多中心治理理论视阈下公开水域游泳安全供给模式的研究*

孙志有

(福建中医药大学体育部 福建福州 350122)

学者张键将公开水域游泳运动定义为：在人工修建的游泳池、游泳馆之外的水域中，如江、河、湖、海等开展的游泳运动，统称为公开水域游泳运动[1]。公开水域游泳因其接近自然，接触自然，收到广大群众的喜欢，同时也存在着较大的安全隐患。如许晓君、马文军[2]等研究表明2006年-2010年期间，广东省死因监测系统共发生致死性溺水1 114例，是伤害的第4位死亡原因；张琼花、林艺兰[3]研究表明2005年-2014年厦门市户籍人口17 889 250人，公共水域溺水死亡306例，死亡率为1.71/10万。以上数据仅代表中国个别区域公开水域游泳溺水死亡数据，并且每年发生溺水事件趋势有增无减，公开水域游泳溺水事故的频发与中国公开水域游泳安全供给不足有着密切的关系，公共服务供给成为影响公开水域游泳安全的重大问题。

基于此，该研究对有关公开水域游泳和供给模式理论等相关资料进行筛选、整理，从多中心治理理论角度对公开水域游泳安全供给模式进行分析，探讨各供给主体在公开水域游泳安全中作用与角色，以期完善公开水域游泳安全供给理论研究体系，为公开水域游泳安全需求提供理论参考依据与实践指导。

1多中心治理理论在公开水域游泳安全供给中的借鉴

1.1多中心治理理论为公开水域游泳安全供给提供新视野

中国传统的公共服务供给一般采用政府垄断，导致公共资源配置效率和公共服务质量低下。中国每年公开水域游泳溺水事件高发，单一的政府管理模式无法控制溺水事件的增长，为了有效控制公开水域游泳溺水事件的发生，可以将多中心治理理论引入到公开水域游泳安全供给中，通过政府、企业组织、公民组织等机构相互合作，为公开水域游泳安全治理模式提供重要的启示。

1.2多中心治理理论为多元化供给模式参与公开水域游泳安全供给提供理论依据

多中心治理理论主张在公共服务中打破政府垄断模式，强调政府、企业和社会组织参与到公共服务中来，由单一的供给模式向多元化供给模式转变。公开水域游泳安全作为公共服务的一部分，现行的公开水域游泳安全供给模式主要以政府为主，各地方政府负责管理各自区域公开水域游泳安全事项，导致公开水域游泳管理效率低，服务质量满足不了群众的需求。多中心治理理论为公开水域游泳安全供给提供了理论支持，政府允许企业、社会组织参与到公开水域游泳安全供给中，共同参与、相互合作，充分利用社会资源，提高公开水域游泳安全供给能力。

1.3多中心治理理论加速公众参与公开水域游泳安全供给的民主进程

一种强势民主的模式应促进和造就强劲的公民资格和强有力的公民社会，它赋予了公民更多、更好地参与自主管理的机会，可以促使政府从自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权管理的决策安排。[4]多中心治理理论主张在公共服务中政府、市场和社会组织多元供给模式，即除政府外，积极鼓励市场和社会组织参与到公共服务中来。因此，在公开水域游泳安全供给中既要有政府体育组织外还要有体育市场组织和体育社会组织，同时受到广大民众的监督与建议，加快社会资源参与公开水域游泳安全供给的民主进程。

2政府在公开水域游泳安全供给中的角色与作用

2.1政府部门在公开水域游泳安全体系中绝对主导地位

政府的绝对主导地位是由体育公共服务的性质和政府的职责所决定的。一方面，在纯体育公共服务领域，如体育法律、体育公共政策等。另一方面，在基本体育公共服务领域，如基础公共体育设施建设等[5]。

2.1.1政府体育组织是公开水域游泳安全法律法规的立法者 2000年1月由国家体育总局颁布《关于公开水域开展游泳活动的管理办法(试行)》，在文件中主要对举办全国公开水域游泳活动和竞赛进行了具体要求。中国河北、辽宁、湖南、福建、浙江、广东、湖北、青海和上海9个省市以省级文件的形式对开设公开水域游泳场所应当具备相关条件以及相应的服务与管理，政策文件从上至下进行实施，保证了政策文件执行力度，有利于促进公开水域游泳健康发展，同时为体育市场组织和体育社会组织在公开水域游泳安全供给中所面临的问题可依据相关的法律法规进行解决。但可以看出，中国有23个省5个自治区、4个直辖市中，只有9个省市以政府文件的形式对公开水域游泳进行规范，说明中国在公开水域游泳法律法规方面存在严重的滞后和内容的缺失。

2.1.2 政府是公开水域游泳基础设施规划者 公开水域游泳场地、设施规划、建设等所面临的困难需要政府部门行使国家权利、财政拨款等方式进行解决。如在游泳场所规划方面政府有能力组织专家进行调研、设计，对公开游泳场地设计论证，为建设成安全、合理的游泳场地提供技术支持。同时游泳场所基础设施建设资金全部由政府财政拨款，为工程建设实施完成提供有力资金支持，保障了工程按时完成，见表1。

表1 政府部门规划、建设公开水域游泳场所一览表

2.2政府部门在公开水域游泳安全体系中核心主导地位

2.2.1政府部门是公开水域游泳安全供给的引导者 外包是指政府就一项公共服务项目的生产或提供与私营公司、组织或机构(不管是营利的还是非营利的)签订合同，将体育设施的管理权承包给私营公司。[6]如2011年福州市鼓楼区文体局对西河游泳场承包管理项目进行国内邀请招标。西河游泳场管理年限为5年，要求受委托的管理机构应根据政府有关部门对西河游泳场综合娱乐项目的规划要求。[7]在这一案例中，公开水域游泳安全供给作为体育公共服务的重要组成部分，一直由体育行政部门经营和管理，垄断式的行政管理模式造成了公开水域游泳安全管理的低效率。面对这种情况，福州市鼓楼区文体局通过公共服务的制度创新，转变政府职能，改变传统政府部门亲自管理的办法，改为引入竞争机制，由企业进行管理，实现了政府、市场和社会的多赢局面。

2.2.2政府是公开水域游泳安全供给的监管者 健全的监管体系可以保障政策实施和公共服务质量，促进各供给主体在公共服务中有序竞争。政府通过制定规则或行政审批等方式监督和管理私人部门提供的公共服务。政府的监管是保障公开水域游泳供给的基石，政府通过监管保障私人部门公共服务供给的质量，对私人部门的业务、服务和绩效等进行监督与评估，提高公众的满意度。如福州市鼓楼区文体对福州西河游泳场的监管，对西河游泳场私自利用公益性设施进行有偿服务的问题，责令西河印象酒吧停止营业，积极解决并答复群众反应的西河投诉件17件[8]。从案例可知，政府将公共服务供给中存在的问题反馈市场(私人部门)，督促私人部门及时改正存在问题与不足，加强政府、私人部门和公众三者间的沟通协调。

3私人部门(企业)在公开水域游泳安全供给中的角色与作用

3.1私人部门是公开水域游泳安全供给的提供者

政府通过市场化的方式，即通过合同的方式将公共服务供给外包私人部门，将公共服务的经营权转由私人部门，私人部门负责公共服务的生产和供给，政府购买私人部门生产和供给的公共服务产品。在公开水域游泳方面政府购买私人部门的公开水域游泳安全供给，获得政府的补偿和财政支持，在经济上保证私人部门公共服务的供给，提高公共服务效率。公开水域为开放式区域，安全隐患较多，因此公开水域游泳首要的任务是游泳者的生命安全，为保障游泳者的生命安全，私人部门提供水上救生服务，保证救生人员和救生设备满足游泳者的需求。如福州西河游泳场夏季救生人员40余人、救生船18艘、浮台7个、瞭望台4个，福州鼓楼区文体局每年向福建省香柏树体育服务有限公司提供直接补贴，保障救生人员和救生设备的支出。

3.2私人部门是公开水域游泳场所的管理者

私人部门除了提供公开水域游泳安全供给外，还要负责公开水域游泳场所的管理，主要包括公开水域相关信息服务、救护服务、器材管理和后勤保障服务等。信息服务管理由天气预报、公开水域游泳常识和游泳安全宣传为主，负责公开水域游泳信息方面的更新；救护服务由救生员和志愿者的培训和调动、救生船只与救生器材的统筹安排、专业救护人员的管理等，这也是公开水域游泳最为核心的；器材管理为船只、救生设备和通信设备等器材的申购、领取、保修与维修；后勤保障服务包括公开水域游泳场所的卫生管理、停车管理、寄存管理等。同时政府应满足私人部门合理的服务收费要求，能够使其在公开水域游泳安全的公共服务中更有效率、更高质量和更具回应性，更好地为大众服务。

4第三部门在公开水域游泳安全供给中的角色与作用

第三部门又称为志愿部门、非营利组织、非政府组织，介于国家和市场之间的这是相对于公共部门和私人部门而提出的概念，如慈善组织、工会等。第三部门与政府、私人部门在公共服务供给中形成的合作关系是三者相互配合所形成的平等互惠、互相分担和责任分担的关系，第三部门在公共服务中不是“配合性”的角色。

4.1第三部门是公开水域游泳安全供给的志愿者

第三部门的非营利性可以减少政府、私人部门的财政压力，增强在公共服务中的合法性，提高公共服务的供给质量。第三部门在公开水域游泳安全服务中承担着公开水域游泳水上救生的任务，保护公开水域游泳者的生命安全，与政府和私人部门在公开水域游泳安全服务相一致。如福建省红十字会水上安全救生志愿服务队，成立于2009年，以保护人的生命健康为宗旨，在闽江西河游泳场开展水上救生救护志愿服务，有102名为经过培训的救生员和救生教练员，成功救起20多名溺水者。2012年，福建省红十字会水上救生志愿服务队被评为全国“优秀红十字志愿服务队”[9]。

4.2第三部门是政府和私人部门不足的弥补者

第三部门有效地弥补了经济改革和政治改革致经济、政治领域和社会领域留下的一些管理和服务“真空”，对政府、市场起到沟通协调作用，尤其是发挥了一种“以社会制约权力”的效用，构成了一个三元权力结构的稳定格局。[10]政府控制公开水域游泳安全供给的资金投入，要求市场提供高质量和效率的供给服务；而市场在公开水域游泳安全供给中提供优优质服务，要保证其获得较大的利润。第三部门作为缓冲力量，其自愿性和独立性可以保障在公开水域游泳安全供给中弥补政府和市场不足，充分发挥三者优越性，有效进行资源配置。同时，第三部门可以将民众对公开水域游泳安全供给的意见和建议反应政府和市场，增强了民众对政府和市场的沟通，提高公开水域游泳安全供给的效率和质量。

5结语

公开水域游泳属于高危的户外运动，存在着较大的安全隐患，政府与社会应予以重视。多中心治理理论为公开水域游泳安全供给提供新视角和理论依据。构建政府体育组织、体育市场组织和体育社会组织多中心治理供给模式即供给主体多元化模式，三者共同参与、平等互利、相互合作，实现资源合理配置，能大大提高公开水域游泳安全供给的效率和质量。