创建安全发展示范城市的实践探讨

孙庆刚

创建安全发展示范城市是中央强化城市运行安全保障的重要决策部署，是提高城市治理能力、推进城市安全发展，进而实现城市高质量发展的重要载体和有力抓手。城市作为人口与经济活动的空间集中体，包括城市人口、基础设施、公共服务等众多系统，并与外部环境进行大量频繁的物质、能量和信息交换，具有鲜明的动态性、耦合性、系统性特征。推动城市安全发展就是实现经济社会发展与保障人身安全之间的动态协调适应和相互促进，在城市发展中保持对各类突发事件危害的有效防范和抵御。

做好城市安全发展顶层设计

城市安全网格化管理

从广义上说，影响城市安全的因素主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等。由于部分城市近年来接连发生生产安全重特大事故，暴露出城市在安全生产领域存在的短板和漏洞。立足于当前工作重点和突出问题，现阶段城市安全范畴可先以防范事故灾难为主，并综合考虑自然灾害类事件的防范。因此，当前创建安全发展示范城市围绕提升事故灾难和自然灾害方面的安全防范水平和治理保障能力为主要内容，谋划城市安全发展工作格局。

确立党政负责和共建共治相结合的格局。把推进城市安全发展作为党和政府对人民利益高度负责的具体体现，在市委市政府牵头主导下推进安全发展示范城市创建工作。建立党委统一领导、党政齐抓共管的创建工作格局，明确市委市政府相关部门在创建工作中的任务分工，严格落实“三个必须”，形成齐抓共管的工作合力，发动全社会共同做好创建工作，引导广大市民共同参与创建工作，变“政府独奏”为“社会合唱”，打造共建共治共享的社会治理新格局。

确立对标创建和系统治理相结合的格局。从城市规划、设计、建设、运行等各环节，逐一对标安全发展示范城市创建标准内容，对照查找城市安全管理的漏洞和短板，通过安全发展示范城市创建达标工作，构建安全发展长效机制，切实加强城市安全治理体系和治理能力现代化建设，有力夯实安全基础、促进实现安全发展，使创建过程真正成为城市安全运行能力水平提升的过程，使创建工作实实在在的为城市高质量发展提供坚实的安全保障。

确立风控先行和分步推进相结合的格局。把构建风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制，实现安全风险有效管控作为促进城市安全发展的前提和基础。重点围绕安全风险评估工作，对城市安全状况进行总体梳理评估，全面开展城市风险点、危险源的辨识，摸清风险底数、实施评估分级，实现关键环节率先突破；在风险评估工作成果的基础上，以有效管控安全风险为导向，分步骤、分阶段，加强制度化的长效机制建设和本安型的安全发展基础建设。

确立近期目标与长期愿景相结合的格局。通过安全发展示范城市创建工作，使城市产业结构和布局更加合理，安全风险防控能力不断增强，全民安全素质持续提升，安全生产、防灾减灾与城市经济社会发展同步部署、同步推进；在此基础上，不断完善提升综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，城市安全治理能力现代化，安全韧性城市持续完善，安全发展环境明显改善、安全文明程度显著提升，全社会共享安康和谐发展成果。

开展城市安全风险辨识评估

安全风险评估是开展创建示范城市工作的前提和基础，推动城市安全发展，首先要对城市安全风险进行全面辨识评估。从本质上来说，在示范城市创建工作前期，必须要通过安全风险评估对城市安全保障能力和安全运行水平进行“自查自检”，明确城市安全管理的漏洞和短板。

风险评估工作方式。从整体流程来看，采取示范先行、阶段推进的方式。可率先对城市核心和重点区域进行安全风险评估，达到示范作用、形成工作经验，既突出评估重点、有代表性，又便于起步、有操作性；在前阶段工作的基础上，可将实践证明有效的工作模式复制推广到城市其他区域，全面完成安全风险评估工作。

从具体操作来看，采取自查自报、闭环管理的方式。制定安全风险辨识评估标准，分批次、分阶段开展培训，督促和指导依据标准对本企业、本区域自行进行安全风险辨识评估，并按要求上报辨识评估成果。通过对上报结果的核查，对安全风险辨识评估工作的抽查，及时开展针对性培训提升辨识评估能力，形成PDCA闭环管理。

从成果应用来看，采取综合治理、网格管控的方式。有效管控安全风险是城市安全风险评估工作成果的重要体现。可充分依托智慧城市或信息化平台建设，基于安全风险辨识评估结果，把安全风险管控纳入有关平台系统建设的重要内容，成为城市综合治理的重要部分，形成安全风险网格化、全覆盖管控。

风险评估工作内容。安全风险辨识评估本质上是对危害因素及其可能出现的危险状况危害性和可能性进行辨识评估的过程。评估对象可包括工业生产区域类、人员密集场所类、工程施工项目类、公共设施设备类等。

评估工作主要包括：危害现状分析，基于城市产业现状和发展规划、城市安全现状以及事故情况等，对城市安全风险现状进行总体评估；安全风险辨识，将风险来源分类，并从社会治理角度出发，划分风险辨识单元；制定或依据有关标准，对可能存在的安全风险进行辨识；安全风险评估，从风险发生可能性大小和后果严重性两个方面，对安全风险进行评估，分类分级，并绘制安全风险分布四色图；安全风险管控，基于安全风险分布四色图等风险辨识评估成果，提出消除、替代、降低、隔离等风险管控措施。

城市风险场所监控

风险评估工作成果。形成评估报告。对城市安全基础、主要安全风险构成分布、安全风险防控整体水平及发展趋势等进行评估，为开展风险评估工作提供基础内容。

编制规范指南。明确辨识评估主体、辨识单元划分、评估工具应用以及辨识评估程序等流程性和操作性的具体要求，形成开展安全风险辨识评估的实操工作手册。

制定辨识标准。针对城市不同行业领域和场所编制安全风险辨识标准，为准确开展安全风险辨识以及划分不同安全风险的等级提供技术依据。

列出风险清单。详细描述安全风险名称分类、风险状况描述、风险网格化坐标、所属单位和监管部门、风险等级以及管控措施等内容。

绘制电子地图。按照“红、橙、黄、蓝”（重大、较大、一般、低）将安全风险划分为4个等级，按照不同等级安全风险的分布，绘制安全风险分布四色图。

出台工作制度。建立城市安全风险分级管控和事故隐患排查治理制度体系，进一步明确城市安全风险评估工作职责工作周期、工作模式等，确保安全风险辨识评估工作规范化和常态化机制。

培训专业队伍。在企业和政府层面建设能够定期开展辨识、及时发现风险、动态评估风险的专业队伍，成为开展风险自查自报的专业技术力量。

编制白皮书。根据城市安全风险辨识评估成果，编制城市安全风险白皮书，明确安全风险及管控责任和管控措施，并及时更新和向社会发布。

筑牢城市安全发展保障基础

加强城市安全源头管控。以安全发展理念科学规划城市发展，将安全要求落实到城市发展的各个领域、各个环节。大力推动城市产业结构调整优化，持续推进高危行业领域安全改造升级，完善高危行业企业退城入园、搬迁改造和退出转产扶持奖励政策，强力推行高危行业领域生产经营场所由城市人口密集区向城市周边安全地带“减量置换”。严格高危行业领域安全生产准入标准和项目审批，实行重大安全风险“一票否决”。

夯实城市安全发展基础。对城市生命线以及大型综合体、大型游乐设施、电梯等运行状况进行安全智能监控，保障安全运行。加强消防安全设施建设和维护，因地制宜配备消防装备、按标准设置消防通道；加快推进城区铁路平交道口立交化改造和城市交通基础设施建设，有序推进城市地下管网依据规划采取综合管廊模式进行建设。建立各类自然灾害监测预警机制，升级城市放射性废物库安全保卫设施。

强化城市安全科技支撑。设立安全生产专项资金并逐年递增，加大城市安全运行设施资金投入，加大安全和应急领域科研项目支持力度，积极研发和推广应用先进的风险防控、灾害防治、预测预警、监测监控、个体防护、应急处置、工程抗震等安全技术和产品，加快推进高危行业领域“机械化换人、自动化减人”。加强安全生产专业人才队伍建设，加强安全生产实验室和平台、检测检验等专业支撑能力建设。

营造城市安全发展环境。大力推进中小学公共安全教育，建立完善中小学安全教育体系，增强中小学生安全意识和安全防范能力。推进安全生产和防灾减灾宣传教育进企业、进机关、进学校、进社区、进农村、进家庭、进公共场所。发挥市场机制作用，加快推进安全信用体系建设，大力实施安全生产责任保险，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防能力。积极推进把防灾减灾和安全文化元素融入公园、街道、社区。

提升城市安全运行治理水平

推进城市安全依法治理。针对城市安全发展突出问题，加强地方性法规标准体系建设。建立完善安全生产行政执法和刑事司法衔接制度，依法明确安全监管执法决定的适用情形、时限要求、执行责任，对于推诿或消极执行、拒绝执行停止供电、停止供应民用爆炸物品等行为；建立下达执法决定部门将有关情况提交移送行业主管部门或监察机关进行处理的机制；建立完善负有安全监管职责部门未依法采取相应执法措施或降低执法标准等行为实施问责的机制。

提升城市安全监管效能。完善党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系，加强负有安全监管职责部门之间的工作衔接，推动安全生产领域内综合执法，建立行业主管部门牵头、相关部门参与配合的联合执法工作机制。完善安全生产监管体制，明确和落实安全监管责任，加强安全生产基层执法力量建设，实行派驻执法、委托执法和政府购买服务等方式；加强街道（乡镇）和各类功能区安全生产执法工作；加强安全生产监管执法机构规范化、标准化、信息化建设，充分运用移动执法终端、电子案卷等手段提高执法效能。

严格城市安全监督管理。加强城市棚户区、城中村和危房改造过程中的安全监督管理，严格治理城市建成区违法建设。建立健全大型群众性活动安全管理制度，人员密集场所建立大客流监测预警管理平台和应急管控处置机制。进一步完善城市重大危险源辨识、申报、登记、监管制度。加强老旧城区火灾隐患以及城市道路交通安全隐患排查治理，加强人员密集场所、铁路公路等干道沿线、桥梁隧道、大型项目等周边地质灾害隐患排查治理，加强地震风险普查及防控。完善网格化管理体系，建立区、街道、社区、网格分级管控模式。

强化城市安全应急管理。建立健全应急信息沟通机制，健全多部门协同预警发布和响应处置机制，强化应急状态下交通管制、警戒、疏散等防范措施；完善事故应急救援预案，实现政府预案与部门预案、企业预案、社区预案有效衔接，定期开展应急演练；加强应急救援专家队伍和专业技术人员队伍建设，建立完善日常应急救援技术服务制度；建设联动互通、平战兼备的应急管理平台，具备信息报告、风险隐患监测、预测预警、辅助决策、指挥调度、应急保障、应急评估和模拟演练等功能，并实现应急管理公共数据资源共享。

创建安全发展城市不是短时间内抢工期、赶进度的形象工程和面子工程，不能一蹴而就走捷径，搞短期型运动式的创建。必须要久久为功打好基础，既要开展制度化的机制建设和短期内的集中整治，也要加大投入，加强城市基础设施配套安全设施建设、推进重点产业安全改造升级、提升安全风险防控能力建设，加强全社会安全意识、安全素质的安全文化建设，实现经济社会与城市安全协调发展、相互促进。