优化跨境电商零售进口监管的政策建议

来有为 石 光

作者单位：国务院发展研究中心

跨境电商零售进口是电子商务的新兴领域。近年来，我国政府鼓励和支持跨境电子商务等贸易新业态、新模式发展，越来越多的消费者通过跨境电子商务采购国外商品和服务，我国跨境电商零售进口实现了迅猛发展，其增速远高于同期电子商务和一般贸易进口的增速。不过，由于跨境电商零售进口业务品类多并且小额高频，在监管操作层面面临一些新问题和新挑战，2018年12月31日之前，我国跨境电商零售进口监管一直处于过渡期，过渡期后监管政策目前尚不确定。优化跨境电商零售进口监管对稳定行业预期、促进行业持续健康发展十分重要。

跨境电商零售进口的发展态势和监管现状

根据财政部制定的《跨境电子商务零售进口商品清单》，有近1300种8位税号商品可以开展跨境电商零售进口，包括部分食品饮料、服装鞋帽、家用电器以及部分化妆品、婴儿用品、玩具等。从需求侧来看，我国对个人消费者的消费金额设定上限，每个人单次限额2000元，年度限额20000元。跨境电商零售进口近年来呈现高速增长态势。从狭义统计口径来看，根据海关总署监管代码（包括1210“网购保税进口”和9610“直购进口”）分类统计，2016年我国跨境电商零售进口总额为322.32亿元，同比增长74.9%。与海关的狭义统计口径相比，广义统计口径还包括代购、海淘等灰色渠道以及通过快件途径进口的物品。从广义统计口径来看，根据中国电子商务研究中心的估算，2016年我国跨境电商零售进口交易规模约为1.2万亿元，增幅超过30%。

根据海关总署监管代码分类统计，2016年我国约80%的跨境电商零售进口通过保税备货模式完成，海外直邮进口模式约占20%。保税备货模式是我国促进跨境电商零售进口发展的重要制度创新，它将大量零散的个人采购和运输变成集中采购和运输，通过跨境电商零售进口的商品进入海关特殊监管区域后，政府有关部门通过“三单合一”等制度安排掌握有关数据和信息，优化了通关流程，提高了监管效率。此外，跨境电商零售进口试点城市还探索出了“事前备案、事中监管、事后追溯”等创新型监管方式。

跨境电商零售进口是一般贸易进口的补充，二者在交易主体、通关模式、运输方式、税收征管等方面都存在明显差异。跨境电商零售进口大多直接面对国内消费者，以自用为主，交易金额小，代理链条短。2016年4月8日之前，我国政府对跨境电商零售进口商品按照个人物品进行监管，征收行邮税。从2016年4月8日开始，我国政府对跨境电商零售进口商品征收跨境电商综合税，按照货物征收关税和进口环节增值税、消费税，以实际交易价格作为完税价格，纳税义务人是消费者个人。在年度消费限额以内的消费，关税税率暂设为0%，进口环节增值税、消费税取消免征税额，暂按法定应纳税额的70%征收。超过单次限额、累加后超过个人年度限额的单次交易，以及完税价格超过2000元限值的单个不可分割商品，均按照一般贸易方式全额征税。

我国跨境电商零售进口监管面对的问题和挑战

第一，现阶段我国政府对跨境电商零售进口商品暂时按照个人物品监管，即试点城市经营的网购保税商品“一线”进区时暂不核验通关单，暂不执行化妆品、婴幼儿配方奶粉、医疗器械、特殊食品的首次进口许可批件、注册或备案要求；对所有地区的直购模式也暂不执行上述商品的首次进口许可批件、注册或备案要求。按照这个原则，检验检疫部门主要实施检疫，重点防范疫情疫病、有害生物的传入风险，同时也开展跨境电商产品质量安全抽查，加强风险监测。但由于跨境电商零售进口有小额高频的特征，监管难度大并且成本高，目前的监管措施难以全面覆盖跨境电商零售进口商品，在食品安全、标准规范等方面存在一定风险隐患。此外，由于化妆品、婴幼儿配方奶粉、特殊食品等是跨境电商平台销售的主要品类，如果对跨境电商进口的上述商品采取注册制，将面临较大行业阻力；如果不对跨境电商进口的上述商品采取注册制，而对同类国产商品采取注册制，这对国内企业不公平，不利于营造公平竞争的市场环境。

第二，部分跨境电商存在监管套利行为。当前，跨境电商零售进口与一般贸易进口等多种进口方式并存，不同进口方式面临的税率和通关模式不同。从税负来看，一般贸易进口、跨境电商零售进口、个人物品通过海淘方式进口的税率依次降低，一般贸易进口要全额缴纳关税、增值税和消费税，跨境电商零售进口需缴纳跨境电商综合税，个人物品通过海淘方式进口则征收行邮税。在此背景下，部分跨境电商存在一定的监管套利行为。例如，跨境电商将一些尚未纳入《跨境电子商务零售进口商品清单》的商品通过跨境电商零售进口渠道入境；“蚂蚁搬家”式的海淘以营利为目的，超出了“个人自用”的范围，客观上存在逃避税收、产品质量难以保障、消费者难以维权等方面的问题。

第三，跨境电商零售进口监管涉及商务、海关、税务、市场监督管理、邮政等多个政府部门，部门间的权责分担不是很清晰。另外，随着跨境电商零售进口产业链条的完善和规模的快速扩大，食品药品安全、检验检疫、通关等方面的风险今后将进一步增大，相关部门的监管能力和国际合作能力有待进一步加强。

优化跨境电商零售进口监管的具体政策建议

跨境电商零售进口具有门槛低、环节少、周期短等方面的优势，能够快速捕捉和响应国内消费者需求，市场空间广阔。优化跨境电商零售进口监管，应秉持对新业态、新模式“包容审慎”的监管方式，结合跨境电商零售进口商品的特点，积极研究过渡期结束后的监管模式和监管措施，稳定行业预期，促进行业在发展中逐步规范、在规范中健康发展。为此，提出以下政策建议：

（一）分类施策，依据商品性质实施注册、备案等监管要求

建议对婴幼儿配方奶粉、特殊食品等敏感商品，分步落实注册制等监管要求，从源头上把控产品质量安全；对一般商品实施备案制并与相关国家建立产品互认机制。根据“个人自用”原则，合理评估和划分零售进口商品边界，逐步扩大跨境电商零售进口商品清单范围。健全跨境电商零售进口的检验检疫监管机制，提升检验检疫服务效能，保护消费者权益。制定跨境电商零售进口强制信息披露细则，同时加强对跨境电商平台和国内消费者的风险教育。

图/中新社

（二）进一步完善对跨境电商零售进口的服务支撑体系，提高贸易便利化水平

加强商务、海关、税务、市场监督管理、邮政等政府相关部门间的协调配合，建立健全跨境电商零售进口监管责任分担机制。继续优化通关、支付、物流、缴税、结汇等方面的服务支撑体系，进一步提高商检、清关、物流效率，降低跨境电商的运营成本。在放宽市场准入的同时，加强对跨境电子商务事中和事后的监管。继续推进自贸协定电子商务议题谈判，参与世贸组织、上合组织、澜湄合作等多边贸易机制和区域贸易安排框架下电子商务议题磋商，研究制定包括跨境电子商务通关服务相关的配套管理制度和标准规范、邮件快件检验检疫的监管模式、产品质量的安全监管和溯源机制等，积极构建跨境电子商务国际规则体系，提高贸易便利化和国际合作水平。

（三）加强对海淘、代购等灰色渠道的监管，减少跨境电商的监管套利行为

在鼓励和支持跨境电商零售进口等贸易新业态新模式发展的同时，对海淘、代购等以营利为目的并通过个人物品方式入境的进口商品加强监管，引导跨境消费从灰色渠道转向阳光渠道。禁止跨境电商将未纳入《跨境电子商务零售进口商品清单》的商品通过跨境电商零售进口渠道入境，对违规行为进行处罚，减少跨境电商的监管套利行为，维护国内正常贸易秩序。（参考文献略）