地方公共服务满意度与地方政府信任关系研究——基于“2015年中国城乡社会治理调查”的实证分析

彭川宇， 李尚玖

(西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610031)

近年来，对地方政府的信任问题不容乐观。吕书鹏通过分析2002、2008和2011年亚洲民主调查数据，发现民众对中央政府与地方政府的信任度差距较大：认为中央政府是可信的民众占到96%以上，而认为地方政府可信的民众则低于90%[1]。李芬通过分析CSS 2011数据发现民众对地方政府的信任度仅过及格线[2]。由此不难发现，与对中央政府的信任度相较而言，民众对地方政府的信任程度不高。卢春龙等指出，我国民众对政治的信任来源已从“意识形态合法性”和“经济绩效合法性”转变为“公共服务合法性”[3]，可见民众对公共服务的满意度会对地方政府信任产生影响。地方政府作为公共服务的直接提供者，肩负着民众对公共服务的期望。民众若对地方政府提供的公共服务感到满意，必然会更加信任地方政府。因此，地方政府想要提升民众的信任度，就要通过提供令人满意的公共服务，来提高民众对地方政府工作的满意度。

本文根据“2015年中国城乡社会治理问卷调查”情况，探究我国民众对地方政府公共服务的满意度和信任度的现状以及两者之间的关系，为地方政府加强公共服务建设、提高民众对地方政府公共服务的满意度提供参考，以期增加民众对地方政府的信任度。

一、文献回顾与研究假设

信任来源于人们对社会行动的不可预测性，人们为了面对未来、应对威胁、作出选择、实现合作共赢、应对更多陌生人等，必须信任他人[4]。政治信任是信任的一个重要组成部分，而政治信任本身可具体分为：对国家的信任、对政治制度的信任、对政策的信任、对政府的信任、对政府人员的信任等，因此，政府信任是政治信任的一种具体表现形式。张成福等将政府信任定义为以民众对政府的期待和政府对民众的回应为基础的一种互动、合作关系[5]。本文主要探讨的是民众对地方政府的信任，因此可将地方政府信任看作是基于民众对政府的期望心理而产生的民众与地方政府之间的互动关系。根据期望差异理论，政府信任反映了政治机构是否按照公众的期望而行动[6]，政府信任程度取决于公众对政府的认知与期望之间的落差大小[7]。民众若对政府提供的公共服务感到满意，则会认为其期望得到了实现。根据社会交换理论，民众与政府之间还存在一种交换关系，交换的起点在于民众对政府能力和行为的期望，民众向政府付出资源、信任、选票等，期望能换取政府优质的公共服务等。因此，人们对政府的绩效越满意，对政府的信任度就会越高，并且信任政府的民众也会以更高的回应性和容忍度来回报政府，有利于社会良性发展。这种政府信任是基于人们对政府绩效的期望与评价而产生的观点，是学术界对政治信任来源的主要研究视角之一——制度主义视角。制度主义认为，政治信任产生于制度范畴之内，是在特定的政治环境、制度的背景下，民众基于政府治理过程和政府绩效结果而产生的信任关系[8]。这种制度信任将公众与政府联系了起来，值得信任的政府治理必然伴随着令人满意的政治绩效[9]。

公共服务一般是指由政府主导与私营部门和第三部门合作提供的以维护社会公平和保障公民基本生存权利等为原则的产品和服务，其作为政府绩效的重要组成部分，是民众与政府接触的最直接载体之一。党的十九大报告提到，我国社会“发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，发展质量和效益还不高”“群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”，可见就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务应是政府需要致力于实现平衡、充分发展的基本公共服务[10]，本文将结合“2015年中国城乡社会治理问卷调查”情况，以中小学教育、养老、就业、医疗、住房等5类地方政府公共服务为例进行讨论。

公共服务的满意度是指公共服务是否符合民众期望或满足其生活需要的一种主观评价。车晓霞在以陕西省乡镇调查为基础的实证研究中得出：公民在义务教育、公共卫生、治安等方面的满意度会对本地乡镇政府的信任度产生积极影响[11]。李强等基于对关中地区四地的调查研究发现，村民对乡镇政府服务的满意度，包括土地分配与征用、社会治安、教育、医疗保险、基础设施建设以及养老保障等6个方面，都会正向影响乡镇政府信任[12]。依雪辰以X市为例的调查也发现，民众对地方政府提供的公共服务和产品的整体满意度对提升地方政府信任度有积极影响[13]。何玉等通过分析300个地级市电子政务评估的数据发现，公共服务能通过影响政府透明度而间接影响政府信任，因此通过电子政务来改善公共服务与提高政府透明度，进而提高政府信任的路径是可行的[14]。另外，有学者以部分公共服务为代表进行了研究。胡荣等研究发现，公民对政务和城市治理服务的满意度对政府信任有积极的影响[15]。

先前的研究大都围绕民众对各类公共服务评价的总体满意度与政府信任的关系展开讨论，对于各类公共服务对政府信任的独立影响研究较少，且以往研究常以地方性调查的数据为基础，仍有较大的深入研究空间。因此，本文参考已有研究的优势与不足，结合以下2点进行探索：(1)以“2015年中国城乡社会治理问卷调查”为数据基础进行研究，选取我国26个省(市、自治区)的数据，以期说明在全国范围是否存在公共服务满意度促进地方政府信任的现象；(2)把地方政府公共服务分为中小学教育、养老、就业、医疗、住房等5个方面，试图探讨地方政府公共服务满意度及不同类别的公共服务满意度与地方政府信任之间的关系。据此，提出如下研究假设。

H：民众对地方政府公共服务的满意度与地方政府信任之间存在正向的相关关系。

Ha：民众对地方政府医疗服务的满意度正向影响地方政府信任。

Hb：民众对地方政府就业服务的满意度正向影响地方政府信任。

Hc：民众对地方政府中小学教育服务的满意度正向影响地方政府信任。

Hd：民众对地方政府住房服务的满意度正向影响地方政府信任。

He：民众对地方政府养老服务的满意度正向影响地方政府信任。

二、数据来源与变量设置

(一)数据来源

本文采用的数据来源于清华大学联合12所高校开展的2015年中国城乡社会治理问卷调查。该调查于2015年7月1日至2016年3月6日以GPS辅助区域抽样和多阶分层概率抽样的方法进行开展，获得了有效样本4068个。为保证问卷结果的质量，该调查涵盖了我国26个省(市、自治区)，受访的目标人群定位为18岁及以上，并在被调查区居住时长不少于1个月的中国城乡居民。为保证本文结果的有效性，排除部分含有缺失值不便于统计的样本后，参与研究的样本有3966个。在调查对象中，男性占48.8%，女性占51.2%；18～49岁的人占52.0%，50岁及以上的人占48.0%；农业户口占75.8%，非农业户口占24.2%；初中及以下教育程度的人占73.1%，高中及以上教育程度的人占26.9%。问卷中涵盖的内容众多，本文选取其中有关民众对地方政府公共服务的满意度和信任度的题项作为主要研究变量。

(二)变量设置

本文研究的是民众对地方政府公共服务的满意度对地方政府信任的影响关系，因此本文选择的自变量是民众对地方政府公共服务的满意度，因变量为民众对地方政府的信任度。

测量因变量“地方政府信任”的题项为：“请问您对于下面这些机构(地方政府)的信任程度怎么样？”，取值为1～6，其中“1”代表“完全不可信”，“6”代表“完全可信”。测量自变量“公共服务满意度”的问题包含了5个题项，在问卷中对应的题目是：“总体而言，您对本地政府在下列各项事务上的工作表现是非常满意，比较满意，不太满意，非常不满意？”，分别对应民众对当地中小学教育、养老、就业、医疗、住房等5项公共服务的满意度取值为1～4，其中，“1”代表“非常满意”，“4”代表“非常不满意”，为了进行数据处理，将其调整为6点式，以和“地方政府信任”选项的数据保持方向、大小上的一致性。通过梳理以往文献发现，个体特征(如性别、年龄等) 也会影响人们对政府的信任度，因此结合问卷数据将性别、年龄、户口类型和受教育水平作为控制变量。各变量的取值说明和描述性统计分析结果见表1。其中，地方政府信任度及各单项服务满意度计算的是调查所得各题项结果数据的均值；民众对地方政府公共服务总体满意度则是由民众对5项公共服务的满意度均值加总平均计算得出。

本文主要采用SPSS 20.0进行统计分析，以频数统计分析民众对地方政府公共服务满意度和地方政府信任的现状；以逐步回归分析民众公共服务满意度对地方政府信任的影响。在控制变量中，以女性、18～49岁、农业户口、初中及以下受教育程度作为参考，虚拟后引入回归模型；自变量及因变量，则直接引入回归模型。为保证检验到全部控制变量的作用，用进入法引入控制变量，自变量即5项公共服务满意度则用逐步法逐步引入模型。并且，在进行回归分析之前，对各自变量进行了多重共线性检验。经检验，各变量间的方差膨胀因子VIF值均大于1且小于2，说明变量间不存在多重共线性问题，适合进行回归分析。

表1 变量说明和描述性分析

三、结果分析

(一)民众对地方政府的信任现状

我国民众对地方政府信任的总体水平处于中等水平，在满分为6分的情况下，地方政府信任度均值为3.959分，折合成百分制为65.98分(表1)。其中，大部分民众认为地方政府是“有点可信”的(即“4分”的水平)，但即使如此，信任程度仍旧不高，且依然有11.6%的民众认为地方政府是完全或相当不可信的(即“1分”和“2分”分的水平)。

(二)民众对地方政府公共服务的满意度现状

就全国总水平而言，在总分为6分的情况下，我国民众对地方政府公共服务的总体满意度为4.152分，折合成百分制为69.2分(地方政府公共服务总体满意度由民众对5项公共服务的满意度加总平均计算得出)；而单项公共服务的满意度为3.8～4.3分，约为百分制的63～72分。其中，民众对中小学教育的满意度最高，其次是养老、医疗和住房，最低的是就业满意度。

(三)民众对地方政府信任的影响因素检验

应用逐步回归对变量关系进行验证发现，从个体特征层面看，户口类型和年龄都显著影响了民众对地方政府的信任，但是性别和受教育水平对地方政府信任程度的影响并不显著。因为控制变量并非本文重点，在此不详述。但当模型仅引入控制变量时，调整后的判定系数R2为0.008，引入民众对公共服务的满意度后调整后的R2上升至0.083，并且调整后的R2随着各类公共服务满意度不断引入模型也在不断增长，这说明引入公共服务满意度对解释地方政府信任有明显的作用。

表2 地方政府公共服务满意度对地方政府信任影响的多元线性回归

注：**、*分别表示自变量在1%、5%水平(双侧)上显著

民众对5项地方政府公共服务的满意度均进入了回归模型，最终假设模型H的F统计量观测值为74.446，显著性概率P值等于0.000(小于0.01)，这表明自变量与因变量间存在显著线性关系，且模型总体调整后的判定系数R2为0.143，说明自变量解释了因变量14.3%的变化，总体看来，回归模型具有统计学意义，假设H成立。从假设模型Ha～He中5项公共服务满意度的回归系数显著性来看，5项民众对地方政府公共服务的满意度均对民众的地方政府信任产生显著的正向影响，假设Ha、Hb、Hc、Hd、He均成立。各项公共服务对地方政府信任的影响系数有一定差距，但是差距并不大，可见民众对各项公共服务的重视程度相差不大。5项公共服务满意度逐渐进入模型时，调整后的判定系数R2明显也逐渐增长，说明相比单项公共服务满意度的影响力，民众对各项公共服务的总体满意度对地方政府信任的影响力更大。

四、结论与建议

(一)结论

以“2015年中国城乡社会治理问卷调查”为数据基础，试图探究民众对地方政府公共服务的满意度与地方政府信任的关系，并得出以下结论。

1.我国民众对地方政府公共服务的平均满意度在总分为6分的情况下为4.152分，民众对所调查的5项公共服务的满意度由大到小分别是中小学教育、养老、医疗、住房、就业；我国民众对地方政府信任度的平均水平在总分为6分的情况下为3.959分。可见，民众对地方公共服务处于比较满意的状态，对地方政府的信任度分值也处于中等偏上水平，但满意度和信任度仍不够高，还有较大的上升空间。目前我国民众对地方政府公共服务满意度以及地方政府信任度均不高，可能是由于现实中存在这样一种困境：对于老百姓来说，地方政府能力提升中最重要、最直观的体现之一就是其提供公共服务的质量和效率，因为他们与地方政府最直接的接触就寓于“公共服务的需求与供给”这层关系中，并且百姓所需的公共服务也一般都由地方政府所承担。因此若是公共服务享受中遇到问题和困难，民众也更倾向于将责任归咎于与他们更接近的负责公共服务具体落实的地方政府身上，而就地方政府自身来说，其常常由于权责不对等等问题而导致投入于公共产品或服务的精力不足以及政府回应性较弱。因此，地方政府的信任弱化问题相比中央政府来说就严重得多。既然民众对服务质量好坏的心理评价——即满意度，会直接影响地方政府信任，因此提升民众对公共服务的满意感就成为了提升民众对政府信任程度的重要途径。

2.在控制变量方面，在回归模型中可看到受访者的个体因素，年龄和户口性质对地方政府信任产生了影响。通过均值比较得出，非农业户口人群的政府信任大于农业户口人群，50岁及以上人群的政府信任大于50岁以下人群，与部分学者的研究结果一致[16]。非农业户口人群大多生活在城市，他们相比农业户口人群，享受到的公共服务更加优质、丰富，他们对地方政府的工作评价自然高于非农业户口的人群，也会更加信任地方政府。且随着人们的年龄增长、社会阅历增加，人们对社会事务的容忍度会上升、批判性会下降，使得年龄大的人群对政府更加信任。而政府信任较高的两类人群在本次调查中人数占比都低于另外几类人群，这可能是导致政府信任度较低的原因之一。

3.民众对地方政府医疗、就业、中小学教育、住房、养老等5项公共服务的满意度以及这5项公共服务的总体满意度均会正向影响地方政府信任，假设H、Ha、Hb、Hc、Hd、He均成立，且民众的5项公共服务满意度对地方政府信任影响力最大的是医疗服务满意度，其次依次为就业、中小学教育、住房服务满意度，影响力最小的是养老服务满意度；公共服务总体满意度对地方政府信任的影响力大于单项公共服务满意度对地方政府信任的影响力。

(二)建议

在政府信任的“公共服务合法性”的要求之下，地方政府应该以民众的真实需求为导向，以全面质量管理为底线，以提升民众对公共服务满意度来构建和谐的政民关系，提升民众对地方政府的信任度。基于本文的研究结论，提出以下建议。

1.全面协调发展基础性公共服务。党的十九大报告指出，“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”[10]。中小学教育、医疗、就业、养老、住房服务等是基础性公共服务，是老百姓生活必需的服务，也是政府公共服务提供工作中应给予保障的底线公共服务。(1)在中小学教育方面，要致力于促进城乡教育均等化。除对农村校舍建设、师资投资等直接性的投入外，还需对配套条件加大投入，如完善农村住宿条件、交通、通信等基础设施建设，使得学生上学便利、教师愿意留在乡村等。(2)在医疗服务方面，也要着力实现基础医疗卫生服务的均等化。同时，医疗服务要注重时效性，注重配套设施的建设，如配置充足的救护设备、便利的卫生服务站点等，使病人就医便利。(3)在就业服务方面，地方政府应充分完善就业市场。同时，要提供职业教育、保障性住房等其他公共服务，提高对就业的孵化作用。(4)在养老服务方面，要着力于完善城乡养老体系。如地方政府可加大对社区的投资，鼓励社区养老、居家养老等，丰富养老保障的形式，有效化解空巢老人、失独老人、老漂族等群体的养老难题。(5)居住是人类生存的基本需求，在住房服务方面，更应保障其公平性。地方政府要持续规范房地产市场，加大对保障性住房的保护，更要落实好同步建设廉租房和公租房、推广租售同权等能够降低民众住房压力的政策。地方政府不应忽视任何基础性公共服务，应致力于提升民众对公共服务的总体满意度，做到各项公共服务的全面协调发展。

2.优先改善满意度低的公共服务。调查中民众满意度最低的是就业服务，而它对地方政府信任的影响力却位居第二。因此，地方政府应将就业服务作为公共服务建设的重点。充分就业带动的不仅仅是劳动力市场的活力，更能起到稳定社会秩序、为社会创新提供驱动力等作用。为提升就业服务质量，地方政府应致力于创造更多的就业机会以及提供更好的就业环境。地方政府应从开源的视角鼓励人们自主创造就业机会，大力扶持创业产业和公司，积极响应“大众创业、万众创新”的号召；还应从节流的视角充分利用劳动力，加强职业培训的投入，减小失业规模。

3.加强政民沟通，提升公共服务供给质量。由于满意度是一种主观性的心理评价，民众在作出满意度评价时可能会有多角度、多层次的考虑，也可能有人仅仅因为某个方面的不满意就全盘否定政府的公共服务工作。这就要求地方政府在提供公共服务时考虑民众对各项公共服务的需求点以及对公共服务评价的背后原因，有针对性地解决问题，从而使政府对公共服务的提供越来越完善，使民众满意度越来越高。为此，地方政府一方面应加强政务公开性，使民众了解其工作内容，如有效利用电子政务加强政务信息公开；另一方面，地方政府应加强与民众的互动性，更加积极地鼓励公民参与、接收民众的诉求，如开通线上政务咨询及投诉渠道，增加政民互动活动，定期开展针对公共服务及相关政策的政民研讨会，更多地接收在校生和社会志愿者进入政府机构进行访学和实习，以促进政民沟通。地方政府能适时、及时地了解民众的真实需求和服务感受，才能对症下药，高效率地提升民众对公共服务的满意度。

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