PPP与社会组织：理论分析与实践观察*

徐芬 郑传军

(1.江苏开放大学建筑工程学院，江苏 南京 210361;2.东南大学土木工程学院，江苏 南京 210096)

0 引言

自2014年以来，我国掀起了新一轮PPP热潮。在全面深化改革和经济新常态背景下，PPP被赋予了促进政府职能转变、推动经济结构转型升级和实现国家治理现代化的新内涵。同时，党的十七大报告强调“重视社会组织建设和管理”，十九大报告提出建立“共建共享共治”的社会治理格局。所以，PPP和社会组织都被提到了促进国家治理现代化和推动现代社会发展的高度。目前政府一方面，大力推行政府购买服务以推动社会组织发展；另一方面，大力推广PPP激励社会资本参与公共服务。但是，在PPP与政府购买服务的并行过程中存在PPP的“异化”和“泛化”现象。究其缘由，主要在于我国作为新兴的PPP市场，存在对PPP的范围和定义理解不全、相关法律适用不明晰、政府部门职责分工不清和缺乏PPP专业技能和项目数据等问题[1-2]。并且PPP与政府购买服务也存在一定程度的混淆，社会组织采用PPP模式参与公共服务的作用尚未得到重视。

PPP作为一种治理工具，其内嵌的“政府-市场-社会”构成三元治理结构，代表了公共部门、私人部门和社会组织(非营利性部门)之间的多元互动和治理功能的演进[3-4]。因此，社会组织在“小政府、大社会”以及“服务型政府”构建中存在与PPP的融合空间。但是受限于我国20世纪80年代在传统基础设施领域开展BOT特许经营的经验，狭义上的PPP常常忽视了PPP中的私人部门隐含着社会组织。此外，在传统公共行政向公共治理转变的过程中，PPP的发展就源于公共部门、非政府组织和私人部门在公共服务供给权力中的长期博弈和演化过程。所以，狭义上的PPP既不利于对PPP的完整理解，也不利于发挥PPP的治理作用。考虑到既有研究关注营利性企业参与PPP，而忽视了社会组织参与PPP。因此，本文重在分析PPP与社会组织结合在理论与实践上的可行性，为完整理解PPP提供一个新的视角。

1 重要概念辨析

1.1 PPP

国际公认的PPP模式有两种：一是特许经营类PPP;二是政府购买服务PPP[5-7]。前者以使用者付费为基础，主要代表是法国；后者实行政府付费，主要代表是英国。受益于英国20世纪90年代开展政府付费PPP(PFI)的成功，法国发展了伙伴关系合同(CP)并将特许经营和政府购买服务均纳入PPP制度框架，进而建立双轨制PPP制度体系[5]。就我国而言，PPP发展经历了探索试行(1984—2002年)、稳定推广(2003—2008年)、波动发展(2009—2013年)和快速发展(2014—至今)四个阶段[8]。并且自20世纪80—90年代的特许经营到2014年兴起的PPP，实质上融合了英、法两国的经验，实现了融资驱动向效率驱动的转变。

广义上，民营化大师萨瓦斯认为公共和私人部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排(包含合同承包、特许经营和补助)都属于PPP(包括外包、特许经营和私有化)[9]。实质上，这既包含公、私部门在项目层面上的合作，也包含政策层面的合作。中义上，它是公、私部门基于伙伴关系致力于长期而有效地提供公共产品及服务而采用的介于外包和私有化之间的一系列灵活的契约安排[10]。实质上，它有两个主要前提：一是双方采取主动合作；二是合作之前就明确约定参与方式与利益分配。狭义上，它主要是公共部门与私人部门通过签订长期合同，由私人部门为基础设施项目提供融资、设计、施工和运营的打包服务，比较典型的是涉及显著私募融资的资本密集型PPP项目。需要注意的是，PPP中的“公”与“私”是相对而言的，它包括营利性企业和非营利性组织(社会组织)在内的任何非公组织[11]。在我国，认识PPP需要注意三点：

(1)私有化涉及将公有资产永久转让给私人部门的条款，而PPP必然涉及政府部门作为合作伙伴的持续角色，与私人部门保持持续的关系[12]。并且完全私有化有悖于我国的社会主义公有制经济制度，可能导致公众质疑。

(2)外包只是将原来排除在竞争外的一系列经济活动引入竞争中来，旨在吸收私人部门的专业技能和管理经验以提高公共资金采购效率。

(3)PPP带来的公共管理变革旨在进一步划清政府、市场和社会之间的关系和界限，形成公共产品和服务的共治格局。

鉴于我国的PPP应用领域已不限于传统的基础设施领域且以项目驱动为主，采用中义上的PPP概念可以避免广义和狭义上的混用而造成的PPP认知混乱。

1.2 社会组织

在西方国家，社会组织通常是指非政府组织和非营利性组织，也可称之为政府与企业之外的“第三部门”。自党的十七大报告明确提出社会组织以来，社会组织逐渐成为政府和企业之外从事公益性服务的组织的统称。严格来说，社会组织是指经各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。与文献中混用的非营利性组织等类似概念并无本质区别，对其基本属性的理解都是一致的。其中，萨拉蒙[13]的总结最具代表性，即组织性、民间性、非营利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。

目前，我国《政府与社会资本合作项目通用合同指南》在社会资本主体界定上明确了其包括除各类企业外的其他投资、经营主体。所以，社会组织属于PPP中的私人部门范畴。但是我国的社会组织相比于西方的社会组织自治性和独立性较弱，具有较强的行政依附性[14]。所以，考虑到我国社会组织正在逐步发展，既有的官方或半官方背景的社会组织不应被排除在外。我国正在向“小政府、大服务”转变，部分公益二类事业单位也将随着事业单位体制改革转变成社会组织。随着公民社会的崛起，社会组织作为公民的理想代言人，将在社会管理创新中发挥更加重要的作用。因此，能够参与PPP的社会组织应该是具有法人身份的公益性组织(基金会、民办非营利组织、社会团体和部分转制事业单位)。

1.3 政府购买服务

政府购买服务是对传统采购模式的创新，旨在正确处理政社关系并助力社会组织发展和公共服务提升。准确地说，政府购买服务应该是政府购买公共服务。根据《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)规定，政府购买服务包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。可以看出，政府购买服务主要是面向公众的“软”服务，并且突出公共性和公益性。此外，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(中办发〔2016〕46号)中明确指出通过政府购买服务安排的新增公共服务需求中至少有30%向社会组织购买。所以，尽管政府购买服务的承接主体包括营利性企业，但是社会组织因其独特的定位，无疑是政府购买服务的主要承接力量。纵观我国政府购买服务的发展历程，社会组织参与养老服务本身也是政府购买服务的起点[15]。所以，《政府购买服务管理办法(暂行)》及其相关政策主要是促进社会组织参与社会创新管理，实现政府与社会的合作治理。

1.4 基础设施与公共服务

广义上的基础设施是指“经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和”[16]。市场经济的运行不仅要靠物质基础，而且更要靠有效的制度和良好的环境。宏观上，该定义有助于从战略角度认识PPP和政府购买服务带来的变革。因为，它们都是对传统采购的革新，旨在推动政府、市场和社会之间的合理分权和合作治理。微观上，该定义显然超出了对基础设施的通常理解。《财经大辞典》认为基础设施是“为社会再生产和城乡居民创造共同生产和生活条件的公用服务设施的总称，通常包括能源生产与供应、道路及运输、邮电通信、环境保护、水资源开发与利用、给排水、文化教育等”。可以看出，基础设施涉及有形设施和不同行业。据此，PPP与政府购买服务的应用范围的区别似乎比较清晰。因为PPP是源于基础设施的制度创新，而政府购买服务是面向公众的“软”服务。但是，国外对基础设施还有另外一种较为系统的划分[16](表1)。

表1 基础设施类型

(续)

其中，“硬”基础设施中的“经济”与“社会”基础设施基本对应于生产性基础设施和非生产性基础设施，而“软”基础设施与我国政府购买公共服务的内容类似。所以，按照该划分，基础设施与公共服务存在交叉。同时，这也是PPP与政府购买服务在实践中易造成混淆的主要原因。

根据第三批PPP示范项目报告，我国PPP示范项目覆盖19个一级行业(包括保障性安居工程、养老和社会保障等非传统基础设施领域)，但是其中市政工程占据示范项目总数的45.5%[17]。所以，PPP项目主要集中于“硬经济”基础设施，但呈现出向社会基础设施扩展的趋势。在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中，基础设施和公共服务项目并列。可以看出，基础设施和公共服务在强调PPP应用领域时存在区分，发改委和财政部分别主导传统基础设施和公共服务领域的PPP也印证了该区分。但是，它们同时也存在交叉,如社会和民生领域的公共服务项目(如保障房、文化和医疗)同属于社会基础设施和公共服务领域。其中，对于存量项目，存在以存量服务需求向社会资本(力量)采购的情形；对于新建项目，存在提供服务需要新建基础设施的情形[18]。并且《政府购买服务管理办法(暂行)》及相关政策所提关键词均为公共服务或服务事项，而PPP相关政策文件中基础设施和公共服务均有提到。因此，政府购买服务所指的公共服务实质上与社会基础设施存在重合，即可以采用PPP的范围。那么，对于基础设施和公共服务可从以下两个维度理解：

(1)从政府的公共责任和公众利益的角度来看，致力于服务公共需求的有形设施和无形服务最终落脚点都是公共服务，即PPP与政府购买服务的共识。

(2)从应用领域来看，基础设施应作狭义理解，提供的是基于设施的公共服务(“硬”基础设施)；而政府购买服务主要是“软”服务。并且这符合服务的基本内涵——“不以实物形式而是以活劳动形式满足他人需要”。对此，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)严禁将工程建设与服务打包，也说明政府购买服务指无形服务。但是，公共服务领域涉及基础设施的部分项目可以采用政府购买服务PPP，如委托运营(O&M)、管理外包(MC)。当然，政府购买服务中并非全部属于PPP型政府购买服务。

2 公共服务供给模式的理论变迁与社会组织的发展

2.1 公共服务的理论嬗变

政府存在的合理性与合法性的基础就是能够维护社会公共秩序并有效地提供公共服务。但是，如何提供、由谁提供以及提供什么样的公共服务却取决于政府、社会组织和企业之间权力分配的差异，而该差异的变化导致了传统公共行政向公共治理转变(表2)。

表2 公共管理的变革历程

在传统公共行政模式下，政府受凯恩斯主义影响，大规模介入经济和社会领域并实行“福利国家”制度，从而垄断公共服务供给。因此，私人部门参与公共服务受到排斥，非营利组织受到限制而局限于特定慈善领域。但是，传统公共行政的统治思维带来了一系列问题：一方面，政府政策和政府机构的低效、政府规模的扩张倾向和政府官员的寻租活动，使政府存在委托失效和懈怠失效[19]，导致政府失灵；另一方面，政府独享公共服务的资源分配权力，导致公共服务缺乏竞争而服务质量降低，并且因公众参与的不足偏离公众需求和问责困难。因此，西方政府在面对20世纪70年代初的经济“滞胀”期时纷纷陷入管理和信任危机，导致“政府失灵”。

新公共管理强调管理的市场化和自由化，以20世纪70年代末英国首相撒切尔夫人和美国总统里根开启的民营化为主要特征。一方面，政府高举民营化大旗利用民间部门高效率、低成本地提供必需的公共服务；另一方面，公共部门通过内部改革，改善公众的服务并重新获得公众信任[9]。所以，政府在公共服务领域的退出，为非营利组织和私人部门的进入提供了契机。“政府失灵”促进了政府权力向除政府以外的企业和第三部门转移，以及政府组织内部的纵向与横向分权[20]。非营利组织借助公共资金的支持，强化了协助政府扩大社会福利的角色，通过采用合同承包、特许经营、项目补助和凭单制，发展了政府与非营利组织之间的互补关系。但是，新公共管理远离了公共行政所强调的公共政策过程，企业化政府忽视了公民精神和公平价值[21]。尽管它通过私有化、市场机制和企业管理促进了公共服务质量和政府效率的提升，但过度依赖市场竞争，出现了“市场失灵”和“志愿失灵”。

20世纪90年代中期，美国著名行政学家登哈特提出了新公共服务，认为政府应该定位为“服务而非掌舵”[21]。它强调公共服务具有明显的民主导向和社会导向，承认不同组织在解决公共问题和维护公共秩序上存在责任和界限的模糊性。所以，政府的角色在于协调公民和其他利益群体间的利益以创造共享的价值。可以说，新公共管理带来了公共服务的市场化，而新公共服务促进了公共服务社会化。因为前者立足于为供给者、生产者和消费者提供各种市场机会，以竞争来提高供给效率，而后者则强调利用不同手段创造有利条件，促进三者之间的合作，试图通过协商合作减少成本，并提高公共服务供给效率和满意度[22]。正是对政府和公民关系的重新定位，社区组织和非营利组织在公共管理中的作用受到重视，纠正了企业化政府对公民和公平的忽视。

应该说，新公共服务的提出已经蕴涵了公共治理的萌芽。但是，公共治理真正兴起却是在21世纪，治理的意蕴在于强调治理的机制不再依赖于政府的权力和强制，而是多元治理主体的互动和行动者的相互影响[23]。“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”让人们看到了科层与市场机制的缺陷，传统的政府与市场，国家与社会的两分法逐渐变得不合时宜，而转向由政府、社会和市场构成的混合网络治理范式。善治是公共治理追求的目标，就是要通过多元治理主题的良性互动和正和博弈实现公平与效率的平衡，实现公共利益最大化。它带来了治理权力结构的两大演变趋势：①经济领域向市场主体分权，发挥市场的调节作用；②社会领域向社会组织分权，重视公民社会的参与。重要的是，政府机构、非营利组织和营利性企业所对应的民主社会、公民社会和市场经济三者得到共同发展，构建了一个三元共治的格局。

总之，公共管理由传统行政向公共治理的演变使得政府与市场和社会的纵向管理变为横向合作。政府向市场和社会的分权促成了PPP与社会组织的发展。PPP内含4个P(Public，Private，Partnerships，People)并遵循4E原则(Economy，Efficiency，Effectiveness，Equity)，天然地反映了公共治理理念。所以，传统行政向公共治理转变下政社关系的重构，正是社会组织进入公共服务生产与供给的契机，而PPP提供了一个良好的发展模式。

2.2 社会组织促进了公共服务社会化

传统科层行政到新公共管理的转变已经实现了公共产品提供的多元化和权力中心的适度分权,但还没有从根本上解决政府的职能定位问题[24]。新公共服务促成了全能政府向服务型政府转变，一定程度上纠正了前者的市场和效率导向。但是，它缺少对公共服务中政府、市场和社会构成的多元共治关系的全面认识。从传统公共行政到公共治理，社会组织随着公民社会的发展，从公共服务的边缘变成重要的治理主体。奥斯特罗姆曾指出，人类社会中大量的公共事务其实并不是依赖国家，也不是通过市场来解决的，自我组织和自治实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排[25]。分散的、微小的公民难以对抗政府权威对公民权利的侵蚀和市场竞争对公共利益的偏离。社会组织因其非营利性、自愿性和自治性能够成为公民权利和民主对话的促进者。一方面，公民依托于社会组织可以扩大公众参与；另一方面，社会组织通过扩大公共服务，促进政府放权和自身发展。政府与市场的双重失灵表明两者都存在局限，继经济领域向市场分权后，还需要在社会领域向社会组织分权。政府部门的规范性和公正性对于纠正市场机制具有优势，但是其行政效率的低下和资源配置的低效难以适应日益增长的公共需求，比较适合提供具有完全非竞争性和排他性的公共产品。市场能够借助价格、供求、风险和竞争机制实现资源的优化配置和快速响应，对于私人物品的提供具有明显优势。但是市场机制过度依赖竞争和利益刺激会导致恶性竞争和垄断，还可能导致商业利益挤压公共利益。因此，对于私人部门不愿投资而政府无法介入的社会事业领域，社会组织具有先天优势。首先，社会组织和政府虽然活跃于不同的领域，但却拥有共同目标追求——维护与实现公共利益。政府与社会组织合作不存在商业利益与公共利益的冲突，比较容易通过沟通和协作实现公共利益最大化。其次，社会组织切近基层和民众，能够满足多样化的公众需求和保持良好的回应。因此，社会组织作为政府与公众之间的桥梁和纽带，能够增强公众满意。最后，社会组织的“非分配约束”使其在公益性和公共性强的社会事业和民生保障领域能够兼顾公平和效率，避免因逐利行为损害公共利益。所以，社会组织因其志愿服务和公益性质对创新社会管理和完善公共治理格局具有不可或缺的作用。

2.3 PPP中存在社会组织的适用空间

PPP和政府购买服务存在应用范围的交叉和理解上的混淆，这关键在于政府购买服务类PPP与政府购买服务存在联系。对于基本公共服务领域(如养老、住房保障和城市维护等)的存量或新建项目，社会组织可以通过政府购买服务类PPP实现自身服务能力和服务范围的突破。首先，O&M、MC和服务外包(SC)虽然不属于最典型的资本密集型PPP项目，但是属于中义上PPP的具体契约类型。同时，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中明确中央财政支持的公共服务领域优先采用PPP模式，为社会组织采用PPP参与公共服务提供了契机。对于社会和民生领域的存量项目，社会组织积累的服务优势和非营利导向更有利于确保公共服务质量和快速响应公众需求。其次，企业的营利导向导致对回报率有要求，非经营性项目难以吸引营利性企业参与。截至2017年6月，国家PPP示范项目中政府付费和可行性缺口补贴项目占比近70%，并且主要集中于市政工程、交通运输、城镇综合开发行业[17]。所以，对于涉及基础设施的基本公共服务项目，存在社会组织通过政府购买服务类PPP进入的巨大市场和发展机会。最后，基础设施需求将在建设高峰期过后迎来设施维护与管理的增长期。在服务型政府和大社会的构建过程中，这些公共服务向社会组织转移的趋势和力度将越来越大。因此，尽管纯粹的“软”服务不属于PPP的范围，但是公共服务领域中社会组织仍然大有可为。

3 我国社会组织参与PPP面临的主要问题

3.1 社会组织自身存在的问题

受我国计划经济和传统科层行政思维制约，政府与社会关系失衡导致社会组织很长一段时间内没有获得足够的成长空间。社会组织存在组织登记上的控制导向、组织结构设计上的行政依附和组织资源获取上的关系取向[14]。因此，社会组织先天具有独立性和自治性不足的缺陷，需要依赖政府才能生存。长期以来，公共服务供给处在政府与市场的摇摆中，社会组织承担的主要是查漏补缺的作用，发挥的是协助而非协同作用。传统上，政府购买服务范围局限于政府自身需要的服务，而面向公众的公共服务开放不足。所以，社会组织难以通过竞争获得更多的资金和项目支持。同时官方或半官方的社会组织相比民办社会组织能够获得更多来自体制内的支持，客观上缺少社会组织良性发展的公平竞争环境。此外，现有社会组织的服务领域局限于教育、社会和公共卫生等政策相对宽松、资源较为集中、进入门槛较低的领域，存在低水平重复现象[26]。因此，社会组织在服务能力和服务水平上存在不足，与公共治理体系中社会组织的治理角色以及公共服务需求还有较大差距。

3.2 PPP推广过程中存在的问题

目前，我国缺乏统筹PPP管理的部门，政出多门和矩阵式的PPP政策容易因缺乏协调和一致性而影响政府公信力和PPP政策的执行力。中央和地方政府在PPP制度设计与执行层面存在异化现象，前者关注政治价值，后者关注经济价值。并且政府、咨询机构和社会资本对PPP的认知水平不一致，社会资本短期逐利性强，政府急于短期出成果，既有政策缺乏合力[27]。更为关键的是，PPP的推广依赖于完善的PPP制度框架和健全稳定的法律监管环境，而我国还缺乏统一的PPP立法，难以为社会资本参与PPP提供更稳定的预期和制度保障。在PPP示范项目中，社会资本均是企业，尚缺乏社会组织参与的身影。《PPP项目合同指南》指出社会资本方为具有法人资格的企业，而《基础设施和公用事业特许经营管理办法》指明特许经营者是法人或其他组织。前者排除了社会组织参与PPP的空间，后者并没有明确社会组织可以参与PPP。PPP本来就源于政府向市场和社会的分权，社会组织也是公共服务市场中的供给主体。所以，现行PPP政策对社会组织参与PPP的顶层设计考虑不足，未能考虑PPP正在向社会基础设施或公共服务领域扩展的趋势。

3.3 社会组织管理存在的问题

改革开放以来，我国属于经济建设型政府。经济建设型政府采用的是社会控制型的社会管理模式，表现为对社会秩序的控制和最大限度地汲取社会资源[28]。在社会管理中，政府固守的是与农业社会相适应的静态稳定，而非与工业社会和信息时代相适应的动态稳定。所以，政府偏好用静态控制和统治思维来管控社会。例如，社会组织既要获得业务主管部门的认可，又要接受民政部门的审查。社会组织通过民政系统登记的准入门槛偏高，部分社会组织转而通过工商登记获得法人地位。但是，通过工商登记的社会组织存在双重身份，导致其难以获得税收和政府购买服务政策的支持。其次，经济至上使得政府存在干预过度和权力滥用，导致社会管理与公共服务“缺位”和“越位”现象突出，公共需求增长与公共服务短缺的矛盾日益凸显。政府的公共服务支出以及公共服务领域对社会组织开放程度不够。长期以来，政事、政社不分使得社会组织自治性和独立性明显不足，社会组织难以取得长远的发展和进步。最后，政府部门存在纵向的“职责同构”和部门间的条块分割问题。一方面，束缚了基层政府的自主性和创新性，对公共需求的回应来自上级而非民众；另一方面，部门之间的政策协调性较差，影响政策效果。例如，《政府购买服务管理办法(暂行)》和PPP存在交叉，但是社会组织的管理部门和PPP推行的主要部门缺乏协调性，政府购买服务与PPP的关系在实践中存在困惑，社会组织采用PPP承接政府购买服务没有得到明确。

4 推进社会组织参与PPP的建议

4.1 推动立法工作，为社会组织参与PPP提供法律保障

目前，社会组织的相关法律主要是《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。与针对企业的立法(如公司法)相比，既有社会组织方面的法规层级较低，使得社会组织参与社会管理与公共服务的法律地位难以得到重视。随着我国“小政府、大社会”的构建，社会组织作为公共治理的关键一环将逐步完善，有必要制定社会组织法以促进社会组织的长远发展。另外，现有《基础设施与公用事业特许经营管理办法》针对特许经营类PPP，而政府购买服务类PPP缺乏法律规范。社会组织通过政府购买服务参与PPP，应当在统一的PPP立法中得到明确体现。社会组织法与PPP立法可以规范政府的“越位”和“缺位”问题，为政府与社会组织在公共服务领域的协同治理提供法律保障。

4.2 强化政策支持，促进社会组织参与PPP推广

无论企业还是社会组织参与PPP,都需要政府营造良好的制度环境。目前，事业单位改制、社会组织与政府部门的脱钩正在推进，社会组织对政府的依赖短期内仍将存在。社会组织是非营利性组织，政府应该通过制定金融、土地、税收、财政等方面的政策，加大倾斜力度，吸引和支持社会组织参与PPP项目。对于社会基础设施或非经营性项目，应通过支持社会组织采用政府购买服务类PPP，解决“重短期轻长期”、“重技术轻管理”和“重建设轻运营”等不良倾向，发挥非营利性组织的优势，并扩展社会组织的专业服务能力。考虑到我国PPP市场的快速发展，政府也可以支持成立PPP行业协会等社会组织，间接弥补政府监管的不足和维护良好的行业环境。

4.3 通过项目示范，形成社会组织参与PPP的示范效应

囿于社会组织的能力局限和传统基础设施领域运用PPP的经验，现有PPP示范项目中的社会资本均是企业，社会组织参与PPP项目的示范作用尚未得到体现。因此，可以结合政府购买服务与PPP的推广，选择部分公共服务领域(养老、教育和环保等社会基础领域)，优先通过O&M、MC和SC等模式进行项目示范。同时，通过社会组织参与PPP可能探索出一些创新模式，也可以为PPP发展贡献中国经验。但是，社会组织参与PPP需要坚持长期绩效导向和与绩效相关的风险转移。否则，难以实现政府购买服务类PPP相对于传统服务采购的优势。这样，社会组织参与PPP示范项目的成功，将形成政府、社会和企业共同参与公共服务治理的良好局面。

4.4 强化就业导向，为社会组织发展提供人才支持

目前，大部分社会组织的生存能力较弱，对政府依赖过强，导致经费来源渠道单一，难以通过持续稳定地开展服务活动而增强活力。此外，我国社会组织内部存在专业性人才缺乏的问题，而人才引进和培养体系又不健全。一些社会组织的工作人员由流动性较强的志愿者组成，无法保证专业和长期的服务。专业服务能力的不足和缺乏社会认同，导致对青年专业人才的吸引力不够，而传统的就业渠道局限于政府部门和企业，缺乏引导青年人才到社会组织就业的氛围和政策环境。因此，政府、高校和社会组织应该密切合作，引导青年大学生到社会组织中就业和创业。同时，鉴于社会组织的非营利性，国家应出台人事管理、税收管理和财政支持政策，引导社会组织吸纳更多青年大学生加盟以促进社会组织的可持续发展。

5 结语

PPP正在从基础设施向公共服务领域扩展，为社会组织参与PPP提供了发展契机。狭义上的PPP忽视了社会组织在PPP产生与发展中所起的作用，而中义上PPP中的“私”部门本身就包含社会组织。因此，本文从中义上的PPP概念入手，着眼于PPP与政府购买服务的推行实际，通过相关重要概念的辨析和公共管理变革的梳理，认为社会组织在理论上和实践上均可以采用PPP参与公共服务。同时，针对社会组织参与PPP面临的三个方面的问题，提出了四条应对建议。社会组织与PPP的融合，既是对PPP的完整理解，也是对中国特色PPP的发展，可以进一步推动公共服务的“善治”。