城市精细化管理如何包容地摊经济——基于上海中心城区的实证调查研究

王 岩

作者单位：上海师范大学知识与价值科学研究所

2017年8月6日，李克强总理签署国务院令公布《无证无照经营查处办法》，规定了“在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动”不属于无证无照经营。此办法自2017年10月1日起施行。这意味着“地摊”的存在具有法律依据。十九大报告指出，“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，……鼓励创业带动就业。……鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。……拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。”发展地摊经济作为解决弱势群体自雇就业的有效形式，也是落实十九大精神，保障民生促进就业的有效途径。

地摊经济概念及背景分析

（一）地摊经济概念及其特征

地摊经济，作为一种特殊的经济形式，自古有之，在现代城市生活中仍发挥重要作用。由于地摊经济是未在工商管理部门登记注册的、临时性、流动性的经济形式，所以在经营和管理过程中，往往容易产生矛盾和问题，成为社会焦点和备受关注的热点问题。

现代城市里的地摊经济，指城市中外来人群或者本市低收入人群为了在城市中生存发展而采取的一种低成本、经营自由的商业经济模式，是一种典型的自雇就业经济形式，即城市弱势群体在城市街头通过自己劳动、向社会提供服务或销售商品获利谋生。地摊经济属于城市的边缘经济，一般不被人重视，但其灵活性和方便性给居民的日常生活带来了极大便利。

地摊经济具有灵活性、便利性、流动性、临时性、自由性等特征。地摊经济的灵活性是指地摊经营的时间、地点、范围具有变化性，与商场、店铺、超市不同，地摊可以根据消费者的需求，随时调整摆摊时间、地点和品种；地摊的便利性是指地摊一般摆设在居民区、或者人流量大的道路口，居民可以就近购买生活用品，为他们的生活提供了便利；地摊经济的流动性是指有的地摊是一个大包袱，可以背着随处卖，有的地摊是一辆三轮车，推着到处卖；地摊经济的临时性是指地摊是未经注册的非正规的商业经营行为，是非常设的、临时性的摆摊设点；地摊经济的自由性是指地摊很少受到有关部门的监督和监管，经营的随意性比较强，卖什么、在哪里卖、何时卖由地摊经营者自己决定。

（二）地摊经济背景分析

据统计，目前上海市共有地摊约5万多个，地摊直接从业人员近10万人，这些地摊从业人员中，五分之一以上是上海市户籍居民，地摊经营收入是这些地摊从业人员家庭的主要收入来源。所以，对这些地摊是“全面解禁”，还是“赶尽杀绝”，一直是城市管理部门悬而未决的问题。党的十九大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，地摊管理考验城市管理能力。

近年来，上海市着力提高城市精细化管理水平，打造全球城市，需要健全和完善城市管理的体制机制。地摊经济，对于城市管理来说，实际上是居民“生存空间”和城市“公共空间”挤压与共生的矛盾问题，释放居民的“生存空间”，有可能会侵占城市的“公共空间”，尤其是对于人口密度本来就高的上海来说，这对矛盾更加突出，这一矛盾的解决，需要多部门、多角度、多论证解决，切不可一刀切、“粗放式”管理。

上海中心城区地摊经济现状分析

（一）地摊区域、选点分布

从上海地摊的抽样结果来看，越靠近核心城区的繁华地段，地摊分布越密集。按照地摊密集度从高到低排序，依次是黄浦、普陀、静安、徐汇、浦东、长宁、虹口、松江、闵行、杨浦，其中黄浦、普陀、静安、徐汇、浦东、长宁六个核心城区地摊数占了85%。

表1 上海地摊抽样区域分布

上海中心城区地摊经营者主要集中在人流量比较集中的区域，比如人流量大的道路两边、地铁口、居民小区、旅游景区、购物中心、公园、火车站、汽车站等。因为地摊售卖的商品，一般都是过往行人或居民急需的生活小物品或生活服务，一般价格便宜，深受消费者喜爱。同时，由于是物美价廉的小商品或便宜的生活服务项目，对于地摊经营者来说，必须把地摊设在人流量大的地方，所以人流量大的道路两旁、地铁出入口成为地摊经营者的首选。只有薄利多销，地摊经营者们才能生存下去。

（二）地摊经营种类分布、营业额情况

常见的地摊经营种类主要有废品回收、果蔬售卖、拉车载客载物、手机贴膜、小商品售卖、食品售卖、修鞋修伞等维修服务、烧烤小吃等。其中早点小吃、果蔬、食品和废品回收分布较广。

地摊的日营业额一般在100元至800元之间，利润率一般在30%—40%之间，利润率比较高的地摊是废品回收，一般可达50%以上，日营业额300元至1800元，日利润180元至1200元。日营业额较低的地摊是小商品售卖、手机贴膜等，日营业额在200元以下。日营业额不稳定的是拉车的车主，他们的营业额受到天气、节日、交通监管等情况影响较大，收入水平也相对较低，一般情况下，只可以维持家人在上海的生活生存需要。

（三）地摊经营者户籍分布

从地摊经营者的户籍分布来看，一半以上的地摊经营者来自上海、江苏、安徽、河南四个省市。四个省市在沪地摊经营者的数量都占到百分之十几。一方面，这四省市在沪人口基数比较大，在沪生活时间较长，对小微商业市场了解。其他省份的地摊经营者，比如内蒙古、吉林、陕西、云南等离上海较远，在沪流动人口相对较少。

（四）地摊经营者年龄分布

从调查的结果来看，地摊经营者的年龄分布较广，从20多岁的大学生到70多岁的老人都有，主要分布在30岁至60岁之间。年轻人中，一部分是白领兼职，一部分是在校大学生兼职；老年人中，主要是上海本地居民，在自己居住区附近摆摊。

（五）地摊经营者家庭收入情况

图5横轴表示地摊经营者家庭年收入数（单位：万元），纵轴表示地摊家庭数量。从调查数据分析，地摊经营者家庭年收入主要分布在10万元至30万元之间，占抽样调研总数的67.7%。从经营范围来说，烧烤小吃、食品售卖、手机贴膜、小商品销售、拉车载客载物等地摊经营者家庭年收入一般在20万至30万元之间；废品回收、维修服务、水果蔬菜的地摊经营者家庭年收入水平较高，一般在40万元左右。

（六）地摊经营者居住类型分析

表2 上海地摊日营业状况

抽调的数据汇总，地摊经营者的居住类型主要有7种，按照数量多少排列分别是自租住房（66%）、自有住房（17%）、亲朋家（7%）、合租房（4%）、群租房（2%）、公司宿舍（2%）、学生宿舍（2%）。自有住房中，83%是上海人，6%是安徽人；自租住房中，也有4%是上海人；租房地摊经营者的租金一般在2000元以下；公司白领和大学生兼职者，分别住在公司宿舍和学生宿舍。

（七）地摊经营者家庭在沪工作学习情况

在抽调的数据中，80%的地摊经营者家庭有2-3名家庭成员在沪工作，承担1-2名孩子在沪上学；17%的家庭有4名家庭成员在沪工作，承担1-2名孩子在沪上学；1名家庭成员在沪工作的一般为未结婚的单身。所以，地摊经营者的家庭一般为三四口在沪一起工作、上学。地摊经营者中，有3名孩子在沪上学的只占4%，1-2名孩子在沪学习的占77%，没有在沪上学的占19%。可见，大多数地摊经营者是带着孩子在上海工作的。

地摊经营存在的问题

（一）私人生存空间与城市公共空间相互挤压矛盾

一方面，地摊经营者分布在城市人流量相对集中的公共区域，有的在交通网络连接点，如地铁口、火车站、公交站、汽车站等；有的在商业繁华地段，如商业街、步行街、商场等；有的在居民小区密集区域；有的在文化娱乐场所附近，如演艺中心、酒吧街等。在这些车流、人流相对集中的公共区域设立地摊，会进一步加重公共道路交通拥堵不畅的矛盾。另一方面，地摊一般是流动的百货市场，没有稳定的合法的经常场所，比如商场、店铺等，所以只能占据小区道路、活动广场、道路两边等公共空间，二者存在严重的空间交叉矛盾。

（二）地摊设点的流动性隐秘性与市场监管的固定化透明化的矛盾

对于地摊的市场监管部门，无论是市容城管还是街道居委会的管理部门，其人手都是有限的，工作时间也是相对固定的，管理方法也是相对透明化的，而地摊经营者是无孔不入、无时不入。尽管政府经常加大地摊的整治力度，但是地摊经营者为了生存，“道高一尺魔高一丈”，经常与执法人员玩“游击战”“地道战”“猫捉老鼠”的游戏。比如在地铁口，经常有几个地摊经营者组成“游击队”，一旦有任何一个口子一个方向来人检查，立即通知其他口子人员，他们马上“潜伏”。有的夜排档、烧烤店甚至等到晚上9∶30以后，城管下班后再“摆摊设点”。还有的地摊，在外面只有一个不起眼的摊位，主要用来宣传和接单，而实际摊点隐藏在出租房内，外面接单后，进行送货上门服务。公共管理部门对于这种机动性灵活性隐蔽性非常强的摊贩，往往毫无办法。

（三）地摊虚实结合经营模式的灵活性与管控主体多元化的矛盾

一方面，随着互联网经济的发展，越来越多的地摊也借助于网上平台进行宣传和销售，通过微信“搜一搜”附近美食烧烤，就能找到附近地摊烧烤，网上下单，30分钟内即送货上门，这种“互联网”的地摊经营模式，让地摊的辐射能力更强，一般辐射半径可达好几公里。另一方面，由于地摊经营的监管涉及工商管理、城管市容、交通管理、社区街道等很多部门，部门之间的协调监管难度较大，加上互联网模式的出现，往往造成很多监管盲区。所以在“猫捉老鼠”的游戏中，“老鼠”总能找到生存空间，不被消灭。

（四）地摊的“自由性”发展与商场的“规范性”生存之间的排斥性矛盾

与商场、店铺相比，地摊经营的成本和风险更小，利润更有保障。所以在管控不严的区域，越来越多的人加入地摊经营队伍，给附近的商场、店铺经营带来了竞争。地摊经营范围之广，涵盖了废品回收、水果蔬菜食品售卖、小吃烧烤夜排档、小商品售卖、各类维修、手机贴膜、电瓶车拉客拉货等，会与附近的便利店、维修铺等个体户重叠，造成他们经营困难。另外从经营的人员来看，既有60岁以上的退休无业人员，又有20多岁的大学生、30多岁的公司白领，他们有的利用业余时间摆摊，有的利用上班时间设点，营业时间覆盖更广，抢了很多商场、店铺的生意。

表3 上海地摊经营者居住类型分布

表4 上海地摊经营者家庭在沪工作学习情况

解决城市地摊问题的对策

城市地摊与市民的日常生活休戚相关，有市场需求自然会有市场供应，同时，经营地摊也是城市低收入群体的谋生手段，相关执法部门如果一律采用取缔方式效果并不明显。崔占峰认为，“地摊治理是一个综合问题。宏观上需要政府的政策引导，中观上需要部门制度的约束和法律规范，微观上还需要社区的积极参与以及市民对商贩的包容姿态。需要做好对流动商贩经营活动的时间约定、空间规划和伦理关怀。对流动商贩的治理从逐步形成服务规范系统、社会监督系统到最终走向商贩自治体系的构建目标。”这种立体治理体系被他称之为“三维九元”治理结构。

陈立兵认为，以流动商贩为代表的“城市弱势群体自雇就业经济可能会侵害消费者个人利益，也可能会影响城市环境和公共卫生，甚至还可能会引发犯罪方面的社会问题等负外部性。但是，这种经济形式也会提高城市弱势群体收入水平和增加社会就业，缓解社会稳定方面的压力，还会弥补正规市场的缺陷等正外部性。”所以，他建议对于流动商贩的治理应该做到以下四个方面：一是提升城市治理水平应当以服务市民生活为根本；二是提升城市治理水平应当尊重城市弱势群体的自雇就业权利；三是城市弱势群体自雇就业经济的负外部性可以改善；四是对弱势群体经营的管理费用不能超过其承受能力。 笔者经过调研分析，认为应该构建“政府规划引导，社会组织监督，专业公司运营”一体化的地摊经济管理体系。

（一）政府规划引导

做好城市地摊行业发展规划，作为科学引导地摊经营的法律依据。首先是制定行业准入制度。哪些行业属于鼓励地摊经营的，哪些行业属于限制地摊经营的，哪些属于准许地摊经营的。如生活服务类，修鞋、修伞、修车、小饰品等小微生活服务类，市场上较少，又是居民生活必需的服务，可以优先鼓励地摊经营者经营；小商品类、书报类、时令生鲜果蔬类等，既方便居民生活，又不对城市环境造成不利影响的行业，可以准许地摊经营者经营；对于夜排档、烧烤等，会对市容环境造成影响的行业，就要限制其经营。一方面需要地摊经营者取得食品卫生许可证，另一方面需要根据规定在限定区域和限定时段进行合法经营。其次是科学规划好地摊经营的区域范围和时段。以方便居民生活，又不影响居民生活为原则。如时令生鲜果蔬类地摊，每周二、四、六的6∶00—8∶00在居民小区的活动广场设摊，方便小区居民购买。再次是做好激励、奖惩的配套服务制度。合理引导相关社会组织、专业公司参与地摊的统一经营与管理。对于地摊经营与管理中表现好的给予奖励，表现不好的给予惩罚。让社会组织和专业公司作为地摊协调、管理的主体，政府作为引导者。

（二）社会组织监督

1．成立地摊行业协会，对地摊进行行业监管。首先，地摊经营者应该在行业协会注册入会，行业协会验证地摊申请者的身份、户口等相关信息，进行相关资格审核后，方可按规定进行地摊经营。其次，协会负责建立地摊经营者诚信经营档案，对于诚信不好、经营状况不好、不服从行业监管的地摊经营者，实施行业淘汰制，对于严重违反规定，造成不良社会影响的，可列入行业黑名单，禁止从事地摊行业经营。最后，行业协会网站定期公布地摊相关信息，建立投诉渠道，对地摊通过网络信息渠道实施行业监督。

2．建立地摊经营行业准入制度，通过地摊经营者的资格申请管控地摊经营，防止无序经营和恶性竞争。一是鼓励性地摊经营者准入。包括本市低收入居民、大学生创业者等；设摊点的经营种类和范围是市场空白区域，居民生活急需的申请者；在以前经营中未收到不良投诉、居民消费者口碑好的经营者。二是禁止性地摊经营者准入。对于进入行业黑名单的申请者，禁止准入；对于禁止地摊经营范围的申请者，禁止准入；对于不按规定区域和时段经营的，禁止准入。

3．建立地摊经营者培训和业务学习交流制度。地摊行业协会利用行业信息平台，把一些地摊经营比较好的经验提供给其他地摊经营者进行交流学习。定期对地摊经营者进行相关业务知识的培训，为地摊经营专业化道路做好准备。

（三）专业公司运营

政府可通过招投标方式，向社会招标具有相关管理经验的专业公司，对地摊实行连锁经营或加盟经营。一是可引进具有大型连锁零售经验的超市、百货公司进行管理；二是可以整合快递、物流、网络平台公司进行管理。通过大型专业公司进行统一管理，建立地摊业务的大数据大信息大物流平台，便于整合各种资源，让地摊经营者和居民消费者获得实惠，便于地摊的长期有序健康发展。（本文是上海市人民政府决策咨询项目“上海中心城区地摊经济调查报告”成果）

（参考文献略）