东莞园区统筹镇街联动协调发展研究

赖应豪 袁明智

[提要] 东莞五大园区注重与邻近镇街在产业科技等方面的协调发展，但在联动过程中存在管理体制分裂、缺少统一空间布局、配套设施及服务不均衡、发展政策存在较大差异、产业同质现象严重等问题；通过政府进行规划与引领、搭建现代产业支撑体系、优化区域空间结构、促成政策资源的共享等措施，可更好地促进东莞园区与周边镇街联动协调发展。

关键词：东莞园区；镇街；联动；协调发展

中图分类号：F127 文献标识码：A

全球经济社会从20世纪下半叶开始，就朝着区域一体化的方向发展。广东省的东莞市自新世纪伊始，其五大园区（松山湖、虎门港、生态园、滨海新区、粤海园区）就逐渐从规划阶段转入试行阶段，而除了生态园、粤海园区以及长安新区以外，虎门港和松山湖这两个园区更是先一步实现了发展规划的目标，已经进入到产业发展的时期。当下经济社会的城乡一体化发展背景下，作为区域经济的增长极，园区和其邻近区域共同进步是发展的必然，特别是现代产业结构整体正处于升级、转型时期，同时也极大地促进了产业融合度和联系度向着更深一层延伸，强化了区际联结关系。

一、东莞园区统筹镇街联动协调发展的实践

松山湖区从三个方面展开和邻近街镇的合作与对接：第一，产业布局方面，松山湖区十分重视与周边街镇的协作发展，加强园区内典范项目和镇街工业区里产业链的配套发展；第二，科技合作上，注重和邻近街镇、高校科研单位进行产学研上的合作以及沟通，以期一起搭建科研平台，加大在服务能力及科技创新上的力度，使其得以不断提升；第三，园区功能布局和规划方面，重视充分利用邻近镇街现有的交通运输、生活服务资源，给松山湖区提供相应的服务，强调和邻近街镇在功能上的互补，强调两者间对接无缝化。

由沙角港区、内河港区、沙田港区、麻涌港区、长安港区组成的虎门港按照邻近街镇和自身在利益上的密切程度以及自己的实际情况，把他们定义为三个“圈”，即外围圈、关联圈、紧密圈。这里虎门港的紧密圈包括厚街镇、洪梅镇、长安镇、麻涌镇、虎门镇、沙田镇等几大镇区，在此基础上明确了与之共同和谐发展的战略。

生态园的目标定位是生态型新园区，具体来说就是经过一个时期的生态环境修复过程，将生态园建设为有以下特点的新型城区，即资源开发集约化、邻近六镇共同化。同时，引入优势产业链的龙头企业、关键项目，尤其是规模不小的高端项目，进而辐射邻近镇街，形成拉动效益。这里值得注意的是生态园引进的这些项目都具有如下特征：产值效益显著、投资力度大、辐射带动性强。

长安滨海新区实行的是水系规划建设，即促成“一河一湾一湿地”的水系格局的形成，进而推动该区和周边镇街生态一体化的发展。

谢岗镇是粤海项目的选址地，该镇周围的镇区，一直存在着经济发展平衡度不好、经济梯度差距大的问题，粤海园区的建设，可以对其起到极大的辐射效应，进而产生拉动效益，促进其产业的升级和转型，最终推进辖区内经济社会的快速转型，推进该区域协调发展。

不过，因为一直以来较为狭隘的区域主义的影响，东莞各园区和邻近镇街的发展还存在很多急需解决的问题，目前两者之间的协调平衡还有很大的滞后性。东莞快速的崛起和周边街镇和谐发展是密切相关的，区域的协调发展，可以提高每个辖区内所有利益主体的相关利益，对于东莞整个区域来说，在其经济社会发展上也具有深远的战略意义。

二、东莞园区统筹镇街联动协调发展中存在的主要问题

因为在发展水平及速度上各园区具有明显的差距，大部分园区的发展刚刚起步，只是着重于园区本身的建设和发展，所以园区和邻近镇街互相协调、共同发展还面临着许多问题，这对两者的和谐发展形成阻碍，同时也不利于园区的长远发展。

（一）管理体制各自分立。当前市场经济具有利益诉求高度分化的特征，在此背景下，园区和管理主体或者镇政府存在着很激烈的竞争，两者是一种相互对弈的关系，实行地域上的排斥和封锁，同时一些因素的存在还会继续强化这种不良的局面，如区镇分立的管理体制、行政区划、不同的管理屬性等，造成了园区和镇街发展的割裂局面。区镇泾渭分明的行政分割、管理界线对两者之间诸如基础设施建设、用地布局、行政管理以及产业发展上难以实现高效地联动，过于注重短期效益、忽略长期效益，对于相互之间的协调发展积极性不高，意愿不强烈，更严重的会产生恶意的竞争，这些都对园区和周边街镇的和谐有序发展产生了极大的阻碍。比如，由于园区对于项目的引进要求很高，所以一些无法进入园区的项目却特别适合对接到镇街，可因为区镇之间缺乏有效的合作，信息交互流程混乱，在招商引资上相对独立，导致一些项目外流，消耗了大量的人力、财力、物力等。另外，东莞市委市政府作为园区和周边街镇的上级政府，目前并未设立能够促进园区和周边街镇协调发展的部门机构。

（二）缺少统一的生态空间布局规划。经济及产业一体化是区镇之间融合发展的核心。一方面对于园区来说，东莞这些园区在完成落地选址之后，需要运用区域全局视角，在进行园区的规划时，要考虑到和邻近区域的相互融合，一起为东莞城市化的深入提供有力支撑。可实际的情况却是：这些园区的规划相对封闭，实行的是独立发展，虽然园区得到迅速的发展，但也造成了其和周边镇街体现出来的巨大差异。纵观其对于未来的规划，也并未把促成园区和周边、整座城市与空间布局上的诸如城市空间、生态环境建设、产业组织等的协调发展纳入其发展蓝图里；另一方面对于周边镇街来说，它们并没从景观建设、环境治理、道路建设等规划的角度为园区以后的空间扩展提供有力的保障。园区和邻近镇街都缺乏一体化的全局发展观，极不利于园区日后的扩展，更不利于两者间的联动发展。

（三）配套设施及服务不均衡。在建设的初始阶段，园区在规划上的定位是把发展工业企业作为其发展的重点，尤其是要建成高新技术工业集中区，这就使得对于生活的配套设施建设时常被忽略。对于镇街来说，其投入资金的局限性致使配套设施建设缺乏力度，健全的公共服务也就无从谈起了。伴随园区和邻近镇街的发展，尤其是园区不断地扩大，聚集了许多层次不一样的外来人员，他们对于基础设施、公共服务的需求越发提高。另外，由于产业结构的转型，劳动力的整体素质不断提升，高端技术人员会有更高的生活配套服务要求，而配套设施和服务的不足难以实现这些人对生活品质的要求。在产业生产配套服务上，镇街相对优势不足。

（四）对于园区和镇街发展政策存在差异性。经济发展最重要的保障机制就是政策的支持及引导。园区和周围镇街在发展政策上缺乏公平性，存在明显的差异性是导致当下两者产业不均衡发展的主因之一。对于园区来说，它享受很多特殊的优惠政策，如财政补贴、人才激励、财政转移、税收返还等方面的政策支持。对于镇街来说，虽然这几年上级主管政府开始实行放权强镇，不过这个权主要是行政审批权，而非园区那样的优惠权。它能够降低镇街的行政审批成本，却无法获取进一步的外部效益。这导致了两者发展的不公性，从某种程度上来说弱化了镇街的发展。

（五）存在较为严重的产业同质现象。由于东莞园区和周边街镇被分割的行政区划，使得区镇的经济体系封闭独立，两者没有统一的规划布局，独立发展，分工不明确，导致了产业的重复布局问题，存在十分严重的产业同质现象。各镇街和园区在产业上的差异不在于产业的类别，而是生产手段、规模大小、科技含量的不同。出现这种情况主要有两方面的原因：其一，部分镇街产业发展定位不清晰，从事的几乎都是五金加工、电子制造装配、塑料制品等行业，主导产业没有自己的特色，产业之间没有良好的互补性，趋同现象明显，这使得镇街在实施产业转型时难以定位本身发展的方向；其二，对于转移到本地的国际产业，这些镇街工业区没有进行有效的选择，造成了产业雷同现象的出现。东莞市在进行园区建设时，在招商引资上不仅给予园区足够的优惠政策，也没有对镇街进行限制，在传统产业需要升级转型的重压下，镇街就发布了许多地方性保护措施，导致又一轮的产业同质化，致使区域资源缺乏有效的配置，对经济的持续性发展产生了极大的阻碍作用。

三、东莞园区统筹镇街联动协调发展具体策略

（一）政府进行规划与引领，两者自发协作。政府牵头设立相关的管理协调组织，规范其职能，强化其统筹规划功能，可以有效推动园区和周围街镇的共同发展。

第一，作为园区和周边镇街发展的规划及顶层设计者，市委市政府需要最大限度地发挥其顶层设计的作用。其一，以区域发展规划实现区域之间的合作及战略协作，建构包括国土、交通、区域、城市在内的布局相应的综合规划体系；积极打造具有如下特征的产业连绵带，即产业高度关联、竞争整体较强、主辅产业配套，使园区和周围镇街的产业布局以及衔接得以优化，实现两者的衔接与互补；通过打破以往行政区划的局限性，建构资源要素可以最大限度流动的跨区域协调机制。其二，出台利于区域均衡协调发展的相关政策，通过实行直接控制、区域开放、公共投资、政府采购、经济刺激、转移支付等有效政策，形成外在的驱动力，推进两者之间的协作。

第二，充分发挥镇街政府和园区管理组织的推进作用。一直以来，因为行政区域分割的制约，无论是园区管理机构还是周围镇街政府，皆在区域边界内各自追求最小的治理成本、最大的利益获取，他们在避免本区域利益外流的同时，都希望其他主体承受区域的发展成本。所以，要想促成区域之间的协调、合作以及良性竞争，无论是周围的镇街政府还是园区管理组织，要以共同发展为指导，消除现在诸如恶性竞争、同位竞争的狭隘政策，找到共同的发展点、合作范围以及利益增长点，从而达成有效的合作，最终实现共同发展。

第三，筹建民间协调联盟，促成两者协调发展。东莞市各区及周边镇街需建立自由灵活、形式多元、专业性高的民间协调联盟，最大限度地利用其诸如强大的适应力、低运营成本、可让不同利益主体满意、反应灵活不刻板等优势，让它在协调两者的关系中扮演不可或缺的角色。另外，民间协调组织可以举行定期会议，对区域之间的矛盾冲突、资源分配以及利益均衡等问题进行有效的协商，确保联盟持续性地运营和发展。

（二）共同使产业集群扩大化，搭建现代产业支撑体系

第一，确保园区产业集群科学而合理地发展，促使产业集聚发展。其一，健全产业链，使产业集群规模得以扩大，最大限度促进园区的主导型产业的发展，进而使产业基地极具特色，具有高度的专业性；其二，强化核心技术的转化及创新进度，促使三大产业之间的迅速融合；其三，充分利用园区及镇街的产业优势，推动产业集聚，吸引大量的外来劳动力，运用合力效应，健全园区和镇街的综合服务功能。把园区作为载体，把产业综合体作为突破口，促进产业聚集，另外也要利用产业差异化的组合优势，快速推进产业间的联动，以园区辐射周围镇街，发挥拉动效益，促进各镇街各产业的发展；其四，通过引入高新技术及人才，提升自主创新的能力。

第二，构筑现代产业支撑体系。园区和周围镇街可以利用本地资源优势，发展竞争力强的特色产业，从而呈现本地园区及镇街的地域特色，构筑强有力的现代产业支撑体系。于特色化产业体系里孵化培育龙头产业和优势产业。为了让城镇化发展发挥出产业集群的优势，可以着重扶持少数特色产业，使其成为当地的龙头产业，从而推进整个产业的高效发展。于中小企业来说，依附本地龙头企业的同时，既能够获取有利的发展条件，又能以此为出发点做进一步发展。由此可以看出，龙头企业具有带动与孵化的作用。利用它的带动效益，能够推动同类产业的集群发展，从而使园区和周围地区的产业集聚能力得到有效提升，行业影响力也大幅度提高，最终促使区镇实现可持续的良性发展。

第三，周围镇街要发挥自身现有的产业优势，达成和园区的有效对接，从而促成具有持续性延伸、明确主导、优势互相补充等特征的产业链，以优势产业不断扩大为基础，进而形成庞大的产业连续流。在促进产业集聚的同时，利用园区的高新技术，对同产业进行进一步的空间整合，从而更加充分地实现协调合作的专业化以及分工的社会化。另外，产业链招商上需将产业集聚作为中心，为它提供全面的服务。

（三）对地域资源加以整合，使区域空间结构更加优化。东莞市当下的五大园区实际上皆处于镇街围拢之中，其生态影响极度敏感，再加上极度有限的核心区间距离，很大程度上两者之间的发展是息息相关、互为表里的。这就要求园区和镇街一定要互相协作，统一规划其具体位置和空間，进而具有强大的综合竞争优势。所以，把园区的发展纳入到周围镇街大环境下，使其产业功能区布局合理，园区规划和设计适当而有效，是其以后发展的趋势。另外，对于周边地区来说，其城市化的布局及规划，一定要和园区相互照应，使其城市景观及生态景观一体化，各镇街需最大限度地为园区未来的扩展做考量，给其留有足够的发展空间。

區镇发展最重要的支撑就是产业。综合东莞市当前园区及各镇街的实际情况，要求各方结合产业的相关特征，如空间的排他性、发展的规模、用地的需求，进一步打破行政区域的界限，整合产业空间，并以此带动诸如服务设施、居住设施的空间调整，让每个功能空间都能实现有效的连接，从而逐渐促成园区和周边镇街空间一体化的发展格局。

区域一体化的基础就是基础设施的共建与共享。公共资源包括基础设施在内如果无法实现共享，一方面会浪费及空置很多现有的设施、资源；另一方面还会使区域间的生产要素资源其自由流动成本大幅度提升。园区（镇）达成公共服务设施及资源的共建共享之于东莞市而言，极具现实意义。区域整体规划的核心是通讯、污水治理、交通、车辆运输等，它也是区域促成一体化发展的基础。统筹区镇发展的前提是设施配套，它包括两个方面，即公共服务设施、基础设施。文化、教育、商业、卫生、体育等是前者主要配置的内容。东莞市可以遵循超前布局、合理配置原则，以片区级、组团级、社区级的三级布局结构进行区域的规划，搭建出健全的公共服务体系；城镇运行的基础条件及必备要素就是基础设施，它带动并支撑着区镇的一体化进程。园区和周围的地区需要无缝隙对接两者之间的基础设施规划与建设，包括通路、通讯、平整场地、电力、排水等。引入部分重大项目，对基础设施实行高标准的配置，从而促成具有小城市格局特征的基础设施体系，最终让城乡基础设施一体化的水平得到大幅度提高。

（四）通过进一步体制改革，促成政策资源的共享。东莞市区镇共同发展的有效保障即对管理体制的深化改革。东莞市需将两者的共赢发展作为前提条件，对管理体制进行深入地捋顺，推进行政管理体制的改革脚步，进一步推动以下几个方面的有效统一，即组织的人事管理、机构的社会管理、审批的权限、财政的结算、规划建设、经济的发展。整合所有要素资源以期达成其配置的优化，最大限度利用体制的效能、精简、统一优势，搭建具有互利互惠、错位发展特点的联动发展平台，将功能性项目作为连接的纽带铸造出极具特色和竞争力的本土品牌。

保证各个区域主体拥有平等公正的发展权利是达成区域之间能够协调发展的最重要前提之一，只有这样，各区域主体才能享受一样的政策资源，进行公平有效的竞争和合作。所以，为了使东莞市园区和各镇街能够共同发展，对于镇街而言，要消除不利于它发展的所有限制性政策，对于园区来说，要破除对其过度保护的各种政策，从而从诸如人才使用、信息共享、技术开发、财政转移性政策、土地审批、产业政策以及退税政策等方面打破两者间的政策壁垒，打造有助于两者间协调合作的政策与制度环境，由此促进两者搭建高效合理的区域磋商和协调机制。同时，东莞市要对镇街政府实行简政放权。使镇街经济发展成本得以下降，行政审批程序得以精简，促进镇街和园区的深入合作及协调发展。

四、结束语

跨区管理是园区和周边镇街联动发展的管理体制本质，具体来说就是实行跨行政划分从而达成一定的目标、解决一定问题的区域性管理。由于园区与镇街逐渐成熟的发展条件以及两者越发增多的互动，园区与镇街的关系开始从相对分立逐步转变成相互融合。因为区域经济的增长极是园区，当前城乡一体化发展的大环境下，园区与周边镇街融合共同发展是不可逆的潮流，特别是现代产业结构的升级和转型，不仅促进了产业融合度及关系度的进一步发展，也强化了区际间的沟通和相互融合，园区与镇街联动协作发展是其日后发展的趋势。经济及产业一体化作为园区与镇街协作发展的核心，使得借由两者之间的产业空间结构的重组及优化，进而促成它们所有的生产要素之间的合理配置、自由流动成为必然。

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