对国有企业信息公开的初步探索

罗尔男

在当前反腐倡廉的大趋势下，公民对国家机关的知情权需求加大，政府及其他国家机关顺势而为，推出许多信息公开的举措。然而国有企业的信息公开却由于鲜有关注而成为法外之地，只有零星的单行法规，且位阶不高。本文正是针对这一立法和实务上的空白，展开研究并提出对策。

党的十九大报告首次提出了“建设现代化经济体系”，开启了全面深化经济体制改革的序幕。中国现处于经济转型期，引领着整个国民经济发展的国有企业在我国国民经济中的占据重要地位，国有企业经济效益的高低在一定程度上将直接影响整个国民经济的增长。稳步推进国企改革，有助于提升国企整体效率，进而缓解政府财政压力，提高整个经济的效率，促进经济增长。而国有企业信息公开对于提高企业透明度、完善国有企业监管显得尤为重要，成为国企改革不可或缺的一环。

一、国有企业信息公开的必要性分析

1、国有企业信息公开是公民的知情权的有效保障。根据《企业国有资产法》规定：“国有资产属于国家所有即全民所有”。所谓国有企业，是指中央政府或地方政府投资或参与控制的企业。政府受全体人民的委托，将国有资产投资于企业，由此可以看出全民是国有企业的最终投资人。国有企业属于全民所有，而国家作为受委托人，国有企业的所有权是由国家代表全体人民来行使的。全民对国有企业拥有应然的所有权，在于其是国有企业的最终所有者。由于国有企业的所有权与经营权分离，每个公民不直接参与国有企业的经营和管理，只有保障全民享有充分的知情权，真正了解到国有企业的经营状况，才能真正行使股东权，维护自身的合法权益。而国有企业股东的特殊属性，也决定其信息公开较之一般企业更紧要。

2、国有企业信息公开是加强外部监督的重要途径。政府既是出资人代表，又是监管机构，因此对国有企业的监管目标不僅仅是追求所有者的利益最大化，还要考虑国家经济的整体调节以及社会整体的利益，监管的范围比一般企业更加广泛。但另一方面，由于政府角色的双重性导致政府这种监管不仅不符合权力制衡的基本原则，也会因监管幅度过大而存在管不过来的实践性问题。只有国有企业信息公开，才能减少国有企业所有者和经营者信息不对称带来的风险，降低社会公众为获取企业信息付出的较高的成本，加强各类社会机构、财会专业机构、新闻媒体等社会各界对企业的战略决策、薪酬体制、资产处置、关联交易等方面的外部监督。

3、国有企业信息公开是反腐倡廉之利器。国有企业资产巨大，这些资产由企业经营者管理控制着，他们一旦有腐败行为，将严重影响国有资产价值的保值增值，进而严重损害国家和民众的利益。国有企业依法将企业财务预算、资产处置等重大信息向社会公众公布，有利于减少内部控制人权力运行的弹性和任意性，从而约束其在运营过程中的行为。同时制约政府的行为，有利于政企分开，确立国有企业独立的市场主体地位。国有企业信息公开作为反腐倡廉的重要手段，可以通过减少因内部人控制和外部干扰两方面因素而导致的国有企业腐败行为，保证国有企业的健康发展。

二、我国国有企业信息公开的现状

自十八届三中全会提出“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”，到《2015年政府信息公开工作要点》中首次将国有企业信息纳入政府信息公开的范围，再到《2017年政务公开工作要点》中提出，要逐步推进国有企业的信息公开工作，将公开的时间细化到月份，公开的情况增加了全国国有及国有控股企业主要经济效益指标、主要行业盈利、重大变化事项等。

随着2015年8月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的出台，为贯彻落实其基本思想，国务院国有资产监督管理委员会于2017年1月发布了《关于推进中央企业信息公开的指导意见》，该意见以央企信息公开作为先行示范，对地方各级管理部门和地方国有企业信息公开起到了一定的指导作用，各省国资委也响应其号召，纷纷开始依照本省国有企业实际情况，着手制定相关指导意见。

随着国有企业的信息公开工作地日益推进，笔者提出以下看法并尝试提出浅薄建议：

（一）国有企业信息公开的有关法律法规不完善

没有正式法律法规保证，导致我国无法健全完善的国有企业信息公开制度，进而使信息公开工作难以落地。有关法规虽对国有企业信息公开作出了原则性规定，但因其未细化操作规则，无法在实际中开展应用。如《企业国有资产法》对国务院和地方人民政府做出了概括性的要求，通过依法向公众公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况作为社会公众监督的方式。《国务院国有资产监督管理委员会国有资产监督管理信息公开实施办法》对国资管理部门提出了要求，规定主动向社会公布的四项指标为：所出资企业国有资产有关统计信息、经营业绩考核总体情况、所出资企业生产经营总体情况、所出资企业国有资产保值增。经调查，国有资产监管部门一般只公布国有资产的总量数据，而国家企业信用信息公示系统中具体国有企业的企业年报数据显示的是“企业选择不公示”，导致社会公众无法有效监督国有企业的原因正在于此，即社会公众无法真正了解企业个体的真实情况。

国有企业信息公开没有法律法规的执行标准作为支撑，补救途径更是无从谈起。国有企业管理层是信息公开最重要的主体和责任方。国资管理部门作为信息公开的主体和监督者，在对国有企业监管的实时监测过程中，对于国有企业公开的信息不真实、不完整、不及时，以及国有企业应予公开的信息未依法予以公开的情形，应及时做出行政处罚。然而国资管理部门根本无法从现有法律法规中找到行政处罚的依据，对于国有企业信息公开出现的问题只能通过行政性的引导，难以进行实质性的处理。

另外，一些国有企业仍将诸如《保密法》、《档案法》等制定时间较早的法律法规作为信息不公开的法律依据，此举严重阻碍着国有企业信息公开的规范化。

（二）国有企业信息公开的标准不一，准确性低

根据有关统计数据，在能够查到的已经公开年报的国有企业中，公开的标准也不同。个别企业公开了包括完整的资产负债表、利润表、现金流量表以及股东权益变动表的详尽财务报告；而多数企业不重视年报，认为年报无关紧要，因此公开的财务信息不完整，社会公众难以从公开的信息中获取有用的信息。

就信息公开的内容来看，今年6月份国家审计署从一百多家央企中随机审查了20家，其中18家采取增加非必要交易环节、刻意调节报表、虚构业务等方式，致使近年累计收入虚增2001.6亿元、利润虚增202.95亿元。虽然虚增的收入未超过总收入的1%，虚增的利润未超过总利润的2%，问题不算很严重。但作为国有企业，资产属于全民，有必要公开真实的财务信息，让公众对央企的质量，央企的资产状况，有清晰的了解。如今的央企对外公布的经营情况准确性不高，不利于公众监督，央企的改革也无从谈起。央企作为国有企业改革的先行者，信息公开的情况尚且如此，地方国有企业信息公开的程度也许更令人堪忧。

三、国外信息公开经验

（一）瑞典同有企业信息公开经验

瑞典非常重视国有企业的信息公开管理，公开透明已成为管理国有企业的一项基本原则，具体规定在公司的董事会任命、高管任命、审计监督、财务报表等各项环节。国有企业股东大会便是全民所有的充分的体现，所有的瑞典公民都有参加国有企业股东大会的权利，并可以在股东大会上提出质询。信息公开对于没有上市的国有企业有同等的要求，公开的信息量不得低于上市公司。《国有企业财务报告指南》对瑞典国有企业的信息公开做出了明确规定，按照斯德哥尔摩证券交易所推荐条例，国有企业公布的内容涵盖广泛，包含财务目标、董事会及高管薪金、社会责任目标、董事会工作总结、机会均等政策、红利政策等，以年度报告、季报和经营报告的形式公布于网上，有关国有企业的文件、资料公民有权向保管、接收和起草的政府部门申请查阅。

瑞典能有效保证了股东、公众对国有企业的监督在于国有企业信息公开详细并且具有针对性的一系列规定。与之配套的切实可行措施还包括其有一整套对国有企业的审计程序和办法，利用审计咨询机构资源，提高了审计效率，加强了对国有企业的监管。

（二）美同信息公开经验

美国经济管理的理论思想主要来自于英国经济学家亚当.斯密《国富论》，提倡自由市场经济，让市场这支看不见的手去管理经济，主张政府应该退出市场，去完善国家的法律体系，提供一个良好的市场投资环境，因此美国没有“国有企业”的概念。但美国是一个非常注重自由和人权的国家，其在1966年颁布的《信息自由法案》，并经过五次修改，于2002年形成了《信息自由法案》修正本，以促进政府信息公开化为宗旨，将基本原则和救济途径都设立得较为完备。借此，我们可以了解并参考美国在政府信息公开方面的做法，再结合我国实际提炼适宜我国国有企业之措施。

《信息自由法案》确立了以公开为原则，不公开为例外的基本原则，除明确有九类内容可以作为例外不予公开，其余一律公开。通过提高公众的参与度，让公众最大限度地监督政府的行政工作，获取政府信息。

《信息自由法案》规定，对于政府机构拒绝公众的请求而不公开的信息以及政府机构应当公开而没有公开的信息，公众可以以向法院提起诉讼作为救济的措施，最大限度地保障公众的知情权。

美国在政府信息公开方面取得了巨大的成就，各国立法纷纷效仿。

四、国有企业信息公开的制度构建

国有企业信息公开对保障公民的知情权、加强企业外部的监督、防止贪污腐败都十分必要，对推动整个国有企业的改革进程具有非常重要的意义。但我国至今尚未建立国有企业信息公开制度，国有企业和国资管理部门缺乏内在激励，在信息公开方面的表现难以满足社会公众的需求。在当下形势之下，国有企业改革的重要任务，即国有企业信息公开制度构建。本文对国有企业信息公开制度构建进行了初步探讨：

（一）加强立法，完善国有企业信息公开制度

国有企业信息公开制度不仅包括以方针政策、法律法规等为代表性的强制性正式制度，也包括以舆论监督、价值信念、伦理规范、风俗习惯等为主要内容的非强制性行政指导制度。对国有企业实施监督的目标需要两者的相互配合来共同完成。

虽然国务院政府信息公开工作要点对国有企业公开的内容提出了细化的要求，各级国资委也即将出台指导意见，但仍需要出台《国有企业信息公开法》等法律来保障信息公开的落实，需要重点考虑的有以下几个方面：

1、国有企业信息公开立法应遵循原则是“以公开为原则，不公开为例外”，采用国际通行的排除法，具体规定出不予公开的信息，其他未列举的均属于应当予以公开的信息，将信息公开的范围扩大到最大限度；

2、根据我国国有企业实际情况，国有企业信息公开立法可通过条件限制，公民可以依法定程序自由查询不属于不予公开的和应当公开的信息；

3、国有企业信息公开立法应对不予公开的信息范围作出更加明确、具体的规定，同时对《保密法》、《档案法》等法律一些过时的条款进行修改，防止国有企业滥用过时的法律阻碍信息的公开；

4、国有企业信息公开立法应明确制约机制和监督机关，落实责任。没有处罚何以谈教育。只有使不依法公开企业信息的国有企业受到实质的行政处罚，才能促使其树立信息公开的意识，提高信息公开的积极性。

通过立法的方式完善国有企业信息公开制度，确保尊重和满足公民的知情权，以及建立相应处罚机制，有助于促进国有企业的运营更具透明度、更负责任感。

（二）具体国有企业信息公开参照}：市公司信息公开标准

信息公开制度是证券市场对上市公司的基本要求，证券市场正是通过投资者取得上市公司公开信息后的有效决策，对证券价格产生影响来有效配置资源，以达到市场效率的最大化。信息公开是投资者了解企业经营状况、进行投资决策的重要依据。相关法律比较完善的规定了上市公司信息公开的内容，定期报告、临时的内容以公告的方式按时发布，信息公开的责任也比较明确具体。

上市公司的信息尚且需要公开，作为全民所有的国有企业更应必然公开。我国有大量的国有企业已经上市，参照上市公司标准开展信息公开已经具备了一定经验，非上市国有企业也可借鉴。需要公布的时间可以参照证券法对上市公司公告的有关规定，中期报告应当在每一会计年度的上半年结束之日起二个月内予以公告，年度报告应当在每一会计年度结束之日起四个月内予以公告，临时报告应当立即予以公告。公布的内容除商业秘密和国家机密外，定期发布报告应包括财务概要和经营业绩、薪酬政策、关联交易、治理结构及履行社会责任等基本情况；临时报告应包括重组、并购、人事及财务等重大变化事项。

（三）推进审计的“三结合”以保证公开信息的质量

公开的信息不完整、不真实，公众无法全面真实了解到国有企业的经营状况和财务状况，国有企业的信息公开也就失去了原本的意义。国有企业的信息公开不只是形式上的公开，还需要注重实质上的公开。内部审计和外部审计的相互结合便成为国有企业信息公开质量的重要保障。

內部审计是会计监督的基础，具有两方面的任务：一方面要监督国有企业的整个经营活动，使其符合法律法规的要求；另一方面要对企业的领导负责，促使国有企业改善经营管理状况，提高经济效益。但由于国有企业内部的审计主体是国有企业设立的内部审计机构或专职审计人员，缺乏独立性，内部审计报告最终的形成、运用和作用会依赖本企业领导的意识和行为，就会造成即使内部审计发现了国有企业经营中的问题也无权处理的问题，导致内部审计在某种意义上对于国有企业来说形同虚设。所以单纯强调内部审计是不够的，为了督促企业内部审计到位，也必须加强对国有企业的外部审计，外部审计在经济、组织、工作等方面都与国有企业没有直接关系，不会收到国有企业意识的影响，具有较强的独立性，外部审计包括国家审计和社会审计。注重推进国家审计、内部审计、社会审计的“三结合”：一方面，要提高国有企业内部审计的相对独立性，健全国有企业内部审计机构，完善国有企业内部监督体系；另一方面，要加强国家审计的总体规划，对个别专业事项，还可采用社会中介审计服务的方式，吸纳专业性较强社会审计参与。通过三方相结合的监督体系倒逼国有企业加强经营管理，公开更全面可靠的信息。