中外矿产资源扶贫开发典型模式比较及启示

黄晓路　刘中兰

摘要：基于国内和国外两种视角，运用比较分析方法，深入分析中外矿产资源扶贫开发典型模式的共性和差异性。结果表明，中外典型模式存在就业和教育等方面的扶贫共性，在主体责任分配和利益分配机制等方面存在着扶贫差异性；在此基础上从完善法律法规、創新扶贫政策、构建资源扶贫成效第三方监督评估机制、树立生态扶贫理念以破解深度贫困和生态脆弱耦合的难题等方面提出了构建中国矿产资源扶贫开发常态模式的政策思考。

关键词：矿产资源；扶贫开发；典型模式；比较分析

中图分类号：F407.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）09-0128-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.09.031

Comparison and Enlightenment of Typical Modes for the Poverty Alleviation and Development of Mineral Resources Between China and Foreign Countries

HUANG Xiao-lu，LIU Zhong-lan

（School of Public Administration， China University of Geosciences，Wuhan 430074， China）

Abstract： Based on the national and international perspectives， and by application of comparative research，the commons and differences of typical modes for the poverty alleviation and development of mineral resources between China and foreign countries were analyzed in depth. The results showed that，the national and international typical modes had some common qualities of poverty alleviation in employment and education，as well as had some differences in the distribution of main responsibilities and benefits mechanism. On this basis，some suggestions to construct the normal mode for the poverty alleviation and development of mineral resources were speculated from improving the laws and regulations，innovating the poverty alleviation policies，constructing the third party mechanism for the supervision and evaluation of resource poverty alleviation effectiveness，and fostering the concept of ecological poverty alleviation，to solve problems of the deep poverty and ecologic-fragility coupling.

Key words： mineral resources； poverty alleviation and development； typical mode； comparative analysis

当前中国正在实施精准扶贫发展战略，矿产资源在区域扶贫中的地位和优势日益显著，已成为“十三五”扶贫脱贫重要举措。促进矿产资源扶贫开发意义重大，一是可以破解区域发展难题，释放区域资源“红利”，创新多途径增加贫困人口收入，实现贫困户脱贫致富；二是可以将贫困地区的资源优势转化为经济优势，促进区域经济发展和工业建设以及基础设施完善，助力国家精准扶贫战略和2020年全面建成小康社会宏伟目标的实现；三是可以主动迎接经济全球化带来的矿业挑战，深化推进“一带一路”经济纽带作用，与沿线国家共享矿产资源扶贫开发成果。

中国幅员辽阔，各省（自治区）拥有的矿产资源、地理环境以及经济发展程度不尽相同，因此矿产资源扶贫开发模式在省（自治区）之间表现出明显的差异性，即使在同一个省（自治区）不同的地区模式也不尽相同。结合案例深入分析中外矿产资源扶贫开发典型模式，比较其共性和差异性，在此基础上总结出对中国矿产资源扶贫开发的对策启示和思考，以期为探索中国矿产资源扶贫开发常态模式提供路径选择。

1 中外矿产资源扶贫开发典型模式

英国经济学家马尔萨斯首开贫困问题研究先河后，掀起了西方贫困理论研究浪潮，其中就包括资源开发参与减困理论，如Nurks的“贫困恶性循环”理论[1]，法国经济学家Francois Perroux的“发展极理论”[2]。在理论研究的支撑下，国外不同的国家针对矿产资源扶贫减困制定了不同的政策，一些发达国家经济实力雄厚，建立起了与政府社会保障政策配套的对贫困人口生活、医疗以及教育等方面全覆盖的扶贫模式；一些发展中国家经济正处于快速发展阶段，根据自身国力建立起了满足需求的扶贫模式；一些欠发达国家虽然拥有丰富的矿产资源，但无法摆脱“资源诅咒”的困境，扶贫模式尚未完全形成。中国央地政府经过长时间的实践探索，各地方模式各异，其中最为典型的是矿村共建模式和矿业入股模式（表1）。

2 共性和差异性比较分析

中外不同的国家在政治、经济、文化环境以及地理环境、矿产资源和国家贫困程度等国情方面迥然不同，造就了中外矿产资源参与扶贫模式差异性，但是各国政府把矿产资源开发作为扶贫减困的一种参与手段，这就决定着中外模式共性的存在。

2.1 共性分析

第一，注重就业扶贫。发展中国家的满足基本需求模式实现资源扶贫的途径就是通过矿企开发矿产资源为矿区贫困人口提供就业岗位，社会保障模式对低收入从业者给予就业扶助和失业保险；国内矿村共建模式和矿业入股模式等也都把为贫困人口提供就业岗位作为资源扶贫的途径之一。

第二，注重智力扶贫。满足基本需求模式强调要通过资源开发满足贫困人口初级教育和非正规教育需要，社会保障模式致力于教育援助，不仅涵盖了初级教育阶段，还包括高等教育阶段以及职业再教育阶段；国内矿村共建模式典型代表曲靖市在几年内配套修建学校近百所，确保矿区农牧民中适龄儿童、青少年能够继续接受教育。

2.2 差异性分析

第一，扶贫主体责任分配差异。国内而言，外部扶贫和自身脱贫相结合，扶贫责任主体包含政府、矿企以及贫困人口自身。政府承担主要责任，决定着扶贫效果的成效；企业承担次要责任，包括提供就业岗位，修建道路等基础设施等；民众也要承担自力更生的责任，按劳获取报酬增加收入，实现脱贫致富。国外而言，弱化政府和民众的责任，突出企业的扶贫责任，企业成为了扶贫的重要责任主体，满足基本需求模式强调企业提供扶贫岗位的重要性，社会保障模式是一种全方位的的扶贫模式，贫困人口可以不劳或者少劳而享受来自企业的提供的各种扶贫福利待遇。

第二，矿民收益分配机制差异。国内而言，矿企和贫困人口之间建立了利益共同体机制，是一种可持续的扶贫机制。矿业入股模式主张矿区群众通过各种形式入股矿山企业获得矿产资源企业部分股份，与企业结成利益共同体，贫困人口变成了矿企的股东，成为了企业的责任主体之一，通过参与分红来达到增加自身收入的目的。国外而言，无论是发展中国家的满足基本需求模式，还是发达国家的社会保障模式，矿企和民众的关系仅仅是雇主和雇员的关系，雇员按劳从企业获得报酬收入或者企业无偿提供扶贫资金援助，不存在贫困人口入股矿山企业成为股东的关系，是一种非可持续的扶贫机制。

2.3 结果分析

对比国内外典型模式，通过矿产资源开发实现就业扶贫和智力扶貧已成为国际共识，国情的不同造成主体责任分配和收益分配机制方面的差异符合经济发展客观规律。满足基本需求模式扩大了贫困人口的就业机会，矿区人力资源得到开发，生存条件得到改善，基本生活需求得到满足；社会保障模式既减轻政府的财政压力，同时企业承担社会责任，使其树立良好社会形象，更好的与矿区民众以及文化深度融合；矿村共建模式下矿业与农业相互促进，矿企和贫困人口责利共担共享，可以有效缓解村企矛盾；矿业入股模式群众入股矿企成为股东，与矿企同命运、共呼吸，构成利益共同体。由此可见将资源地优势转化为经济发展优势，建立和谐的矿民关系，是典型模式实现矿产资源扶贫的前提和保障。理想的矿产资源扶贫开发常态模式的建立需要合理协调国家、企业和民众的收益分配。研究并改革目前的矿产资源行业、贫困区域内矿产资源收益分配制度，建立常态化的矿产资源开发扶贫模式已成为研究趋势，现在比较分析的基础上提出几点启示与思考。

3 启示与思考

矿产资源与扶贫政策结合已成为新的重要研究课题，当前中国矿产资源扶贫开发存在诸多问题，如矿村共建和矿业入股模式中矿产资源扶贫途径单一、矿业“反哺金”难以落实、扶贫收益分配以及成效缺乏有效评估监督、贫困群众话语权难以实现、生态破坏严重且治理成效低等。因此立足基本国情，借鉴国外先进经验，分阶段、分时期在贫困地区试点改革和完善法律法规以逐步探索矿产资源所有权和土地所有权两权统一，构建矿产资源扶贫开发收益分配第三方评估监督机制，坚持生态与经济并驱发展、树立生态扶贫理念等举措已成为推动矿产资源扶贫开发理论和实践创新研究新趋势。

3.1 改革和完善法律法规以创新矿产资源多元扶贫政策

借鉴美国等矿业发达国家矿产资源法律法规，改革中国当前法律法规，以法律条文明确规定矿产开发收益共享[11]。一是在贫困地区逐步试点矿产资源所有权和土地所有权方面两权统一，实现依附在土地地表的资源由拥有土地所有权的村集体所有，改变深度贫困地区矿产资源国家所有的形式，村集体通过自主公开招标途径引进矿企或者自建矿企开发矿产资源，真正实现资源开发收益分配精准到户、精准到人。二是确定了乌蒙山等14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，因此政府对于连片特困地区矿产资源扶贫政策应予以法律法规上的调整和完善，在扶贫攻坚时期实行与非连片特困地区差别化的政策，突破行政区划限制成立“片区政府”，加强政府之间的合作沟通，设“片区长”，对片区扶贫负主体责任；此外利用“互联网+”构建社会信用平台，允许社会信用好、口碑佳、零事故小矿企业低门槛进入特困地区开采资源，为当地剩余劳动力提供就业增收机会，促进基础设施建设和完善，刺激区域经济发展。

3.2 构建矿产资源扶贫开发收益分配第三方评估监督机制

要真正发挥矿产资源开发的扶贫功效，充分保障资源富足地农牧民在资源开发中的权益，需要构建矿产资源扶贫成效第三方监督评估机制。政府与高校、独立科研机构或者社会咨询决策机构合作，搭建矿产资源扶贫成效第三方监督评估平台。一方面集行业专家、学者智慧制定出矿产资源扶贫成效评估方案，第三方机构定期开展扶贫成效的评估调研，将调研的信息经过科学的处理反馈给政府部门，以便政府掌握当前矿产资源扶贫开发的概况、存在的问题以及解决方案；另一方面充分利用第三方机构的独立性的优势，赋予其监督政府矿管部门扶贫政策和项目落实情况以及矿企反哺金落实情况和资源收益再分配是否到位的权力，同时监督政府矿管部门和企业是否在矿产资源扶贫开发生态环境治理恢复中是否有受贿渎职行为，真正保障农牧民的在资源开发中的权益（图1）。

3.3 树立生态扶贫理念以破解贫困与生态脆弱耦合的难题

当前大多数集中连片特困地区面临着深度贫困和生态脆弱耦合的难题，解决好这些片区贫困问题就解决了全国绝大多数贫困人口脱贫致富的问题。当今世界上发达国家在经历了先发展、后治理的经济发展时期后树立了经济发展与生态治理并重的理念，走上了现代化国家的道路；当前我国正处在由先发展、后治理向发展与治理并重的转型时期，生态文明建设成为了“五位一体”重要内容，既要金山银山、又要绿水青山已成为国民共识。破解深度贫困和生态脆弱耦合的难题对于当前精准扶贫显得尤为重要，也是矿产资源扶贫开发长效机制建立的关键所在。当前部分矿区面临着高强度矿产资源开发带来的环境影响与历史遗留问题并存双重困局[12]，因此借鉴国外生态治理与经济协调发展先进经验，协调好人与资源、经济与生态以及人与生态之间的关系，树立生态扶贫理念，把矿区生态治理恢复看作一种重要扶贫手段，坚持生态文明与经济并驱发展，寻找百姓、生态与经济之间的最大公约数，画出社会效益、生态效益和经济效益最大同心圆。

4 结语

当前中国正在处在转型期，作为发展中的国家，和国外发达国家、发展中国家在政治、经济、社会、文化以及生态环境方面的国情不同，决定了中国在探索矿产资源扶贫开发模式道路上不可盲目复制国外模式及其经验。中国是世界上人口第一大国，幅员辽阔，贫困面积和贫困人口远多于其他发展中国家贫困人口数量，实行满足基本需求模式，不符合国情，容易阻碍中国经济快速发展的步伐；中国正处在社会主义初级阶段，经济发展开始步入新常态，经济实力尚不足以建立起欧美发达国家的全方位扶贫的社会保障模式。因此，应该科学对待国外经验，将这些模式中可借鉴经验本土化，制定出符合中国特色的扶贫政策，探索中国特色扶贫模式。

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