程度上改善了农村环境，但也存在很多问题，比如，项目内容的单一性、资金使用缺少灵活性、环保服务与村民需求之间存在差距、忽视了农村环境治理的系统性和综合性等，导致农村环境治理内容表现出碎片化的特征，无法从根本上解决农村环境问题。

4.农村环境治理过程的碎片化

从治理过程上看，农村环境治理是一项连续性和持久性工程，不仅需要在时间上保持连续性，将长期目标与短期目标相结合，还需要在实践上保持连贯性，实现政策制定、执行、监督、评估、改进的统一。农村环境治理过程的碎片化，表现在时间和实践两方面：一是时间上的碎片化，即强调农村环境治理的时效性，在某一时间段迅速开展环境治理，而后则恢复正常，集中表现为农村环境的“运动式治理”。二是实践上的碎片化，即在农村环境治理过程中，只重视治理的某一环节或某些环节，而不是关注过程的连贯性。在农村环境治理实践中，政府往往对环境政策的制定和执行比较重视，而忽视政策监督、评估、反馈和改进等，没有从根本上反思环境问题发生的根源、吸取教训和总结治理经验，致使农村环境问题反复发生和愈演愈烈。环境问题的突发性、项目的时限性、领导者的重视、上级部门的考核内容等是导致农村环境治理过程碎片化的主要影响因素。

四、从“碎片化”到“整体性”：

农村环境治理的现实路径

实施“生态宜居”的乡村振兴战略，体现出政府、社会和村民对乡村环境发展的更高要求和期待。2018年中央一号文件提出：“乡村振兴，生态宜居是关键。良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富，必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。”农村生态环境作为我国生态环境的重要组成部分，其治理的好坏关系到广大村民的切身利益，关系到乡村振兴的成败。推进农村环境整体性治理，是解决农村环境治理碎片化问题的必然选择，也是实现乡村振兴战略的内在要求。针对农村环境治理碎片化的现状，应从协调机制、整合机制和信任机制三个层面着手，推进农村环境整体性治理。

1.动员多主体参与合作，构建农村环境治理的协调机制

根据动员的主体以及协调性质的不同，可以将协调机制分为政府内部协调和政府与社会协调两部分。

一是加强政府内部的协调，强化政府的农村环境治理职能。政府依然是农村环境治理的最大责任主体，政府，特别是基层政府，对农村环境的关注和投入，是决定农村环境治理成败的关键因素，而这也影响着企业、社会组织、自治组织和村民等社会力量参与农村环境治理的积极性和主动性。因而，实现农村环境整体性治理，首先要加强政府内部的协调，切实履行好政府的农村环保职能。从协调的方向上看，一方面，要加强纵向各层级环保部门之间的协调。应按照权责一致的原则，合理划分不同层级间环保机构的财权和事务；改变环保机构“双重领导”和“政府主导”的现状，由上级环保部门直接领导，增强环保机构的独立性；针对农村环境问题的特殊性，赋予基层环保机构开展农村环境治理的自主权；上级机构要加强农村环境巡查和巡视，指导基层开展农村环境治理。另一方面，要建立以環保机构为主体，农业、财政、国土等部门参与的农村环境治理协调机构，制定协调制度并完善协调机制，实现农村环境“大部门式”治理。

二是要加强政府与社会的协调，广泛动员社会力量积极参与。政府要重视不同主体在农村环境治理中的作用，并进行广泛的社会动员。比如，利用村委会等自治组织收集农村环境信息，宣传环保政策，建立政府与农村的沟通平台等，赋予村民自治组织环境管理权[21]；通过环境教育，发展现代农业和生态经济，提升村民的环保意识和能力；培育、发展和完善农村环境市场，鼓励企业参与农村环境治理；培育农村社会的环保网络和环保组织，促进农村社会成员对环境治理的参与水平[22]。同时，政府要通过电子政务、互联网、听证会、座谈会、实地考察等途径，搭建政府与社会的沟通和协商平台，使协调制度化和常态化，关注村民对环境的整体需求，努力达成农村环境治理的共识。

2.按照“一站式服务”的要求，建立农村环境治理的整合机制

“一站式服务”是整体性治理的内在要求和发展目标，整合则是提供“一站式服务”和实施整体性治理的关键。针对农村环境治理权责、内容和过程碎片化的问题，应遵循“一站式服务”的要求和标准，进行组织、职能、目标、内容和过程的整合。一是组织整合，即将承担农村环境治理职能的相关机构和组织进行合并、重组，实行大部门式治理，避免“政出多门”，比如，将一些原本存在于农业、林业、水利等部门的环保机构和组织合并到统一的环保部门当中，提升环保部门的权威，保证农村环境治理的统一性。二是职能整合，即按照职能统一的原则，将分散的农村环保职能整合到一个部门，比如，在环保部门内部设立农村环保科（室），将涉及农村环境政策的制定、预算安排、信息调查、污染处理等职能交由其行使。三是目标整合，即整合分散的环境治理目标，制定统一的农村环境政策，这具体表现在三个层面：宏观上，改变城市偏向的环境政策，根据农村环境的特殊性，制定农村环境治理的专项法律法规和政策制度；中观上，将农村环境治理的长期目标和短期目标结合起来，明确农村环境治理的战略目标；微观上，打破部门分立状态，由环保部门主导，农业、林业、水利等部门参与，制定统一的农村环境标准和政策，避免政策之间的相互冲突以及政策的片面性。四是内容整合，即从整体性的角度看待农村环境问题，在进行专项治理的同时，要注重农村环境的综合整治。从成因上看，农村环境问题的严重性是多种因素综合作用的结果，从表现上看，各種环境问题是相互关联、相互影响的，因此，在进行农村环境治理时，既要重视环境专项治理，也要重视各项目之间的相互联系和配合，还要重视改善农业生产条件、提高村民环境意识、改进农村环保设施等。五是过程整合，即明确农村环境治理的步骤和顺序，保证治理的连续性和完整性，这意味着不仅要重视环境政策的制定和执行，还要重视政策的监督、反馈、评估和改进等。

3.搭建沟通平台，重塑农村环境治理的信任机制

实践证明，只有主体间通过互动、沟通、交往建立良好的信任关系，才能促进协调和整合的实现，才能保证农村环境整体性治理的有效性和可持续性。目前，在传统乡村社会信任的基础遭到破坏，现代社会信任机制尚未建立的过程中，亟须建立乡村社会信任体系支撑乡村环境合作治理。[23]对此，一方面，要弘扬诚实守信的传统美德，培育村民关心公共事务、参与公共活动的公共精神，将环境保护纳入村民自治范围内，鼓励村民自觉养成良好的生产生活习惯，积极参与农村环境治理；另一方面，要加强法制教育，增强现代社会信任。制定并完善农村环境法律政策体系，建立农村环境标准，规范农村环境行为；健全农村生态补偿机制，保障村民的环境权益；建立农村环境信任档案制度，对企业和个人的环境行为进行记录；建立农村环境治理的奖惩机制，对积极参与环境治理的主体给予奖励，而对消极参与，甚至抵制环境治理的行为进行曝光并给予处罚。

除了建立乡村信任体系，还应通过搭建互动和沟通的平台，增进社会信任和政府信任。比如，建立农村环境信息公开制度，及时公布农村环境信息，保障村民的环境知情权；建立网上环境举报平台，设置举报电话，鼓励社会组织和村民对环境违法行为进行监督和举报；利用互联网、微信、微博等平台，宣传政府的环境政策，促进政府与社会和村民的互动，了解公众的环境需求。

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（责任编辑 吴晓妹）