高压反腐下的官员不作为及治理

陶林

[摘 要]十八大以来，以习近平同志为核心的中央领导集体坚持高压反腐，反腐工作成效显著。但是在高压反腐形式下出现了官员不作为现象，不愿为、不会为、不敢为、消极为是其集中表现。官员不作为的成因主要有中国传统政治文化的消极影响、基层公务员福利待遇较低、行政体制不健全、干部考核机制不完善等外部制度原因，以及官员自身的素质和能力不足等主观原因。官员不作为的治理对策包括努力构建法治型的政治文化、提高基层公务员的工资待遇、推动行政体制改革、加快权力清单建设和问责制、干部考核机制的科学化民主化、强化学习提升官员素质和能力。

[关键词]高压反腐；官员不作为；表现；成因；治理

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2018）02-0098-05

十八大以来，以习近平同志为核心的新一代中央领导集体，坚持高压反腐。时至今日，高压反腐已经开展了四年多，形成了高压反腐新常态，即不是运动式反腐，而是始终强调反腐的一种高压态势。高压反腐具有三个特征：第一，不留死角，苍蝇老虎一起打。十八大以来，既有一些县级、处级、厅级干部落马，更有重量级的老虎落马，如大老虎周永康、徐才厚、郭伯雄、苏荣、令计划等。反腐涉及国家部委、军委，甚至包括前中央政治局常委。高压反腐打破了官场多年的潜规则，消除了党员干部的侥幸心理。第二，以纪委为主要力量，通过派设工作组、专案组、巡视组，分赴各地蹲点，接受群众举报，并通过网络平台了解民意、搜集资料。第三，通过实施严厉的法治和问责制，开展反腐，一旦发现腐败案件，立即立案审查，判决从严，极大地震慑了党员领导干部，不敢贪的氛围开始初步形成。

在高压反腐背景下，一方面，反腐工作取得了显著成效，揪出了一批大老虎，反腐工作不但获得了老百姓的高度认可，且使为官乱作为现象得到有效遏制。另一方面，则出现地方行政官员的不作为现象。高压反腐之前，地方行政官員因为政绩的驱动，发展地方经济会打擦边球。高压反腐之后，加上环境污染、群体性事件，以及国内经济转型形势严峻等因素，一些地方行政官员出现消极的不作为现象，即多一事不如少一事，怕出事、不敢干事的消极怠政现象，这将对地方经济的发展产生不利影响。目前国内一些地区甚至出现厅级干部主动辞职的现象。基于此，本文对官员不作为的概念、表现和危害进行讨论，分析其成因，提出系统治理的对策。

一、官员不作为的界定、表现和危害

（一）官员不作为的界定

高压反腐态势下政府官员中出现了懒政、怠政现象，有的学者称之为“不作为”[1]现象。2015年3月“两会”期间，李克强在《政府工作报告》中指出：“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。”[2]他严肃批评“为官不为”的作风，指出不作为也是一种腐败。“为官不为”中的“官”，主要是指有职权的地方行政官员；“为”，指官员的作为，即公务员的行为责任，哪些事情应该做，哪些事情必须做，效果如何。官员不作为是指官员不尽心尽职或者消极履行本职工作的行为。

（二）官员不作为的表现

官员不作为的表现可分为六种类型：“1.能力缺失型；2.享乐散漫型；3.环绕退让型；4.名利偏好型；5.被动应急型；6.闻风观望型”[3]。辽宁省通过统计分析群众反映的公务员怠政、懒政的形式，把官员不作为归纳为五大类：1. 工作效能低，办理业务不及时，处理投诉不及时。2. 监管不力。3. 政策执行不到位，违规执行政策，滥用职权。4. 作风散漫，不按时上下班。5. 风纪形象差，执法和服务态度差，生冷强硬。官员不作为现象在高压反腐之前也不同程度地存在，而在当前的高压反腐态势下集中表现为不愿为、不会为、不敢为、消极为四个方面。

第一，有抵触，不愿为。一些官员心理有抵触，没有动力，不愿为。在反腐高压态势下，中央出台了一系列的规定和规则，如“八项规定”， 反对“四风”等，公款吃喝、公车消费、公款旅游等得到有效遏制；一些部门干部原有的“特权”受到有效制约，加上地方有关领导的反腐败措施矫枉过正，停发了一些部门正常的年终福利等等，从而使得实际工作中有关官员的“油水”大打折扣，无利可图。特别是实行了阳光工资后，某些官员心理失衡，导致其在其位不谋其政，尸位素餐，假借“公事公办”之名，有意不作为，在工作中有情绪化倾向。

第二，缺能力，不会为。随着改革进入深水期，各种社会矛盾凸显，加上经济新常态，环境污染问题日益严重、群体性事件高发频发、网络虚拟社会兴起等等，种种社会矛盾和问题拷问地方政府的执政能力和水平。为此，中央出台了一系列的文件和方针政策，新时期的党员干部需要深入学习党中央的重要文件和会议精神，不断提升执政能力和水平。然而一些基层提拔的干部虽工作经验丰富，但是忽视理论学习，在日常工作中，不能实事求是地结合本地实际开展工作，不能与时俱进地提高专业知识和工作技能，有的习惯做表面文章，实干能力不足。

第三，怕出错，不敢为。在经济新常态背景下，党中央不断加大反腐力度，对腐败问题零容忍，高压反腐取得了显著效果，相应地党内政治生态、政府工作作风得到了有效改善。但是由于缺乏相应的容错机制，部分领导干部害怕出事，做事缩手缩脚。他们不知道应该干什么，必须干什么，希望做太平官，混日子，多一事不如少一事。

第四，被动为，消极为。一些地方官员在反腐高压形势下，不是主动调研解决问题，而是热衷开会、做报告，表面上很忙碌，实际上是空转，行政效率低下。有的地方官员是在出了问题之后再出面解决，没有树立预防为先、综合治理的理念。工作上消极被动，人民内部矛盾问题用人民币解决，水平就是搞定，稳定就是一切。在面对群体性事件时，往往会采取息事宁人的方法，要么金钱赔偿，要么简单出动警力，用行政手段解决。有的则满足于现状，认为升迁无望，倚老卖老，平庸度日。

（三）官员不作为的危害

2015年李克强总理在国务院第三次廉政工作会议上说，庸政、懒政、怠政也是一种腐败。“对为官不为，懒政怠政的，要公开曝光，坚决追究责任”[2]。2015年8月国务院监察部审核发现，全国7个省中有59名干部存在懒政、怠政等不作为。官员不作为具有很大的危害，已经成为阻碍改革的重要阻力，而且是体制内的阻力。

第一，不利于有效化解官民矛盾和社会矛盾。官员不作为有损于党在人民群众心目中的形象，消解党执政的合法性基础。执政合法性的基础就在于人民群众对于党和政府的认同，地方行政官员的不作为，会损害党和政府的公信力。特别是面对一些群体性事件，如果地方行政官员不作为，往往会酿成严重的社会后果，影响社会稳定。

第二，可能恶化本就严峻的政治生态。官员不作为助长了官本位的思想，曲解了执政为民的理念，进而会形成和固化为一种执政理念，影响某一部门或者地方的经济社会发展，直至阻碍改革进程。在当前深化改革的关键时期，党和政府是改革的领导者与推动者，如果出现地方行政官员不作为，则会出现上有政策下有对策的局面，中央的政策执行就会失灵。长此以往，会形成一种不健康的亚政治文化，消解社会主义核心价值观，损害党风、政风，直至影响整个社会风气。

二、官员不作为的成因分析

官员不作为的成因是多方面的。从总体上看，包括中国传统政治文化的消极影响、基层公务员福利待遇较低、行政体制不健全、干部考核机制不完善等外部制度原因，以及官员自身的素质和能力不足等主观原因。

（一）官本位的传统政治文化的深远影响

中国是一个具有几千年的封建专制文化传统的大国，官本位思想根深蒂固。以官为本、以官为贵的价值观深入中国社会的各个层面，历年来的考公务员热就从一个侧面反映出了社会的官本位思想。“2003年参加国家公务员考试人数为87609人，从2004年到2012年开始增加，从2004年的12万人增加到2012年的96万人。”[4]每年报考人数居高不下，竞争非常激烈，这与官本位的传统政治文化的影响密切相关。再如，所谓“三年清知府，十万雪花银”，为政者的潜意识是为官应该为自己捞好处；“为官高人一等”，官员习惯于发号施令，有功劳一起争抢，有责任则互相推诿。

（二）基层公务员的工资福利比较低

十八大以来，实行八项规定，严惩四风，公款吃喝现象得到有效遏制。但是在一些地方存在矫枉过正，甚公务员正常福利的发放也受到了影响。特别是在实行阳光工资后，取消了之前的一些福利和一些乱发的奖金津贴，公务员的各种灰色收入也随之消失。在一线大城市，公务员面临高额生活成本和房价的压力。以南京为例，一般的科员年工资为7万～8万，处级公务员为10万～12万，县级的公务员则是6万～7万。扣除孩子的学校教育费用、培训班学费，以及日常和朋友应酬、房贷、车贷、赡养老人等的费用，公务员收入基本上所剩无几。而与之形成鲜明对比的是，社会上的确存在一些既得利益集团，如官二代、富二代、一些国企老总和私企老总，他们生活奢侈，底层官员在与之接触时，难免会心态失衡。且在高压反腐态势下，基层公务员的工资或者没有上涨，或者是上涨幅度赶不上CPI指数，致使其工作动力不足，出现了不作为现象。

（三）行政管理体制不健全

尽管实行了6次较大规模的行政管理体制改革，实行了大部制，但还是存在管理机构设置重叠、权责不明确的问题，政府职能转变不到位，政府越位、缺位和错位现象也不同程度地存在着。由于体制的漏洞和缺陷，在出现问题时，各个部门之间往往会因怕出事，而互相踢皮球，导致官员不作为现象。而针对官员不作为又缺乏具体的法律规定和惩罚措施，没有严格的责任追究机制，问责制度落不到实处，因此在问责过程中出现了“板子高高举起、轻轻落下”的现象。

（四）干部考核机制的固化

首先，干部考核机制的形式化。年终考核述职，一般包括德、能、勤、绩、廉五方面，但这五方面的考核指标并没有细化，很多公务员的述职报告是在网站上下载后简单修改后完成的。而且在现有体制下，公务员一旦被录用，只要无大过失，基本上可以长期任职，虽然已经出台了《公务员法》，但即使发现某些公务员有怠政、懒政等现象，也很难对其进行处罚或辞退。其次，干部考核机制的平均主义。一方面，缺乏有效的激励和奖惩机制。考核机制的大鍋饭，加上基层编制的紧张，公务员职务晋升要看资历，甚至是人情关系等等，有些基层公务员则由于年龄限制，职务晋升遭遇天花板，导致其工作动力不足。另一方面，激励官员有为的报酬体系不健全，干与不干、干好与干坏所得到的奖励与报酬差别不大。再次，群众监督和评议权重低。调研中发现，一方面以GDP为中心的干部绩效考核指标体系遭到很诸多指责；另一方面虽然尝试实行新的复合型的指标考核体系，但是在实际考核中，一些基层领导干部还是有惯性思维，往往选择使用风险小的容易实现的经济指标，也就是说GDP指标在考核中还是占很大比重，而群众监督、民生指数、生态文明的指标权重较低。最后，缺少容错机制。应该承认，在党员干部队伍中绝大多数为官者是想干事、能干事的，然而由于在实际干事过程中缺乏相应的容错机制，导致部分干部担心出问题，受处罚，从而导致其胆小，不愿为。

（五）官员自身素质和能力的不足

官员自身素质和能力不足是官员不作为的重要的主观原因。首先，理想信念不足，对于马克思主义、共产主义的理想信念有所动摇，对于党的宗旨意识薄弱，缺少责任心，缺乏服务意识和进取精神，满足当太平官，混日子。其次，政治心理上的从众心理，害怕出名。受中国传统政治文化影响，主张“中者天下之正道，庸者天下之定理”的中庸之道，不敢为天下先，害怕“枪打出头鸟”。特别是在当今网络时代，官员一言一行都需要谨慎，否则会被曝光，因而他们产生了多一事不如少一事的心态。再次，怕“得罪人”。中国官员之间一直存在一种圈子文化，得不到圈子里的认同，往往很难开展工作。中国仍然是一个人情社会，存在各种潜规则，人际关系错综复杂。不作为是一些干部拒绝潜规则的发泄；有的官员想保持廉洁，但是碍于大环境，所以只好随波逐流。最后，一些官员面对新的政治生态和复杂的社会、经济发展情况，不能适应，没有新的工作思路，不敢为。以往的打擦边球、靠吃喝拉关系跑项目等传统方式失灵，新的工作思路和办法不多，有的官员对此甚至束手无策。

三、官员不作为的治理对策

习近平指出，“当前为官不易，为官不为问题引起社会关注，要深入分析，正面引导，加强责任追究”[5]。官员不作为的治理需要从制度外部环境和官员自身素质两大方面着手，主要对策包括五个方面。

（一）构建新型的法治型政治文化

中国应该在继承传统政治文化的基础上，实现从依附型的政治文化到法治型的政治文化转型。在全面推进国家治理现代化的背景下，依法治国要求依法执政和依法行政，加强法治政府和服务型政府建设。法治是“现代政治文化的核心价值，更是国家治理现代化的基本动力”[6]。现代的法治文化，有利于塑造官员的核心价值观，强化其责任意识、法治意识，改变其原来的官本位意识，树立正确的权力观，即执政为民；可以使官员树立法治思维，用法治方式化解社会矛盾。

（二）适当提高基层公务员的工资福利

一方面，按照国际一般标准，公务员工资应该在社会平均收入中居中等偏上。如果长期实行公务员阳光工资制度，应该保证基层公务员的工资福利中等偏上，以确保其在不贪腐的基础上可以保持基本的生活无忧，可以体面地生活。再者由于公务员编制的紧张，晋升渠道越往上会越狭隘，因此，应让绝大多数公务员在基层可以享受较好的物质待遇，以保持其工作积极性。当然，从长远看，只有有效限制公务员规模，才能更好地提高其物质待遇和收入水平，如新加坡、美国等发达国家的做法。另一方面，根据地方财政情况，对考核为优秀的干部给予一定的精神和物质奖励。

（三）推进行政体制改革，建立权力清单，严格实施问责制

推进法治政府建设，完善权力清单。官员不作为的一个重要原因就是政府的权责不清，应该按照权责明确的原则，划清每个部门和个人的岗位职责，避免出现部门之间互相扯皮的现象。建立部门和个人的权力清单，设立详细的规范和制度，做到有章可循、有法可依。同时实行严格的问责制，如江西南昌、湖南郴州专门出台了关于官员不作为的11个方面的表现的问责条例。

（四）干部考核机制的科学化和民主化

按照习近平的要求，遵循好干部的五条标准和四有标准，改善领导干部的激励机制，建立以职务升迁、薪金为基础的群众监督的多层次激励机制。首先，考核指标体系的量化。考核内容量化，包括德、能、勤、绩、廉每项测评指标的量化，这样可以使考核不再模糊，更具可操作性。把考核结果与官员仕途发展紧密结合起来，对于考核优异者进行适当的提拔重用。其次，完善干部考评机制，公务员的铁饭碗也可以被打破，形成能上能下的机制。应该建立合理的激励机制，打破平均主义，将干部业绩和晋升挂钩，杜绝跑官要官的现象。中共中央《推进领导干部能上能下（试行）》规定：“经组织提醒教育，没有改正，不适宜担任现职的，及时予以调整”。但是在实际的执行中难度很大，很多情况下执行的结果是平调。建议新提拔干部的试用期为一年，试用期结束后，如果群众评议和业绩考核不合格，应该可以免职。再次，加强群众的有效监督。官员不作为的外部因素在于监督不力和外部压力不足。如辽宁省近年来借助民心网这一网络平台，建立了群众工作站，24小时办公，受理群众反映的问题，取得了很好的效果。“截止到2015年，辽宁省全省各级党政机关通过民心网接受群众监督，投诉和举报，发现查处官員怠政、懒政案例91785件。”[7]加强社会监督主要包括两个方面：一是群众的监督和评议。把群众的监督和评议作为干部考核的重要参考指标，使“百姓满不满意”成为评价官员合格与否的重要标尺。二是加强网络监督。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上指出：“我国网民有近六亿人，手机网民有四亿六千多万人，其中微博用户达到三亿多人。必须尽快掌握这个舆论战场上的主动权，不能被边缘化”[8]。政府应该运用好网络，加强与公众的互动，对于不作为官员要曝光，对于积极作为的官员积极予以表扬，对于恶意中伤官员、散布谣言者，要依法管理。最后，建立允许试错的免责机制。对于真心干事、不谋取私利而受到挫折的官员，可以减轻或者免责；对于其工作中的探索和失误，应该实事求是地分析；对于其探索精神和创新精神，要宽容理解，不能简单地一棒子打死。

（五）加强培训和学习，提高公务员的素质和能力

对于信仰动摇和弱化的公务员，要加强其理想信念教育和官德建设，补精神之钙；要强化其权力意识和责任意识，增强其服务意识和担当精神。对于能力不足的公务员，需要以党校为基地加强其学习培训，开拓其眼界，拓展其知识面，提高其工作能力。同时，社会的媒体宣传既要注意先进事迹的正面宣传，也要注重对不作为官员的曝光。

总之，官员不作为的治理应当成为一个常态，不能操之过急。治理的目的，正如中共十八届五中全会所提出的，是“着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态，形成敢于担当、奋发有为的精神状态。”

参考文献

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习近平在全国宣传思想工作会议上的讲话[EB/OL]（2014-08-09）[2018-02-21].中共中央网络安全和信息化领导小组办公室网，http：//www.cac.gov.cn/2014-08/09/c_1115324460.htm.

[责任编辑 王艳芳]