发展农民的发展权（下）

刘 奇

刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。

优先

“三农”问题是中国现代化进程中最难解决的基本问题。在不同时期、不同条件下，“三农”问题的主要矛盾不同，解决问题的思路和对策也不相同。改革开放之初，我国农产品长期短缺，发展农业生产、提高农业产量、保障粮食安全是首要任务。经过20多年的改革与发展，中国的粮食和其他主要农产品的供给已经由长期短缺转变为总量基本平衡且丰年有余。自1997年以后，每年农产品实现净出口数十亿美元。总体看来，当前农业问题已基本上解决。但是农民问题和农村问题远没有解决。新形势下中国“三农”问题的主要方面和相互关系发生了重大变化，农民问题已经成为“三农”问题之首。

农民问题的实质是什么？许多人认为是收入问题。然而应清醒地看到，困扰8亿农民的不仅仅是收入低，更根本的是相对城市居民而言在教育、医疗卫生、社会保障等方面所能享受的公共产品不足乃至严重匮乏，在就业和社会生活的诸多方面遭受歧视、排斥等。城乡之间的差距也不仅表现在收入和财产差距上，还表现在就学、就医和就业的机会不同，以及政府公共财政支出的差异方面。教育、医疗卫生等公共资源的匮乏，严重影响了农民的生活质量，增加了农民的发展成本，降低了农民及后代改变生活现状的可能。 可见，农民问题不能简单地归结为收入问题，而是以收入、就业、教育、健康等为核心内容的综合性问题，实质是农民在温饱问题基本解决之后，如何获得进一步发展的问题。

坚持农民问题优先解决，应是乡村振兴的核心理念。如何体现优先，当前必须放在“经济社会的大战略中”“城市与农村的大背景中”“农民与市民的大格局中”“一二三产业的大结构中”去考量。

一应优先强化基础设施建设。统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。加大公共财政支持农村基础设施建设力度，推动基础设施建设重点向农村倾斜，引导金融和社会资金投向农村。重点要加大对欠账较多地区的交通、电力、饮水和信息等基础设施的投入力度。尤其对国家粮食主功能区和重要农特优产品产区的基础设施建设应集中力量彻底完善配套，确保区域功能的有效发挥。推动国家铁路网、国家高速公路网连接贫困地区的重大交通项目建设，提高国道省道路况标准，村村通工程应逐步向自然村和田间生产主干道延伸，构建乡村外通内联的交通运输通道。加强病险水库水闸除险加固、灌区续建配套与节水改造等水利项目建设。实施农村饮水安全巩固提升工程，全面解决贫困人口饮水安全问题。近些年，国家集中力量治理大江大河，成效突出，但中小农田水利设施年久失修，效用无法发挥。对于小型农田水利、“五小水利”工程等，国家应加大投资力度。加快推进贫困地区农网改造升级，全面提升农网供电能力和供电质量。完善电信普遍服务补偿机制，加快推进宽带网络覆盖所有乡村。实施电商扶贫工程。加快乡村物流配送体系建设，支持邮政、供销合作社等系统在乡村建立服务网点。加快农村危房改造和人居环境整治，以整村推进为平台，加快完善贫困村生产生活条件，扎实推进美丽宜居乡村建设。大力开发乡村旅游，帮助有条件的地方打造具有现代化水平的乡村景点。支持农业综合开发，充分发挥农业的食物保障功能、就业收入功能、原料供给功能、生态保育功能、休闲旅游功能、文化传承功能等多功能的综合效应，以延长产业链，拓展功能链，提升价值链，促进农民增收。改善生态环境，对乡村垃圾收集处理等公共卫生环境治理加大投资力度，为乡村振兴、农村小康社会建设创造条件。

二应优先发展乡村教育事业。实施乡村振兴战略最重要的是培养懂农业爱农民爱农村的干部队伍和现代化的职业农民，而要培养出这样两支人才队伍，首要问题在于发展农村教育。百年大计，教育为本，十年树木，百年树人。乡村教育与城市相比，本来就十分落后，既缺设备，又缺师资，但毕竟还基本保证一村一校，孩子还能就近有书读。自2001年全国推行教育体制改革以来，乡村教育大幅萎缩，撤点并校更使农村孩子面临新的上学难。全国乡村最多时有学校60多万所，目前59万多个行政村仅有20多万所学校，农村孩子不得不到城镇借读。义务教育有两个特点，一是就近，二是免费。撤点并校使孩子不能就近，虽然免费，但在城镇借读多花的钱比收费不知要高出多少倍。更令人担忧的是孩子远离乡土社会环境，他们看的、听的、身边感受的全是“逆乡土化”教育，以后让他们再回乡振兴乡村恐怕是难上加难。应大力恢复乡村学校，保障单程半小时就读的办学标准。福建永泰县78所农村学校，其中19所只有一个学生，但县里多年坚持一个学生也不撤并的方针，保障孩子的受教育权，对此应予提倡推广。

三应优先发展农村居民基本医疗保险、基本养老保险。智力是农民发展的关键，而体力是农民发展的基础，没有健康强壮的体魄，发展便无从谈起，不少贫困地区因病致贫者高达50%—60%甚至更高，可见强健的体魄对于保障农民的发展是多么重要。当前农民的医疗服务消费行为基本表现为“小病不出村，大病到县及县以上医院”，有关资料显示，近60%的门诊服务是由村卫生室或私人诊所提供的，仅1/4左右是由乡卫生院提供的。由于政府投入不足，农村公共卫生服务体系通过“有偿服务”进行“创收”仍然存在，导致本应无偿提供的一些公共卫生项目变成了有偿服务，影响了预防保健措施的落实。要尽快改革基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。借鉴安徽等一些地方农村医疗卫生体制改革做法，以县为单位，建立域外医联体、域内医共体的新体制机制，解决农民看病难看病贵的老问题。加快构建农村社会养老服务体系，加强农村最低生活保障规范管理，继续提高新型农村合作医疗筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救治制度。针对农民工群体，要强力推进农业转移人口参加城镇居民医疗保险和城镇居民养老保险；要完善城乡社会保障衔接机制，将农业转移人口在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度；要提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。

四应优先解决农村缺资金的问题。搞活农村金融是乡村振兴的重要前提，“金钱不是万能的，但没有金钱是万万不能的”是一句老话，它揭示的却是一个普遍真理。20多年以来，我国农业贷款只占全国贷款总额的5%左右，而印度一直高达20%以上，致使其三次农业革命取得辉煌成就，由不足温饱一跃成为重要的农产品出口国。2006年，我国银监会出台发展村镇银行的新政，2016年已发展到1500多家，同时发展了上千家农村商业银行、上百家农村合作银行和众多的农村资金互助社，这些对于缓解农村资金短缺起到一定作用，但农民贷款难的问题仍然困扰着农民的发展。“农民贷款难”的一个重要原因是提供涉农贷款的金融主体偏少，除了政策性银行的支持，更需要民间金融的充分活跃。应继续放宽民间金融政策，大力发展民间金融，尤其是民间本土金融。要积极探索实施涉农信贷投放与监管评级、市场准入的“双挂钩”政策。督促金融机构不断完善“三农”金融服务机制，提高对分支机构“三农”业务考核的分值权重。结合涉农贷款季节性特点，对涉农贷款占比较高的县域法人金融机构实施弹性存贷比要求。要采取政策性措施，引导自认为“白领”的金融业基层从业人员，放下身段，深入村户，深耕农村金融这片“蓝海”，变银行与农户“互输”为“双赢”。在满足农村资金需求方面，还必须发挥政府投资主导作用，中央基建投资要继续向“三农”倾斜，优先保证农村基础设施建设投资稳定增长。加强资金和项目管理，整合统筹使用涉农资金，强化农业农村资金投入力度。

五应优先注入现代元素。农业是弱质产业，农村是弱化地区，农民是弱势群体。为何会出现“三农”“三弱”现象，说起来问题很复杂，如果化繁为简，实质上就是缺乏现代元素的注入，如现代理念、现代技术、现代管理、现代设施、现代金融、现代人才等等。如果像工业、像城市一样不失时机地注入这些现代元素，农业现代化这条腿就不会再短，三农领域就不会弱化。党中央提出实施乡村振兴战略，要求优先发展农业农村，实质上就是优先注入各种现代元素，让乡村跟上时代步伐，把农业这条短腿加长，使农民发展权优先保障。中国有2.3亿承包土地的农户，美国有230万个农业经营主体，英国有23万个经营主体，也就是说，我国经济主体数量是美国的100倍，英国的一千倍，要把现代元素注入这样一个庞大群体，其难度可想而知，这是中国农业现代化最难解决的大问题。探索如何实现小农户与现代化的对接将是今后一个相当长的历史阶段面临的重大课题，这里有两大关键点必须抓好，一是提高农民组织化程度，二是构建社会化服务体系，这是解决中国特殊国情下小农户与现代化衔接的必由之路、不二选择。

六应优先开辟农民就业创业空间。实现生活富裕，小农户必须兼业，这是中国国情决定的。人多地少，一个月种田、三个月过年、八个月空闲的农业生产模式，显然不能满足农村劳动力实现充分就业的需要，更无法获得较高的收入回报。在不离土不离乡的第一就业空间和离土又离乡的第二就业空间之外，着力开辟扩大农民第三就业空间，即发展以农产品加工业为主的乡村第二产业和为农业服务的服务业、乡村旅游业等乡村第三产业，可克服第一、二产业就业空间的不足，让农民能够就地就近利用空闲时间实现充分就业、收入提高、生活富裕。应通过产业扩张，引导和支持劳动密集型产业、农产品加工业在环保达标的情况下向中心镇集聚，向乡村延伸，促进富余劳动力就地就近转移就业，使得劳动力在区域之间合理流动和分布。应建立完善农村劳动力就业创业服务体系，加大对农村灵活就业、新就业形态的支持。加快形成政府推动、企业主导、行业配合、学校参与、社会支持、个人努力的职业培训工作新格局。顺应乡村产业优化升级趋势，围绕市场和企业需求，整合培训资源，创新培训机制，着力提高农村劳动力职业技能和就业能力。

图/新华社

人的全面自由发展，是马克思主义的最高命题和根本价值，也是中国特色社会主义建设的价值目标和现实行动。旨在改善亿万农民生存和发展状况、共享现代化发展成果是乡村振兴的根本。如果农民得不到发展，现代农民“古代化”，即使修了路、建了房，新农村迟早还会变为旧农村；即使脱了贫，还会再返贫。近现代长达百年的乡村建设经验与教训说明，如果没有对农民发展权利的尊重和发展能力的培养，仅靠直接的物质投入，并不能使贫穷消亡、落后除根，更难以使农民走上自信、自立和自我组织的发展道路。只有农民自身发展了，他们才会有信心去应对工业化、城市化、市场化乃至全球化的发展环境，乡村振兴才有可持续性的基础。没有8亿农民由传统向现代的历史性转变，没有为实现这一历史性转变而对农民的人力资源投资，中国的现代化就很难“化”得起来，也很难可持续发展。因此，乡村振兴必须克服重物不重人、重业不重人、重事不重人的老传统，树立目中有人、心中有人、以人为本的新理念，一切工作都应该以促进农民的发展为中心，以提高农民发展能力、创造农民发展条件、完善农民发展保障为目标。