促进水资源的节约保护和开发利用

赵宏伟

2月28日，水利部、国家发改委、财政部联合印发了《关于水资源有偿使用制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》分为明确水资源有偿使用制度改革的总体要求、全面落实最严格水资源管理制度、合理调整水资源费征收标准、严格水资源费征收管理、推进水资源税改革试点工作、探索开展水权确权工作、鼓励引导开展水权交易、完善水资源考核问责和计量监控、强化组织领导、加强宣传引导等10个部分。《意见》为加快健全和完善水资源有偿使用制度，进一步推进水资源有偿使用制度改革指明了方向。

改革的总体要求

《意见》提出，要认真贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持人与自然和谐共生，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，按照新时代水利工作方针和水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理的治水新思路，切实发挥水资源有偿使用制度对水资源节约、保护与合理开发利用行为的调节引导作用，促进水资源的可持续利用，保障经济社会可持续发展。

《意见》要求，要严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，加快建立严控区域用水超载、严控河湖开发超限、严控地下水超采、严控行业用水超定额的水资源管控体系，切实将各类开发利用活动控制在水资源承载能力以内，保障江河的基本生态水量（流量），维持湖泊、水库以及地下水体的合理水位，维护水体生态功能，促进经济发展方式和用水方式转变。大力实施国家节水行动，推进水资源节约和循环利用，以落实《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》为重点，以落实全民节水行动、推进县域节水型社会达标建设为抓手，全面推进各行业节水，建设节水型社会。通过一系列严格管控措施和“三条红线”的倒逼作用，有效推进水资源有偿使用制度改革。

水资源费征收标准与管理

《意见》指出，要健全水资源费征收制度，严格水资源费征收管理。各有关省（自治区、直辖市）应合理制定和调整水资源费征收标准。要支持合理用水、低消耗用水，鼓励水资源循环利用，规定限额内的农业生产取水不征收水资源费；对本企业回收利用的疏干排水、地源热泵取用水从低确定水资源费征收标准；对取用污水处理再生水的免征水资源费。要大幅提高地下水特别是水资源紧缺和超采地区的地下水水资源费征收标准，超采地区和严重超采地区取用地下水的水资源费征收标准要按照非超采地区标准的2～5倍确定；严格执行超计划或超定额取水累进收取水资源费政策，除水力发电、城市供水企业取水外，对超计划或者超定额的取用水量可在原标准基础上加1～3倍征收。

《意见》要求，应按照规定的范围、对象、标准和程序征收水资源费，不得重复征收水资源费，不得擅自扩大和缩小征收范围、提高和降低征收标准、超越权限收费。除规定的减免政策外，各地区不得擅自减免、缓征或停征水资源费，对违规减免的要予以纠正，确保应征尽征。严格取用水计量，规范计量设施安装运行，积极推行在线监控。未安装计量设施的、计量设施不合格或者运行不正常的，要按照日最大取水能力计算的取水量计征水资源费。强化水资源费征收事中事后监管，结合水资源费征收工作实际，推动“双随机一公开”的监管方式，定期开展水资源费征收检查，确保应收尽收。

《意见》强调，要推进水资源税改革试点工作。对已开展水资源费改税的试点地区，要落实相关税收政策，实现收费制度向征税制度的平稳转换，发挥税收调控作用，抑制地下水超采和不合理用水需求，调整优化用水结构。纳税人应当如实办理纳税申报，对申报的真实性和完整性承担责任。水行政主管部门要认真核查取用水信息，做好取用水量核定。税务机关依法征管，增强执法刚性，形成有效约束机制。各级财政要根据实际需要，保障有关部门和单位依法履行水资源管理职能所需相关经费。

水权确权与水权交易

《意见》要求，各地应结合本地实际积极稳妥探索推进水权确权工作。在区域层面，通过分解区域用水总量控制指标、制定江河水量分配方案等，明确区域取用水权益。在取用水户层面，依据区域用水总量控制指标和江河水量分配方案、水资源配置方案等，对依法应纳入取水许可管理的取用水户，科学核定许可水量，明确水资源具体用途，发放取水许可证明确取水权；对灌区内农业用水户，由地方政府或授权有关部门根据用水总量控制指标和灌溉用水定额，发放水权权属凭证，因地制宜将水权明确到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等。

《意见》提出，鼓励引导开展水权交易，推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，积极培育水市场，充分发挥市场配置水资源的作用。对用水总量达到或超过区域总量控制指标或江河水量分配指标的地区，原则上要通过水权交易解决新增用水需求。在保障粮食安全的前提下，鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易。鼓励通过依法规范设立的水权交易平台开展水权交易，区域水权交易或者交易量较大的取水权交易应通过水权交易平台公开公平公正进行。加强对水权交易活动的监督管理，强化水资源用途管制，防止以水权交易为名套取取用水指标，变相挤占生活、生态和合理农业用水。

《意见》的贯彻落实要求

《意见》指出，要将水资源有偿使用制度落实情况纳入最严格水资源管理制度考核。要全面落实《“十三五”实行最严格水资源管理制度考核实施方案》，进一步完善考核评价体系，要强化对水资源有偿使用制度落实情况的考核。加快推进国家水资源监控能力建设项目，力争在2018年年底前对年取水量50万立方米以上的工业取水户、100万立方米以上的公共供水取水户和大型灌区及部分中型灌区渠首实现在线监控。

《意见》要求，各省（自治区、直辖市）要制定推进水资源有偿使用制度改革的实施方案，明确责任主体和时间进度，于2018年6月底前报水利部、国家发改委和财政部备案。另外，要认真做好水资源有偿使用制度改革宣传工作，精心策划、充分利用各种媒介，回应社会关切，形成改革共识，凝聚改革合力，为水资源有偿使用制度改革顺利推进營造良好的舆论氛围。